II SA/Wa 66/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spr.), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Andrzej Góraj, Protokolant spec. Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 października 2018 r. sprawy ze skargi B. B., K. B. i P. B. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2017 r. nr [...] w przedmiocie nakazu opróżnienia lokalu mieszkalnego - oddala skargę - Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] października 2017 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 2 kpa; oraz art. 6 a, art. 95 ust. 3 pkt 3 oraz art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355), § 14 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. z 2013 r. poz. 1170), utrzymał w mocy decyzję Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r., nakazującą B. B., K. B. i P. B. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...]. Uzasadniając decyzję organ wskazał, że decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 1967 r. KWMO w [...] przydzielił lokal mieszkalny nr [...] przy ul. [...] w [...] R. B. do wspólnego zamieszkiwania z żoną J. i synami. Obecnie w tym mieszkaniu zamieszkuje B. B., P. B. i K. B. - osoby nieuprawnione. Mieszkanie jest własnością [...] w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Komendant [...] Policji, działając w trybie art. 61 kpa, zawiadomieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2017 r. powiadomił strony o wszczęciu z urzędu postępowania w sprawie, opróżnienia zajmowanego lokalu mieszkalnego i możliwości zapoznania się z aktami sprawy oraz wypowiedzenia się, co do zebranych dowodów i materiałów. Pismem z dnia [...] lipca 2017 r. Komendant [...] Policji powiadomił strony o zakończeniu postępowania i możliwości zajęcia stanowiska wobec całości dowodów oraz złożenia oświadczenia końcowego. Decyzją nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. Komendant [...] Policji nakazał B. B., P. B. i K. B. opróżnienie i przekazanie w stanie wolnym lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w [...]. Od powyższego orzeczenia strony złożyły odwołanie do Komendanta Głównego Policji, który po rozpatrzeniu akt sprawy, decyzją wskazaną na wstępie utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. Komendant Główny Policji podał następnie, że celem niniejszego postępowania jest ustalenie, czy B. B., P. B. oraz K. B. są osobami uprawnionymi do zamieszkiwania w lokalu nr [...] przy ul. [...] w [...]. Następnie organ podał, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] stanowi własność [...] i pozostaje w dyspozycji Komendanta [...] Policji. Lokal ten należy do szczególnej kategorii mieszkań, o której mowa w art. 90 ustawy o Policji i do których zastosowanie mają przepisy tej ustawy oraz przepisy wykonawcze do niej i wydane na jej podstawie tj. cyt. we wstępie rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. Organ wskazał też, że przepisy te mają charakter przepisów szczególnych wyłączających stosowanie przepisów o charakterze ogólnym, a to oznacza, że do lokali pozostających w dyspozycji jednostek podległych ministrowi właściwemu ds. wewnętrznych nie mają zastosowania przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie prawa lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 1610), które mają charakter ogólny. Sporny lokal jest wyłączony spod działania tej ustawy i Kodeksu cywilnego. Jak wynika z akt sprawy B. B., P. B. i K. B. nie są funkcjonariuszami, emerytami lub rencistami policyjnymi, nie zaliczają się do wskazanej grupy osób, które mogą ubiegać się o przydział mieszkania będącego w dyspozycji Policji. Są więc oni osobami nieuprawnionymi do mieszkania z zasobów Policji, a to oznacza, że lokal nr [...] przy ul. [...] w [...] zajmują bez tytułu prawnego. Organ przywołał treść art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji, stanowiącego podstawę prawną zaskarżonej decyzji "Decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się także: w przypadku zajmowania lokalu mieszkalnego, o którym mowa w art. 90 ust. 1 przez policjanta lub członków jego rodziny albo inne osoby - bez tytułu prawnego" i wskazał, że z przepisu tego wynika, że wyłącznymi przesłankami do jego zastosowania jest: występowanie w obrocie prawnym lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji ministra właściwego do spraw wewnętrznych lub organów mu podległych oraz zajmowanie lokalu mieszkalnego bez tytułu prawnego. Organ podał, że pierwsza przesłanka została spełniona, co wyżej wykazano. Jeśli zaś chodzi o krąg osób uprawnionych do lokalu mieszkalnego pozostającego w dyspozycji organów Policji, organ stwierdził, że krąg tych osób został ściśle i wyczerpująco wymieniony w art. 88 ust. 1. Przepis ten dotyczy policjanta w służbie stałej. Natomiast art. 89 ustawy o Policji wymienia członków rodziny policjanta, których uwzględnia się przy przydziale lokalu mieszkalnego (są to: małżonek, wstępni i dzieci własne lub małżonka pozostające na jego utrzymaniu, nie dłużej jednak niż do ukończenia przez nie 25 lat życia). Ustawa z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Służby Kontrwywiadu Wojskowego, Służby Wywiadu Wojskowego, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej, Służby Celno-Skarbowej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2015 r. poz. 900) w art. 29 ust. 1 i 2 statuuje prawo do zajmowania takich mieszkań, poza policjantami w służbie czynnej, jedynie emerytom i rencistom policyjnym oraz członkom rodzin uprawnionym do renty rodzinnej po funkcjonariuszach, którzy w chwili śmierci spełniali warunki wymagane do uzyskania emerytury lub renty policyjnej oraz po zmarłych emerytach lub rencistach. Organ stwierdził, ze w rozpoznawanej sprawie, jest bezsporne, że B. B., P. B. oraz K. B. nie są funkcjonariuszami Policji oraz osobami uprawnionymi do renty rodzinnej, nie posiadają również samoistnego prawa do lokalu mieszkalnego, gdyż nigdy nie byli jego głównymi najemcami. Konsekwencją zajmowania lokalu mieszkalnego, będącego w dyspozycji organów Policji, przez osoby, które nie posiadają do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ww. ustawy o Policji. Niezależnie od powyższego wyjaśnił, że regulacje rozdziału 8 ustawy o Policji "Mieszkania funkcjonariuszy Policji" mają służyć zapewnieniu prawa do lokalu mieszkalnego policjantowi i członkom jego rodziny. Nie jest natomiast powinnością organów Policji zabezpieczenie potrzeb mieszkaniowych obywatelom niezwiązanym z resortem. To na organach gminy spoczywa obowiązek zabezpieczania tych potrzeb jej mieszkańcom. Zgodnie bowiem z art. 4 ust. 1 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, zadaniem organów samorządu terytorialnego jest tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej. Organ wskazał też, że zgodnie z art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego, do zadań własnych gminy należy zapewnienie lokalu socjalnego lub zamiennego a także zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych gospodarstw domowych o niskich dochodach. W razie braku dostarczenia lokalu socjalnego przez gminę, właściwą ze względu na miejsce położenia lokalu podlegającego opróżnieniu, strony mogą wystąpić do sądu cywilnego z powództwem o ustalenie uprawnienia do zawarcia z gminą umowy o najem lokalu socjalnego, o ile spełniają przesłanki z art. 14 i 24 cyt. wyżej ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy o zmianie Kodeksu cywilnego. Organ podał też, że strony mają możliwość ubiegania się o przyznanie uprawnień do pomieszczenia tymczasowego, o którym mowa w rozdziale 4a powołanej ustawy o ochronie praw lokatorów. Odnosząc się zaś do kwestii podniesionej przez strony w odwołaniu od decyzji organu I instancji, dotyczącej oddalenia w czasie wykonania decyzji o opróżnieniu przedmiotowego lokalu wyjaśnił, że organy Policji działają na podstawie i w granicach prawa a żaden z przepisów, zarówno ustawy o Policji jak i ustawy emerytalnej, a także kpa, nie wskazuje możliwości do określenia w orzeczeniu o opróżnieniu lokalu daty jego wykonania. Kwestia ta może być przedmiotem porozumienia stron z organem I instancji w ramach postępowania egzekucyjnego. Decyzja ta stała się przedmiotem skargi B. B., P. B. i K. B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której zarzucono: 1) naruszenie prawa materialnego, które miał wpływ na wynik sprawy tj. - art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2017 r. poz. 2067), - art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U t 2017 r. poz. 1201 i 1475), - art. 30 Konstytucji oraz art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności, poprzez niezapewnienie chociażby minimalnej ochrony przed bezdomnością poprzez wskazanie lokalu/pomieszczenia, do którego moglibyśmy się przeprowadzić w celu wykonania zaskarżonych decyzji. W związku z powyższym wnieśli o uchylenie decyzji organu I i II instancji. Skarżący wnieśli również o wstrzymanie wykonania decyzji Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] października 2017 r. znak: [...] oraz decyzji Komendanta [...] Policji nr [...] z dnia [...] sierpnia 2017 r. do czasu rozpoznania skargi a także o zwolnienie z kosztów postępowania, w tym w szczególności o zwolnienie od opłaty od skargi. W uzasadnieniu skargi skarżący przypomnieli stan faktyczny sprawy i zarzucili, że organ naruszył obowiązujące przepisy i orzecznictwo, które każą zapewnić w takiej sytuacji chociażby minimalną ochronę przed bezdomnością na etapie egzekwowania takiej decyzji, nakazującej opróżnienie lokalu poprzez wskazanie lokalu/pomieszczenia, do której miałaby być przeprowadzona eksmisja ( w przypadku braku dobrowolnego wykonania decyzji). Skarżący podali, że zapewnieniem takiej minimalnej ochrony nie jest wskazanie, że mogą się ubiegać w gminie o stosowny lokal. Wiadomo powszechnie jest to, że gminy (w tym [...]) nie mają wolnych lokalu, kolejka oczekujących jest znaczna i miasto nie jest w stanie zaspokoić, w rozsądnym terminie, uzasadnionych potrzeb osób oczekujących na mieszkanie a znajdujących się w trudnej sytuacji materialnej, czyli w takiej jak skarżący - tym samym zaskarżona decyzja skazuje ich na bezdomność, gdyż ich sytuacja rodzinna i finansowa nie pozwala na uzyskanie lokalu w drodze najmu na wolnym rynku. Skarżący zarzucili również organowi, że ten pominął wyrok TK z dnia 18 października 2017 r., opublikowany w dniu 20 października 2017 r., ( K27/2017), czyli przed wydaniem zaskarżonej decyzji, stwierdzający, że art. 144 ustawy z dnia 17 czerwca 1966 r. o postępowaniu egzekucyjnym w administracji (Dz. U. z 2017 r. poz. 1201 i 1475) w zakresie, w jakim odnosi się do egzekucji z nieruchomości lub lokalu (pomieszczenia) służących zaspokajaniu potrzeb mieszkaniowych zobowiązanego, jest niezgodny z art. 30, art. 71 ust. 1 i art. 75 ust. 1 Konstytucji RP, przez to że nie zawiera regulacji gwarantujących minimalną ochronę przed bezdomnością osobom, które nie są w stanie we własnym zakresie zaspokoić swoich potrzeb mieszkaniowych. Wskazali również, że już po wydaniu zaskarżonej decyzji Trybunał Konstytucyjny wypowiedział się co do konstytucyjności art. 90 w związku z art. 95 ust. 3 pkt 3, w związku z art. 95 ust. 4, w związku z art. 97 ust. 5 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, w związku z art. 3 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego - wyrok z 15 listopada 2017 r. (SK 29/16), co w kontekście wskazanego wyroku z dnia 18 października 2017 r. powoduje, że wydając decyzje dotyczące opróżnienia lokalu organ jest zobowiązany jest zapewnić chociażby minimalną ochronę przed bezdomnością, czego nie uczyniono. Zdaniem skarżących, organ wydając decyzje, nie wskazał lokalu/pomieszczenia tymczasowego, do którego mogliby się wyprowadzić. Co prawda, obowiązujące przepisy nie nakładają wprost na organy wydające decyzje, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby, które mają opróżnić lokal, będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe, ale w przypadku braku dobrowolnego wykonania decyzji (ze względu na brak możliwości zapewnienia sobie mieszkania we własnym zakresie) i konieczności wykonania takiej decyzji w drodze administracyjnego postępowania - zostałaby przeprowadzona eksmisja na "bruk", tj. bez zapewnienia jakiegokolwiek schronienia. Skarżący wskazali też, że zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych jest jedną z podstawowych potrzeb każdej osoby, dlatego powszechnie uważa się, że stanowi ono konieczny element dla zapewnienia odpowiedniego poszanowania godności ludzkiej - eksmisja na bruk takiego poszanowania godności ludzkiej nie zapewnia, co powoduje, że byłoby to działanie, w świetle wskazanych wyżej wyroków Trybunału Konstytucyjnego niezgodne z prawem (w szczególności z Konstytucją). Wykonywanie eksmisji bez zapewnienia jakiegokolwiek miejsca noclegowego narusza, zdaniem skarżących, również prawo do poszanowania życia prywatnego, rodzinnego i mieszkania wynikające, z art. 8 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w swojej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią przepisu art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2017, poz. 2188) sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem skarżonej decyzji administracyjnej. Jest więc to kontrola legalności rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu administracyjnym, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i procesowym. Oceniając przedmiotową decyzję według powyższych kryteriów, uznać należało, iż nie narusza ona prawa. Istota sprawy w niniejszym postępowaniu sprowadzała się do oceny tego, czy organ wydając skarżoną decyzję, nie naruszył przepisów prawa. Zgodnie z przepisem art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2016 r., poz. 1782 ze zm.) – będącym podstawą badanego rozstrzygnięcia - decyzję o opróżnieniu lokalu mieszkalnego wydaje się w przypadku zajmowania takiego lokalu (o jakim mowa w art. 90) przez policjanta lub członków jego rodziny, albo inne osoby, bez tytułu prawnego. Treść wyżej powołanej normy prawnej świadczy o tym, że ustawodawca odniósł się w niej do lokali mieszkalnych, przy pomocy których organy Policji zaspokajają prawo funkcjonariuszy do lokali mieszkalnych. To zaś prowadzi do konkluzji, iż sformułowanie (bez tytułu prawnego) odnosi się wyłącznie do takiego tytułu prawnego, który jest wywodzony z ustawy o Policji, a nie jakiegokolwiek innego tytułu prawnego – w tym wywodzonego z Kodeksu cywilnego. Powyższy wniosek pozostaje w zgodzie z ugruntowanym orzecznictwem Sądów administracyjnych, zgodnie z którym do lokali mieszkalnych pozostających w dyspozycji organów Policji, nie mają zastosowania ani przepisy Kodeksu cywilnego – w tym art. 691 § 1, ani przepisy ustawy o ochronie praw lokatorów. Prawo do lokalu mieszkalnego, o jakim mowa w rozdziale 8 ustawy o Policji, nie jest instytucją prawa cywilnego. Jest to uregulowanie szczególne dotyczące funkcjonariuszy szeroko rozumianych służb mundurowych (patrz: wyrok WSA w Warszawie z 23.02.2017 r. sygn. akt II SA/Wa 920/16 czy wyrok WSA w Warszawie z 15.11.2013 r. sygn. akt II SA/Wa 2330/12). Konsekwencją więc zajmowania lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji organów Policji przez osobę, która nie posiada do niego tytułu prawnego, jest wydanie decyzji o opróżnieniu lokalu na podstawie art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji (patrz: wyrok NSA z 17.01.2014 r. sygn. akt I OSK 122/13) . Przenosząc powyższe uwagi na realia niniejszej sprawy, skarżona decyzja jawiła się jako poprawna. Okolicznością niesporną i niekwestionowaną przez właściciela lokalu był bowiem fakt, że lokal mieszkalny, którego dotyczy badane rozstrzygnięcie, znajduje się w dyspozycji organów Policji. Stąd okolicznością nie rzutującą na prawidłowość skarżonej decyzji pozostaje to, czy skarżący posiadają umowę najmu zawartą z właścicielem. Istnienie takiej umowy nie pozbawia bowiem organów Policji możliwości zastosowania uprawnień wynikających z normy art. 95 ust. 3 pkt 3 ustawy o Policji. Bez związku z trafnością badanego rozstrzygnięcia pozostają również powołane w skardze przepisy Kodeksu cywilnego, Prawa lokalowego, czy ustawy o ochronie praw lokatorów. Jak to już bowiem wyjaśniono na wstępie niniejszego uzasadnienia przepisy te, wobec szczególności regulacji znajdujących się w ustawie o Policji, a dotyczących mieszkań znajdujących się w dyspozycji organów Policji, nie mają zastosowania w niniejszym postępowaniu. W rozpoznawanej sprawie niewątpliwym jest, że skarżący nie legitymują się tytułem prawnym do spornego lokalu pochodzącym od organów Policji. Wbrew także twierdzeniom skargi, sam fakt wieloletniego zamieszkiwania przez strony w spornym lokalu nie sankcjonuje per se istniejącego stanu rzeczy Odnosząc się do zarzutów skargi, dotyczących obowiązku zapewnienia przez organ wydający decyzję o opróżnieniu lokalu chociażby minimalnej ochrony przed bezdomnością, poprzez wskazanie w tym orzeczeniu lokalu lub pomieszczenia tymczasowego, do którego strony mogłyby się wyprowadzić, co znajduje zdaniem stron potwierdzenie w wyroku Trybunału Konstytucyjnego z dnia 15 listopada (sygn. akt SK 29/16), to podzielić należy stanowisko organu, wyrażone w odpowiedzi na skargę, że nie są one uzasadnione. We wskazanym przez strony, wyroku Trybunał Konstytucyjny wyraźnie stwierdził, że ustawa o Policji nie nakłada na organy wydające decyzję, z których wynika obowiązek opróżnienia lokalu mieszkalnego, obowiązku badania w toku prowadzonego postępowania administracyjnego, czy osoby zobowiązane do opróżnienia lokalu będą w stanie samodzielnie zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe. Zdaniem Trybunału Konstytucyjnego, obowiązek zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych gospodarstw o niskich dochodach należy do gminy a nie do organów administracji publicznej realizujących zadania publiczne w zakresie swojej właściwości. W tym stanie sprawy, nie podzielając argumentów zawartych w złożonej skardze, oraz uznając, iż organ w sposób prawidłowy zebrał i ocenił materiał dowodowy, oraz iż przy wykonywaniu tych czynności nie naruszył przepisów prawa, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł jak w sentencji wyroku na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r., poz. 1369 ze zm.).