II SA/Wa 668/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Pisula-Dąbrowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (spr.), WSA Stanisław Marek Pietras, Protokolant Dorota Kwiatkowska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 czerwca 2008 r. sprawy ze skargi J. G. przedstawicielki ustawowej małoletnich dzieci M. i O. G. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku – oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku J. G. z dnia [...] maja 2007 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), odmówił wnioskodawczyni przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletnich dzieci M. i O. G. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Organ zaznaczył, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania tego rodzaju świadczenia. Przedmiotem decyzji miała być renta rodzinna przyznana w drodze wyjątku małoletnim dzieciom po zmarłym ojcu. Ponieważ jest ona świadczeniem pochodnym świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej w pierwszej kolejności zadaniem organu było rozpatrzenie czy sytuacja prawna osoby zmarłej spełniała przesłanki zawarte w art. 83 ust. 1 o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż w przypadku ojca dzieci W. G., który zmarł w wieku 46 lat, udowodniono 13 lat, 11 miesięcy i 7 dni okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu poprzedzającym datę powstania całkowitej niezdolności do pracy, zamiast wymaganych 5 lat okresów składowych i nieskładkowych, zmarły posiadał 2 lata, 7 miesięcy i 15 dni. Od dnia 1 maja 2000 r. do dnia zgonu w 2006 r., tj. przez ponad 6 lat nie został udowodniony żaden okres pracy, za który opłaconoby składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. Zdaniem Prezesa ZUS, w rozpatrywanej sprawie, nie zostały wykazane przez wnioskodawczynię szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie ojcu dzieci przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia ustawowego, gdyż we wskazanej przerwie w zatrudnieniu, nie orzeczono wobec zmarłego całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie zaistniały obiektywne przeszkody do kontynuowania zatrudnienia przez zmarłego, a tym samym ubezpieczenia, które pozwoliłoby na nabycie uprawnień rentowych lub emerytalnych na zasadach ogólnych. W trakcie rozpatrywania sprawy ocenie podlegała także sytuacja materialna wnioskodawczyni, która jednak nie jest jedynym kryterium przesądzającym o możliwości przyznania tego rodzaju świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy wnioskodawczyni stwierdziła, że w decyzji organu wystąpiły rozbieżności w ustaleniach faktycznych sprawy. Wnioskodawczyni zakwestionowała orzeczenie orzecznika Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lipca 2007 r., w którym stwierdzono, że nie można ustalić rzeczywistej daty powstania niezdolności do pracy zmarłego. Wskazała, że choroba alkoholowa jej męża powstała przed 2000 r. W związku z zaistniałymi rozbieżnościami wnioskodawczyni zażądała ponownego rozpatrzenia sprawy przez orzecznika ZUS. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2007 r. i w uzasadnieniu przytoczył tę samą argumentację, podając, że po ponownym rozpatrzeniu wniosku nie stwierdzono istnienia jednej z czterech przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Podstawą otrzymania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej jest przepracowanie wymaganego okresu pracy, co wiąże się z odprowadzaniem składek na Fundusz Ubezpieczeń Społecznych. Zatrudnienie brane pod uwagę przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ust. 1 cytowanej ustawy, powinno obejmować znaczący okres. Marginalizowanie znaczenia okresu zatrudnienia przy przyznawaniu świadczenia w drodze wyjątku prowadziłoby do przyznawania świadczeń, których wysokość w niewielkim stopniu różniłaby się od tej, którą organ przyznaje osobom legitymującym się nieporównywalnie dłuższym okresem zatrudnienia. W ostatecznym rachunku doszłoby do naruszenia interesu społecznego, a także zasady sprawiedliwości (por. wyrok NSA z dnia 23 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 729/01). W rozpatrywanej sprawie udokumentowany okres składkowy i uzupełniający ojca dzieci wynoszący 13 lat, 11 miesięcy i 7 dni jest nieadekwatny do wieku zmarłego, który w chwili orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy miał 46 lat i w stosunku do swego wieku powinien mieć odpowiednio dłuższy okres zatrudnienia. Istotna więc okazała się kwestia ustalenia faktycznej daty powstania całkowitej niezdolności do pracy ojca dzieci. Powstałą wątpliwość rozstrzygnięto w trybie nadzoru Prezesa ZUS nad wykonywaniem orzecznictwa o niezdolności do pracy przez lekarzy orzeczników i komisje lekarskie. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Komisja Lekarska ZUS w W. w dniu [...] lutego 2008 r. wydała orzeczenie ustalające całkowitą niezdolność do pracy zmarłego ojca dzieci na dzień [...] listopada 2005 r. oraz częściową niezdolność do pracy od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] listopada 2005 r. Powyższe ustalenia, dokonane na podstawie zgromadzonych w sprawie dokumentów, nie potwierdziły szczególnych okoliczności, na skutek których ojciec dzieci nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Za szczególną okoliczność usprawiedliwiającą brak wymaganego okresu zatrudnienia należy uznać zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Od momentu ustania ostatniego okresu składkowego w kwietniu 2000 r. do czasu orzeczenia wobec zmarłego ojca dzieci całkowitej niezdolności do pracy od [...] listopada 2005 r. tj. przez 5 lat i 6 miesięcy, nie wykonywał on zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Ponadto, w okresie poprzedzającym wskazane daty, tj. od dnia [...] grudnia 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2000 r. wystąpiła ponad 2-letnia przerwa, co między innymi skutkowało brakiem uprawnień do renty w trybie zwykłym. Analiza przebiegu ubezpieczenia ojca dzieci pozwoliła organowi uznać, że w rozpatrywanej sprawie niespełnienie przez zmarłego warunków na zasadach ogólnych nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, gdyż w wyżej wymienionych okresach nie była orzeczona w stosunku do niego całkowita niezdolność do pracy, a zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające kontynuowanie mu zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. Natomiast orzeczona częściowa niezdolność do pracy w okresie od dnia [...] maja 2004 r. do dnia [...] listopada 2005 r. nie powodowała braku możliwości podjęcia zatrudnienia, a jedynie ją ograniczała. Powyższa decyzja Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stała się przedmiotem skargi wniesionej przez wnioskodawczynię do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W uzasadnieniu skargi skarżąca podniosła, że w ustaleniach organu występują niejasności oraz brak zgodności, co do ustalonej faktycznej daty niezdolności do pracy zmarłego męża, wskutek czego nastąpiło błędne stwierdzenie, że w rozpatrywanej sprawie nie zaistniała ustawowa przesłanka z art. 83 ust. 1 ustawy, tj. szczególne okoliczności, które decydują o prawie do uzyskania świadczenia w drodze wyjątku. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na argumenty przedstawione w wydanych w sprawie decyzjach. Odnosząc się do zarzutów skarżącej zawartych w skardze do Sądu, organ zauważył, że skarżąca nie sprecyzowała zarzutów "wielu rozbieżności" w decyzjach odmownych i ich "niezgodności ze stanem faktycznym". Nie przedstawiła również żadnego dokumentu, który potwierdziłby dłuższy, niż to wskazano w zaskarżonej decyzji, staż ubezpieczeniowy zmarłego. Skarżąca nie zakwestionowała też okresów przyjętych przez organ jako nieuzasadnionych przerw w zatrudnieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 z późn. zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia zapadłego w postępowaniu z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 z późn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego, są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." świadczenie w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku. Po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. Art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym, niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności, upoważnia ubezpieczonego do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno – rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który dodatkowo muszą usprawiedliwiać szczególne okoliczności, a osoba ubiegająca się o świadczenie nie może podjąć pracy (lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym) ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek i nie ma niezbędnych środków utrzymania. Odwołując się do treści art. 83 ust. 1 ustawy należy podkreślić, że przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. Za okoliczność szczególną uważa się bowiem wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan, wykluczające aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. W sprawie bezspornym jest to, że zmarły ojciec dzieci podlegał ubezpieczeniu społecznemu i został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, jak również to, że jego rodzina na dzień wydania zaskarżonej decyzji znajdowała się w trudnej sytuacji materialnej. Ojciec dzieci zmarł w wieku 46 lat. Materiał dowodowy zgromadzony w sprawie pozwolił ustalić, że łączny okres ubezpieczenia zmarłego wynosił 13 lat, 11 miesięcy i 7 dni, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy udokumentowano jedynie 2 lata, 7 miesięcy i 15 dni okresu popartego opłacaniem składki na ubezpieczenie społeczne, zamiast wymaganych 5 lat. W okresie aktywności zawodowej zmarły pozostawał w ubezpieczeniu społecznym przez 6 lat i 11 miesięcy, zaś w ubezpieczeniu społecznym rolników przez lat 7. Na niespełna 7 lat ubezpieczenia społecznego przypadają 2 lata zasadniczej służby wojskowej i prawie 2 lata, w trakcie których ojciec dzieci pobierał zasiłek dla bezrobotnych, przez co okres faktycznego opłacania składek do ZUS przez samego zmarłego ograniczył się do 3 lat. Od dnia [...] grudnia 1997 r. do dnia [...] kwietnia 2000 r. wystąpiła ponad 2-letnia przerwa w odprowadzaniu składki na ubezpieczenie społeczne. Po dniu [...] kwietnia 2000 r. do czasu orzeczenia całkowitej niezdolności do pracy - od dnia [...] listopada 2005 r., ojciec dzieci nie wykonywał żadnej działalności objętej ubezpieczeniem. Usprawiedliwieniem takiego postępowania nie może być orzeczona wobec zmarłego, od dnia [...] maja 2004 r., częściowa niezdolność do pracy. Wskazanie powyższej przerwy jest istotne, gdyż na jej skutek zmarły nie wypracował wymaganych 5 lat w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy. Mówiąc inaczej, ojciec dzieci w okresie od ustania ostatniego okresu składkowego w kwietniu 2000 r. do czasu orzeczenia - w listopadzie 2005 r. - całkowitej niezdolności do pracy czyli przez okres 5 lat i 6 miesięcy nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. W konsekwencji nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Istotny w sprawie jest fakt, że brak nabycia wspomnianych uprawnień nie był następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, gdyż w tym okresie nie orzeczono wobec ojca dzieci całkowitej niezdolności do pracy, a do pierwszych dni maja 2004 r. nie orzeczono nawet częściowej niezdolności do pracy. Odnosząc się do zarzutu skarżącej, zawartego we wniosku z dnia [...] listopada 2007 r. należy podkreślić, że na ocenę rozpatrywanej sprawy nie mogła mieć wpływu podana przez nią okoliczność nadużywania alkoholu przez ojca dzieci. W orzeczeniu komisji lekarskiej brak jest wyraźnego wskazania, iż występowanie u zmarłego choroby alkoholowej, która występowała także przed orzeczeniem o pełnej niezdolności do pracy, mogłoby skutkować niezdolnością do jej wykonywania. A zatem nie istniały przeciwwskazania uniemożliwiające ojcu dzieci kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia sobie w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczenia społecznego. W świetle ugruntowanego orzecznictwa sądów administracyjnych choroba alkoholowa nie może być kwalifikowana jako spełniająca przesłankę ustawową "szczególnej okoliczności". Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 21 stycznia 2003 r., sygnatura akt II SA 3404/02 stwierdził, że choroba alkoholowa nie stanowi niedającej usunąć się przeszkody, która uniemożliwiałaby świadczenie pracy. Nie jest też zdarzeniem skutkującym niezdolnością do pracy i jako takie nie może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach. Natomiast sama okoliczność, że pozostali po zmarłym ubezpieczonym członkowie rodziny znajdują się w trudnej sytuacji materialnej nie uzasadnia przyznania przedmiotowego świadczenia, które nie jest świadczeniem socjalnym i nie może być oderwane od wysokości opłacanych przez ubezpieczonego składek. Przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe tylko wtedy, gdy ubezpieczony wykazał wolę podejmowania pracy i opłacania składek, ale na skutek wystąpienia nadzwyczajnych, niezależnych od jego woli, okoliczności nie mógł zrealizować wymagań do uzyskania zwykłego świadczenia (wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 1 kwietnia 2008 r., sygnatura akt II SA/Wa 2161/07). Reasumując, należy stwierdzić, że organ, nie przekraczając granic uznania administracyjnego, prawidłowo ocenił, że w sprawie nie zostały kumulatywnie spełnione przesłanki do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, określone w przepisie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Z uwagi na powyższe, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 z późn. zm.), Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji wyroku.