II SA/Wa 677/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.), Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Asesor WSA Arkadiusz Koziarski, Protokolant specjalista, Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 29 listopada 2024 r. sprawy ze skargi R. K. na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej oddala skargę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] , na podstawie art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, z późn. zm.), po rozpatrzeniu odwołania od decyzji Burmistrza Miasta i Gminy [...] z [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił R.K. udostępnienia informacji publicznej: W uzasadnieniu rozstrzygnięcia organ odwoławczy wskazał, że wnioskiem z [...] października 2023 r. R.K. wystąpił o udzielenie informacji publicznej: 1. dotyczącej całkowitego kosztu zatrudnienia osób personelu pomocniczego - technicznego w ramach zadań wynikających z § 22 pkt. 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] realizowanych przez Wydział Utrzymania Terenów Publicznych w przedszkolach podległych Gminie [...] kolejno w roku budżetowym 2019, 2020, 2021 i 2022 oraz wskazania rozdziałów i paragrafów budżetu Gminy, w których ujęto te koszty, 2. dotyczącej innych wydatków (poza wynagrodzeniami osób, o których mowa w pkt 1) na przedszkola prowadzone przez Gminę [...], ujętych w budżecie i finansowanych w ramach zadań wynikających z § 22 pkt. 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] realizowanych przez Wydział Utrzymania Terenów Publicznych kolejno w roku budżetowym 2019, 2020, 2021 i 2022 wg stanu na koniec roku budżetowego oraz wskazania rozdziałów i paragrafów budżetu Gminy, w których ujęto te koszty. Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] października 2023 r. r. [...] odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej w żądnym zakresie. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] grudnia 2023 r. nr [...] uchyliło w całości powyższe rozstrzygnięcie i przekazało sprawę do ponownego rozpatrzenia przez Burmistrz Miasta i Gminy [...]. W wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy Burmistrz Miasta i Gminy [...] decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] odmówił wnioskodawcy udzielenia informacji publicznej. Od powyższej decyzji R.K. złożył odwołanie zarzucając naruszenie art. 2 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 4 ust. 1 pkt 1, art. 6 ust. 1 pkt 2 i 5 oraz art. 14 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2022 r. poz. 902, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p. oraz art. 7, art. 77 § 1 i 107 § 3 K.p.a. Następnie Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] decyzją z [...] marca 2024 r. nr [...] utrzymało w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ II instancji wskazał, że Burmistrz Miasta i Gminy [...] uznał żądaną informację za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. oraz stwierdził brak wykazania, że jej uzyskanie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Tym samym organ I instancji stwierdził podstawy do wydania decyzji o odmowie udostępnienia żądanej informacji publicznej na skutek braku wykazania i istnienia szczególnej istotności w jej uzyskaniu dla interesu publicznego. To obligowało organ do podjęcia działań celem ustalenia, czy wniosek o udostępnienie informacji publicznej spełnia wymogi podania w rozumieniu przepisów K.p.a., a tym samym stanowić może podstawę wydania decyzji administracyjnej. W związku z decyzją Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] grudnia 2023 r. i zawartymi w niej wytycznymi organ I instancji pismem z 5 stycznia 2024 r. wezwał R.K. do podpisania wniosku o udostępnienie żądanej informacji. Brak formalny wniosku został uzupełniony przez wnioskodawcę w zakreślonym terminie. Samorządowe Kolegium Odwoławczego w [...] wskazało również, że obowiązkiem organu uznającego daną informację za informację przetworzoną w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. jest szczegółowe wyjaśnienie podstaw uznania jej za przetworzoną - w tym wykazania w posiadaniu jakich informacji jest organ, jakie czynności musza być dokonane, aby wytworzyć żądaną informację, jaki jest wymagany nakład prac dla wytworzenia tej informacji - w zakresie zaangażowania czasowego, osobowego lub kosztowego. Wyjaśnienia Burmistrza Miasta i Gminy [...] potwierdzają, iż żądana informacja ma charakter informacji przetworzonej. Obejmuje ona bowiem żądanie udostępnienia informacji o rocznym koszcie zatrudnienia personelu pomocniczego zatrudnionego w Wydziale Utrzymania Terenów Publicznych Urzędu Miasta i Gminy [...] wykonującego zadania wskazane w § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] w odniesieniu do dozoru przedszkoli podległych Gminie [...] oraz wykonywania prac porządkowych i konserwacyjno-naprawczych na terenie tych obiektów oraz innych wydatków (poza wynagrodzeniami) na przedszkola prowadzone przez Gminę. Żądana informacja obejmuje dane według stanu na koniec roku budżetowego przez za 4 kolejne lata: 2019-2022. Jak wynika z wyjaśnień organu I instancji, informacja o wynagrodzeniach personelu pomocniczego zajmującego się dozorem i utrzymaniem porządku w przedszkolach za wskazane lata nie jest informacją istniejącą, a jej przygotowanie wymaga podjęcia szeregu czasochłonnych czynności polegających na przejrzeniu kartotek osobowych za 4 żądane lata celem ustalenia składników wynagrodzenia i świadczeń towarzyszących, w tym czy osoby te otrzymywały wynagrodzenie również w ramach stosunku cywilnoprawnego. Czynności te dotyczyłyby 15 pracowników, którzy oprócz czynności w stosunku do przedszkoli gminnych wykonują również inne czynności, które zgodnie z Regulaminem Organizacyjnym ujęte zostały w zakresie zadań Wydziału Utrzymania Terenów Publicznych Urzędu Miasta i Gminy [...]. Także informacja o innych niż wynagrodzenia ww. osób wydatkach na przedszkola prowadzone przez Gminę w ramach zadań objętych § § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] za wskazane we wniosku lata nie istnieje w żądanej postaci. W budżetach Gminy nie dokonuje się wyodrębnienia wydatków na przedszkola z podziałem na poszczególne wydziały (referaty). Uchwała budżetowa Gminy określa m.in.: łączną kwotę planowanych dochodów i wydatków budżetu jednostki, z wyodrębnieniem wydatków bieżących i majątkowych. Również sprawozdanie z wykonania planu wydatków budżetowych (Rb-28S), składanych przez Urząd Miasta i Gminy [...], nie wyodrębnia ww. wydatków z podziałem na referaty. Tymczasem wnioskodawca zażądał udostępnienia wydatków związanych z wykonywaniem zadań regulaminowych wskazanych w § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego za kolejne 4 lata według stanu na zakończenie każdego z objętych żądaniem lat. Jak wskazał organ I instancji, żądane informacje nie istnieją w postaci zawnioskowanej, a są elementem zbiorczych danych finansowych Gminy. Ich wyodrębnienie i przedstawienie w żądanej postaci wymagałoby znacznych nakładów, polegających na zaangażowaniu do ich wyodrębnienia co najmniej jednego etatu, co doprowadziłoby do wytworzenia nowego jakościowego zbioru danych. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] podzieliło stanowisko organu pierwszej instancji, że żądana informacja, z uwagi na powyższe, ma charakter informacji przetworzonej. Wbrew twierdzeniom wnioskodawcy w planie finansowym oraz w sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych (Rb-28S), nie wskazuje się podziału wydatków na referaty (wydziały) Urzędu. Nie jest natomiast tożsamym informacja o wydatkach zbiorczych ponoszonych na utrzymanie przedszkoli zarządzanych przez Gminę, z informacją dotyczącą wydatków wynikających i związanych z działaniami konkretnej komórki organizacyjnej Urzędu Gminy. Informacja nie dotyczy zaś wskazania jedynie rozdziału i paragrafu budżetu Gminy, w którym ujęte są koszty wynagrodzeń i inne koszty związane z realizacją zadań objętych § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...], ale przede wszystkim ustalenia tych wydatków w oparciu o czynności analityczne wyodrębniające koszty dotyczące wynagrodzeń pracowników realizujących zadania wskazane w § 22 ust. 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] oraz pozostałe koszty związane z zapewnieniem dozoru przedszkoli podległych Gminie [...] oraz wykonywaniem prac porządkowych i konserwacyjno-naprawczych na terenie tych obiektów. Kwota wydatków bieżących zaplanowanych na rok budżetowy na prowadzenie przez gminę przedszkoli w świetle art. 12 ust 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych nie stanowi jeden do jednego żądanej informacji, gdyż w jej ramach mieścić się mogą inne jeszcze koszty, niż tylko wynagrodzenie pracowników jednego z referatów Gminy oraz inne koszty dotyczące działań Wydziału Utrzymania Terenów Publicznych Urzędu Miasta i Gminy [...] wykonującego zadania wskazane w § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...]. Natomiast art. 9 powołanej ustawy o finansowaniu zadań oświatowych wskazuje, że w ramach wydatków bieżących mieszczą się m.in. wydatki bieżące na prowadzenie przedszkoli, w tym wydatki bieżące w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli. Pozycja wydatków bieżących, która ma stanowić podstawową kwotę dotacji dla przedszkoli jest zatem sumą wydatków, które niekoniecznie ograniczać się mają jedynie do wynagrodzeń pracowników jednego referatu i innych wydatków dotyczących wyłącznie realizacji zadań wskazanych w § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...]. Skoro żądana informacja jest informacją przetworzoną, to jej udostępnienie zależy od wykazania, że uzyskanie żądanej informacji przetworzonej jest szczególnie istotne dla interesu publicznego. Pomimo wezwania wnioskodawca nie wykazał okoliczności, które przemawiać mogłyby za szczególną istotnością z punktu widzenia interesu publicznego w wytworzeniu i udostępnieniu żądanej informacji. Również organ odwoławczy nie dostrzegł przesłanek, które mogły wskazywać na zasadność udostępnienia żądanej informacji z uwagi na to, iż jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. Wnioskujący jest radcą prawnym, który w praktyce zawodowej zajmuje się szczególnie zagadnieniami prawa pracy oraz prawa administracyjnego, interesuje się zagadnieniami palcówek niepublicznych i finansowaniem oświaty, prowadzi szereg seminariów, autorem wielu artykułów. Nie wskazano, aby zapytanie miało na celu uzyskanie informacji dla podjęcia inicjatyw użytecznych publicznie. Żądane informacje są natomiast elementem zbiorczych danych finansowych ujętych w budżetach rocznych i w sprawozdaniach z ich wykonania. Nie wykazał zatem, aby ich wyodrębnienie i przedstawienie w żądanej formie miało szczególne znaczenie dla interesu publicznego. W związku z powyższym należało uznać, że okolicznościach przedmiotowej sprawy nie zostały spełnione przesłanki udostępnienia żądanej informacji, wskazane w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., co obligowało do wydania decyzji odmawiającej udostępnienia żądanej informacji. Pismem z 17 kwietnia 2024 r. R.K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z [...] marca 2024 r. nr [...] wnosząc o jej uchylenie, zobowiązanie organu do udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej, a także zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonemu rozstrzygnięciu zarzucił naruszenie: 1. art. 2 ust. 1 w zw. z art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 5 ust. 1 oraz art. 14 ust. 1 u.d.i.p., poprzez bezpodstawne uznanie informacji za informację przetworzoną oraz odmowę jej udostępnienia, 2. art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 K.p.a., poprzez brak podjęcia wszelkich czynności niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz błędne ustalenie stanu faktycznego i w konsekwencji odmowę udostępnienia wnioskowanej informacji. Skarżący wskazał, że organ odwoławczy w żaden sposób nie zweryfikował prawdziwości informacji, przedstawionej przez Burmistrza, a jedynie w całości uznał ją, bez żadnych podstaw i dowodów, za prawdziwą. W jego ocenie wskazanie wynagrodzeń we wnioskowanym zakresie nie wymaga sięgania do uchwały budżetowej Gminy, do czego odwołują się organy obu instancji. W uchwale nie są przecież zapisywane poszczególne wynagrodzenia z podziałem na wydziały czy referaty. Natomiast takie informacje posiadają wymienione wydziały i referaty. Wobec tego, jest to informacja istniejąca, a jedynie organ nie chce jej udostępnić, powołując się, jako na uzasadnienie, że jest to informacja przetworzona. Zaznaczył, że pytanie 1 zawarte we wniosku z [...] października 2023 r. dotyczy informacji nieprzetworzonej. Zgodnie z informacją udzieloną przez Burmistrza pismem z 7 lipca 2023 r. w Wydziale Utrzymania Terenów Publicznych zatrudnionych było 11 osób (10,5) etatów do realizacji zadań związanych z dozorem i wykonywaniem prac porządkowych i konserwacyjno-naprawczych w przedszkolach podległych Gminie [...]. Stosownie zaś do zaskarżonej decyzji (oraz wcześniej uchylonej decyzji) zatrudnionych było "do 15 pracowników". Skoro Burmistrz miał świadomość, że zatrudnia 11, bądź 15 pracowników to także ma zaplanowane i zabudżetowane wydatki na ich wynagrodzenia. Nie jest to informacja nowa ani przetworzona, lecz wynikająca i zawarta bezpośrednio w planie finansowym i budżecie Wydziału oraz Urzędu Gminy. Odnośnie pytania 2 zawartego we wniosku z [...] października 2023 r. to nie wymaga ono żadnego wytworzenia czy przetworzenia, ponieważ są to informacje proste i podstawowe zawarte w budżecie i planie finansowym. Wymagają jedynie podania kwot, rozdziałów i paragrafów, w których tego rodzaju wydatki zostały zabudżetowane - o ile wystąpiły w okresie objętym wnioskiem. Urząd Gminy jako organ prowadzący przedszkola musi mieć świadomość, jakie konkretne wydatki ponosi na prowadzone przez siebie przedszkola i w jakich miejscach budżetu są one zaplanowane. Wobec tego zakres wnioskowanej informacji dotyczy: wskazania, w jakim rozdziale i paragrafie budżetu zostały we wnioskowanych latach zaplanowane wydatki na wynagrodzenia tych 11 (bądź 15) pracowników oraz w jakiej kwocie. Tego rodzaju informacje, po wyjaśnieniu i sprecyzowaniu przez wnioskodawcę, nie mogą mieć charakteru informacji przetworzonej. Dotyczą bowiem najbardziej podstawowych elementów budżetu Gminy, czyli wydatków zaplanowanych i przypisanych na poszczególne zadania. Jeżeli Burmistrz Gminy [...] nie wie, jakie kwoty zostały zabudżetowane w tych latach na wynagrodzenia kilkunastu pracowników obsługujących przedszkola, zatrudnionych w Wydziale Urzędu Miasta, oraz jakie inne wydatki na przedszkola zostały zaplanowane w budżecie poza powyższymi wynagrodzeniami, to może oznaczać, że nie wypełnia podstawowych zadań, czyli sporządzenia i przedstawiana projektu budżetu gminy (jest to ustawowy obowiązek organu wykonawczego gminy) i wobec tego nie jest predystynowany do pełnienia funkcji burmistrza gminy. Wnioskowana informacja musi istnieć i być znana Gminie [...] przede wszystkim ze względu na wymagania ustawowe, tj. art. 9 i art. 12 ust. 1 ustawy z 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych . Powyższe przepisy klarownie określają, że w przypadkach takich, jak występują w Gminie [...], gdzie różne wydatki na przedszkola gminne są ponoszone nie tylko w samych przedszkolach, ale też w jednostkach organizujących wspólną obsługę administracyjną, finansową i organizacyjną przedszkoli, co oznacza Centrum Usług Wspólnych oraz także Wydział Utrzymania Terenów Publicznych (który zatrudnia dozorców w przedszkolach), koszty te muszą być organowi znane do celów obliczenia podstawowej kwoty dotacji. Zatem wniosek o udostępnienie danych nie zawierał żadnej nowej jakościowo informacji, a jedynie żądał podania tych danych, jakimi posługiwał się Urząd Gminy - lub co najmniej powinien się posługiwać zgodnie z przepisami - w ustalaniu i obliczaniu dotacji dla niepublicznych przedszkoli w latach 2019 - 2022. Jeżeli takimi danymi Urząd nie dysponuje, to oznacza, że obliczanie wysokości dotacji odbywało się nie na podstawie danych określonych w ustawie, ale z rażącym naruszeniem tych przepisów. Powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych skarżący podał, że przedstawienie informacji nie wymaga żmudnych badań setek dokumentów, a jedynie ewentualnie prostych czynności spisania rocznego podsumowania wynagrodzeń pracownika (jeśli kartoteka wynagrodzeń nie jest prowadzona komputerowo, w co należy wątpić, a organ nie udzielił żadnych wyjaśnień, w jakiej jest formie), lub zadania komputerowi właściwych parametrów do udzielenia tych informacji. Wszystkie dane dotyczące wynagrodzeń kilkunastu pracowników, zatrudnionych w ramach jednego wydziału Urzędu Miejskiego, są dostępne bezpośrednio i bez żadnych nakładów pracy. W jego ocenie organ w żaden sposób nie uzasadnił, dlaczego uznał, że w sprawie nie występuje interes publiczny. Pomimo wezwania wnioskodawcy do wykazania istnienia takiego interesu, wnioskodawca nie jest zobowiązany do wyjaśniania tej kwestii. W piśmiennictwie i judykaturze zgodny jest pogląd, że ocena co do istnienia szczególnie istotnego interesu publicznego należy do podmiotu zobowiązanego do udostępnienia informacji publicznej. Przyjmuje się także, że podmiot zobowiązany powinien zwrócić się do wnioskodawcy o wskazanie szczególnie istotnego interesu publicznego uzasadniającego udostępnienie informacji przetworzonej. Praktycznym rozwiązaniem w tej sytuacji jest jednoczesne poinformowanie wnioskodawcy, że wchodzi w rachubę udostępnienie mu informacji prostej, do której dostęp nie jest uwarunkowany szczególnie istotnym interesem publicznym. Nawet w przypadku braku jakiejkolwiek odpowiedzi ze strony wnioskodawcy, nie zwalnia to organu od prawidłowego i pełnego uzasadnia decyzji, zgodnie z art. 107 § 3 K.p.a., co do uznania braku istnienia szczególnego interesu społecznego. Zaznaczył, że Burmistrz w swojej decyzji nie udzielił informacji oraz nie wykazał i nie uzasadnił odmowy udzielenia informacji w zakresie pytania 2, co do innych wydatków na przedszkola prowadzone przez Gminę [...], ujętych w budżecie i finansowanych w ramach zadań wynikających z § 22 pkt 11 Regulaminu organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] realizowanych przez Wydział Utrzymania Terenów Publicznych. Zdaniem skarżącego decyzja odmawiająca udzielenia informacji, albo pomijająca udzielenie tych informacji, niezawierająca żadnego uzasadnienia ani odniesienia się do wnioskowanych informacji, nie może być uznana za prawidłową. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2024 r. poz. 1267), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Sądowa kontrola zaskarżonej decyzji dokonana według powyższego kryterium wykazała, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przepis art. 61 ust. 1 Konstytucji RP stanowi, że obywatel ma prawo do uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne. Prawo to obejmuje również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa. Z kolei zgodnie z art. 61 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw mogą być ustanawiane tylko w ustawie i tylko wtedy, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności i praw. Z powyższych regulacji wynika, że prawo do informacji publicznej nie jest prawem bezwzględnym i może podlegać ograniczeniu ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa. Ograniczając sferę wolności konstytucyjnej obywatela, przepis ustawy musi czynić to w sposób, który przede wszystkim nie naruszy jej istoty i nie spowoduje zachwiania relacji konstytucyjnego dobra, które jest ograniczane do celu, jaki temu przyświeca. Ograniczenia wolności gospodarczej i kryteria ważenia kolidujących ze sobą wartości podlegają natomiast ocenie z punktu widzenia mechanizmu proporcjonalności (art. 31 ust. 3 Konstytucji RP). W niniejszej sprawie podstawę ograniczenia prawa do informacji stanowił przepis art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., zgodnie z którym prawo dostępu do informacji publicznej obejmuje m.in. uprawnienia do "uzyskania informacji publicznej, w tym uzyskania informacji przetworzonej w takim zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego". Cytowana regulacja dotycząca informacji przetworzonej stanowi wyjątek od zasady określonej w art. 2 ust. 2 u.d.i.p., w myśl której od osoby wykonującej prawo do informacji publicznej nie wolno żądać wykazania interesu prawnego ani faktycznego. Dotychczasowy dorobek orzeczniczy w zakresie stosowania art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. ukształtował pogląd, iż informacja publiczna przetworzona to taka informacja publiczna, która: - w chwili złożenia wniosku w zasadzie nie istnieje w kształcie objętym wnioskiem, a niezbędnym podstawowym warunkiem jej wytworzenia jest przeprowadzenie przez podmiot zobowiązany pewnych czynności analitycznych, organizacyjnych i intelektualnych w oparciu o posiadane informacje proste (por. wyrok NSA z 30 września 2015 r. sygn. akt I OSK 1746/14 – powołane w uzasadnieniu wyroku orzeczenia są dostępne na stronie www.orzeczenia.nsa.gov.pl); - jest wynikiem ponadstandardowego nakładu pracy podmiotu zobowiązanego wymagającej użycia dodatkowych sił i środków oraz zaangażowania intelektualnego w stosunku do posiadanych przez niego danych i wyodrębniana w związku z żądaniem wnioskodawcy oraz na podstawie kryteriów przez niego wskazanych; jest to zatem informacja przygotowywana "specjalnie" dla wnioskodawcy wedle wskazanych przez niego kryteriów (por. wyroki NSA z: 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05) na podstawie pierwotnego zasobu danych (por. wyroki NSA z: 12 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 2149/12, 5 kwietnia 2013 r. sygn. akt I OSK 89/13, 3 października 2014 r. sygn. akt I OSK 747/14); - jest wynikiem działań wykraczających poza zakres działań mieszczących się w ramach podstawowych kompetencji organu – przy rozstrzyganiu tego typu spraw należy mieć na uwadze, iż ograniczenie wprowadzone przepisem art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej w zakresie udzielania informacji publicznej przetworzonej ma zapobiegać sytuacjom, w których działania organu skupiać się będą nie na funkcjonowaniu w ramach przypisanych kompetencji, lecz na czynnościach związanych z udzielaniem informacji publicznej (wyrok NSA z 5 września 2013 r. sygn. akt I OSK 953/13); "proces powstawania informacji (przetworzonej) skupia podmiot zobowiązany do udzielenia informacji publicznej na jej wytworzeniu dla wnioskodawcy, odrywając go od przypisanych mu kompetencji i zadań, toteż ustawodawca zdecydował, że proces wytworzenia nowej informacji w oparciu o posiadane dokumenty obwarowany będzie koniecznością wykazania, że jej udostępnienie jest szczególnie istotne dla interesu publicznego" (por. wyrok NSA z 9 października 2010 r. sygn. akt I OSK 1737/12); - może być jakościowo nową informacją, nieistniejącą dotychczas w przyjętej ostatecznie treści i postaci, chociaż jej źródłem są materiały znajdujące się w posiadaniu podmiotu zobowiązanego (por. wyroki NSA z: 28 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2658/14, 5 stycznia 2016 r. sygn. akt I OSK 33/15); - nie musi być wyłącznie wytworzoną rodzajowo nową informacją – informacja przetworzona obejmuje dane publiczne, które co do zasady wymagają dokonania stosownych analiz, obliczeń, zestawień statystycznych, ekspertyz, połączonych z zaangażowaniem w ich pozyskanie określonych środków osobowych i finansowych organu, innych niż te wykorzystywane w bieżącej działalności. Uzyskanie żądanych przez wnioskodawcę informacji wiązać się zatem musi z potrzebą ich odpowiedniego przetworzenia, co nie zawsze należy utożsamiać z wytworzeniem rodzajowo nowej informacji. Przetworzenie może bowiem polegać np. na wydobyciu poszczególnych informacji cząstkowych z posiadanych przez organ zbiorów dokumentów (które to zbiory mogą być prowadzone w sposób uniemożliwiający proste udostępnienie gromadzonych w nich danych) i odpowiednim ich przygotowaniu na potrzeby wnioskodawcy. Tym samym również suma informacji prostych, w zależności od wiążącej się z ich pozyskaniem wysokości nakładów, jakie musi ponieść organ, czasochłonności, liczby zaangażowanych pracowników – może być traktowana jako informacja przetworzona (por. wyroki NSA z: 5 marca 2015 r. sygn. akt I OSK 863/14, z 4 sierpnia 2015 r. sygn. akt I OSK 1645/14, z 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 977/11); - której przygotowanie jest zdeterminowane szerokim zakresem (przedmiotowym, podmiotowym, czasowym) wniosku, wymagającym zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) znacznej liczby dokumentów – "informacja przetworzona w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej to nie tylko taka, która powstaje w wyniku poddania posiadanych informacji analizie albo syntezie i wytworzenia w taki właśnie sposób nowej jakościowo informacji (...); w pewnych wypadkach szeroki zakres wniosku, wymagający zgromadzenia i przekształcenia (zanonimizowania i usunięcia danych objętych tajemnicą prawnie chronioną) wielu dokumentów, może wymagać takich działań organizacyjnych i angażowania środków osobowych, które zakłócają normalny tok działania podmiotu zobowiązanego i utrudniają wykonywanie przypisanych mu zadań. Informacja wytworzona w ten sposób, pomimo że składa się z wielu informacji prostych będących w posiadaniu organu, powinna być uznana za informację przetworzoną, bowiem powstały w wyniku wskazanych wyżej działań zbiór nie istniał w chwili wystąpienia z żądaniem o udostępnienie informacji publicznej (por. wyroki NSA z: 2 października 2014 r. sygn. akt I OSK 140/14, 21 września 2012 r. sygn. akt I OSK 1477/12, 9 sierpnia 2011 r. sygn. akt I OSK 792/11, 8 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 426/11, 17 października 2006 r. sygn. akt I OSK 1347/05). Podkreślić należy, iż art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. dla skuteczności wniosku o udostępnienie informacji przetworzonej wymaga wykazania po stronie podmiotu, który go złożył, szczególnie istotnego interesu publicznego. Pojęcie szczególnie istotnego interesu publicznego nie zostało zdefiniowane, a jego treść ukształtowała praktyka oraz orzecznictwo sądów administracyjnych. Przyjmuje się, że na to pojęcie składają się trzy przesłanki: 1) przesłanka działania wnioskodawcy dla szerszej grupy osób; wnioskodawca musi wskazać, że działanie organów i innych podmiotów realizujących zadania publiczne wywołało lub wywoła skutki dotyczące potencjalnie dużego kręgu adresatów (por. m.in. M. Jabłoński, K. Wygoda, Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz, Wrocław 2002, s. 35), 2) przesłanka działania służącego społecznie akceptowalnym celom związanym z naprawą istniejących struktur administracyjnych lub społecznych, 3) przesłanka związana z możliwością rzeczywistego wykorzystania przez wnioskodawcę informacji w taki sposób, aby miała ona wpływ na określone działania lub sytuację (patrz wyroki NSA: z 10 stycznia 2014 r. sygn. akt I OSK 2111/13, z 3 sierpnia 2010 r. sygn. akt I OSK 787/10, z 7 grudnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1737/11, z 5 marca 2013 r. sygn. akt I OSK 3097/12). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym podkreśla się, że nie wystarczy, aby uzyskanie informacji przetworzonej było istotne dla interesu publicznego, lecz ma być "szczególnie istotne", co stanowi dodatkowy kwalifikator przy ocenie, czy dany wnioskodawca ma prawo do jej uzyskania. Wnioskodawca powinien posiadać obiektywne i autentyczne, a nie tylko potencjalne, możliwości posłużenia się informacją przetworzoną do podjęcia działań dla poprawy sytuacji określonej grupy społecznej lub naprawy instytucji publicznych (wyrok NSA z 8 grudnia 2022 r. sygn. akt III OSK 5040/21). Przenosząc powyższe uwagi na grunt niniejszej sprawy należy stwierdzić, że organy orzekające w sposób przekonujący wykazały, iż przedmiotem żądania skarżącego stała się informacja publiczna przetworzona. Podanie całkowitego kosztu zatrudnienia 15 osób personelu pomocniczo – technicznego realizujących określone zadania w przedszkolach podległych Gminie [...] w zakreślonym we wniosku czasie, na które składają się wynagrodzenia, nagrody, premie pracowników zatrudnionych na podstawie umów o pracę, wynagrodzenia z umów zleceń i o dzieło, świadczenia pieniężne ekwiwalentne, np. ekwiwalent pieniężny za pranie odzieży roboczej, za używanie własnej odzieży roboczej, itp., jak też inne wydatki (poza powyżej wymienionymi) związane z wykonywaniem prac porządkowych i konserwacyjno – naprawczych (np. zakup sprzętu, części serwisowych, odzieży roboczej i sprzętu ochronnego pracownikom, itp.) za lata 2019 – 2022 r, wg. stanu na koniec roku budżetowego, ze wskazaniem rozdziałów i paragrafów w budżecie Gminy [...], w których ujęto te koszty, stanowi informację szczegółową, nieujętą w budżecie gminnym za dany rok. Niewątpliwie, na co zwróciło uwagę Samorządowe Kolegium Odwoławcze w [...] w planie finansowym oraz sprawozdaniu z wykonania planu wydatków budżetowych nie wykazuje się podziałów na poszczególne referaty i wydziały urzędu gminnego. Twierdzenie organu nie jest pozbawione podstaw. Przykładowo, w załączniku nr 1 do uchwały Nr [...] w sprawie uchwały budżetowej Gminy [...] na rok 2022 r. "Dochody i wydatki Gminy [...] z rok 2022 r. wg. klasyfikacji budżetowej" podane zostały kwoty dochodów i wydatków w odniesieniu do poszczególnych rodzajów działalności, np. "Oświata i wychowanie" (801), a) "Szkoły podstawowe" (80101), w tym "Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń" (3020), "Wynagrodzenia pracowników" (4010), "Składki na ubezpieczenie społeczne" (4110), "Wynagrodzenia osobowe nauczycieli" (4790); b) "Oddziały przedszkole w szkołach podstawowych" (80103), w tym "Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń" (3020), "Wynagrodzenia osobowe pracowników" (4010), "Dodatkowe wynagrodzenia roczne" (4040), "Składki na ubezpieczenie społeczne" (4110), "Zakup materiałów i wyposażenia" (4210), "Zakup usług pozostałych" (4300); c) "Przedszkola" (80104),w tym "Wydatki osobowe niezaliczone do wynagrodzeń" (3020), "Wynagrodzenia osobowe pracowników" (4010), "Dodatkowe wynagrodzenia roczne" (4040), "Składki na ubezpieczenie społeczne" (4110), "Wynagrodzenia bezosobowe" (4170), "Zakup energii" 4260), "Zakup usług remontowych" (4270), "Zakup usług pozostałych" (4300). Organ gminny, z uwagi wymagania formalnoprawne przygotowania budżetu gminnego, nie był obowiązany do sporządzenia i gromadzenia informacji o dochodach i wydatkach gminnych wg. kryteriów wskazanych we wniosku z [...] października 2023 r., tj. z wyszczególnieniem wydatków ponoszonych przez wskazany Wydział Urzędu Gminy w [...] na konkretne cele. Wobec tego, aby udostępnić wnioskowaną informację Burmistrz Miasta i Gminy [...] musiałby wytworzyć jakościowo nową informację pozyskaną z licznych zbiorów (dokumentacji kadrowo – księgowej w odniesieniu do wynagrodzeń i innych pieniężnych świadczeń pracowniczych oraz dokumentacji księgowej w odniesieniu do pozostałych wydatków), w oparciu o informację źródłową. Konieczność dokonania odpowiednich zestawień wymaga pracy analitycznej na dużej ilości danych (w tym archiwalnych) ze znacznego przedziału czasowego (za 4 lata), zaangażowania środków organizacyjnych i osobowych w oderwaniu od bieżącej działalności urzędu, co wskazuje na przygotowanie informacji publicznej przetworzonej. Za nietrafną należy uznać argumentację skargi odnoszącą się do przepisów ustawy z 27 października 2017 r. o finasowaniu zadań oświatowych definiujących pojęcie wydatków bieżących, od których uzależniona jest dotacja dla przedszkoli (at. 9 i art. 12 ust. 1 tej ustawy) jako podstawy do realizacji wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej. Nie znajduje bowiem uzasadnienia przypuszczenie skarżącego, że organ gminny nie dysponuje informacją źródłową o wydatkach bieżących na potrzeby ustalenia dotacji, skoro nie posiada tych informacji w formie żądanej we wniosku o udostępniania informacji publicznej. W przedmiotowym wniosku skarżący nie żądał podania wydatków bieżących zaplanowanych na dany rok budżetowy na prowadzenie przez Gminę [...] przedszkoli, które przedstawiają dane o charakterze ogólnym, zbiorczym. Żądanie skarżącego dotyczyło podania węższego zakresu informacji, odnoszących się do wydatków wynikających z wykonywania zadań określonych w § 22 pkt 11 Regulaminu Organizacyjnego Urzędu Miasta i Gminy [...] realizowanych przez Wydział Utrzymania Terenów Publicznych, a więc danych, które wykraczają poza informacje zdefiniowane w jako wydatki bieżące w art. 236 ust. 2 i 3 ustawy z dnia 27 sierpnia 2009 r. o finansach publicznych. Zgodnie bowiem z treścią wskazanych przepisów, przez wydatki bieżące budżetu jednostki samorządu terytorialnego rozumie się wydatki budżetowe niebędące wydatkami majątkowymi. W planie wydatków bieżących wyodrębnia się w układzie działów i rozdziałów planowane kwoty wydatków bieżących, w szczególności na: 1) wydatki jednostek budżetowych, w tym na: a) wynagrodzenia i składki od nich naliczane, b) wydatki związane z realizacją ich statutowych zadań; 2) dotacje na zadania bieżące; 3) świadczenia na rzecz osób fizycznych; 4) wydatki na programy finansowane z udziałem środków, o których mowa w art. 5 ust. 1 pkt 2 i 3, w części związanej z realizacją zadań jednostki samorządu terytorialnego; 5) wypłaty z tytułu poręczeń i gwarancji udzielonych przez jednostkę samorządu terytorialnego, przypadające do spłaty w danym roku budżetowym; 6) obsługę długu jednostki samorządu terytorialnego. Jak z powyższego wynika ujawnieniu podlegają ogólnie wydatki jednostek budżetowych, a nie wydatki w rozbiciu na poszczególne referaty, czy wydziały. Taką informację należy zatem wytworzyć. W celu umożliwienia skarżącemu wykazania, że składając wniosek o udostępnienie informacji, kierował się szczególnie istotnym interesem publicznym, pismem z 16 października 2023 r. Burmistrz Miasta i Gminy [...] wezwał go wykazania szczególnie istotnego interesu publicznego w udostępnieniu żądanej informacji. Okolicznością niekwestionowaną jest, że wnioskodawca, pomimo wezwania, nie wykazał "szczególnej istotności dla interesu publicznego" w żądaniu uzyskania informacji objętej wnioskiem. W piśmie z 18 października 2023 r. zakwestionował ustalenia organu i nie zgodził się z dokonaną przezeń kalifikacją wnioskowanej informacji jako przetworzonej. Wobec tego organ po rozważeniu z urzędu tej kwestii słusznie stwierdził brak po stronie wnioskodawcy przesłanki "szczególnej istotności dla interesu publicznego". Przyjęcie stanowiska skarżącego umożliwiałoby obejście ograniczenia w dostępie do informacji publicznej zawartego w art. 3 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p. i niweczyłoby cel jakiemu służyć ma regulacja zawarta w tym przepisie, tj. ograniczenie nałożonych na organy administracji pracochłonnych czynności służących udostępnieniu informacji przetworzonych tylko do sytuacji, gdy jest to uzasadnione szczególnie istotnym interesem publicznym. Ustawodawca, ustanawiając prawo do informacji publicznej, miał również na względzie potrzebę zapewnienia ładu i porządku publicznego, którego w tym przypadku należy upatrywać w zagwarantowaniu podmiotom zobowiązanym do udzielenia informacji publicznej możliwości prawidłowego funkcjonowania w ramach przypisanych im kompetencji, tak, by ich powinności nie zostały zdeterminowane jedynie udzielaniem informacji publicznej. Mając na uwadze powyższe w oparciu o art. 151 P.p.s.a. Sąd oddalił skargę.