II SA/Wa 690/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska, Sędziowie WSA Joanna Kube, Eugeniusz Wasilewski (spr.), Protokolant Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 15 lipca 2009 r. sprawy ze skargi A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2007 r., 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 28 listopada 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 1068/07 oddalił skargę A. J. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2007 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji. Wyrok został wydany w następujących okolicznościach faktycznych i prawnych sprawy. Dowódca Jednostki Wojskowej nr [...] imiennym nakazem z dnia [...] listopada 1986 r. nr [...] przydzielił A. J. osobną kwaterę stałą położoną w B., [...] wraz z pomieszczeniem przynależnym (piwnica). Ten sam organ, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1989 r. Nr 52, poz. 309) i art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali (Dz. U. Nr 85, poz. 388), w dniu [...] czerwca 1995 r. wydał decyzję nr [...], którą wyraził zgodę na włączenie pomieszczenia gospodarczego nr [...] w budynku [...] kompleksu [...] do pomieszczeń przynależnych do przedmiotowej kwatery stałej. Prezes Wojskowej Agencji Mieszkaniowej, działając na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 i art. 157 § 1 kpa oraz art. 13 ust. 7 ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2005 r. Nr 41, poz. 398 z późn. zm.), decyzją z dnia [...] lutego 2007 r. stwierdził nieważność decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. W jej uzasadnieniu podał m.in., że wojskowy organ kwaterunkowy mógł wydać wyłącznie decyzję o przydziale kwatery stałej. Żaden przepis ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych nie dawał temu organowi prawa do wydania decyzji administracyjnej o przydziale pomieszczenia gospodarczego. Minister Obrony Narodowej - po rozpatrzeniu odwołania - decyzją nr [...] utrzymał w mocy decyzję organu pierwszej instancji. W jej uzasadnieniu przedstawił stan sprawy i stwierdził m.in., że skoro decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej z dnia [...] czerwca 1995 r. została wydana z rażącym naruszeniem prawa i tym samym zaistniała przesłanka wskazana w art. 156 § 1 pkt 2 kpa, to należało utrzymać zaskarżoną decyzję w mocy. Decyzja Ministra Obrony Narodowej stała się przedmiotem skargi złożonej przez A. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o zmianę zaskarżonej decyzji, poprzez utrzymanie w mocy decyzji Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] z dnia [...] czerwca 1995 r. nr [...]. W odpowiedzi na skargę, Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalając skargę wskazał, że zgodnie z art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych osobną kwaterę stałą przydziela wojskowy organ kwaterunkowy. Taka kwatera została skarżącemu przydzielona imiennym nakazem z dnia [...] listopada 1986 r. wraz z pomieszczeniem przynależnym (piwnicą) w rozumieniu art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali, zgodnie z którym, do lokalu (mieszkalnego) mogą przynależeć, jako jego części składowe, pomieszczenia, choćby nawet do niego bezpośrednio nie przylegały lub były położone w granicach nieruchomości gruntowej poza budynkiem, w którym wyodrębniono dany lokal, a w szczególności: piwnica, strych, komórka, garaż, zwane dalej "pomieszczeniami przynależnymi". Imienny nakaz przydziału skarżącemu osobnej kwatery stałej wraz z pomieszczeniem przynależnym wypełnił dyspozycję tych przepisów. Oznacza to, że na podstawie tego samego przepisu, tj. art. 19 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych, organ nie mógł wydać kolejnej decyzji. Przepis ten, nie przewidywał bowiem możliwości wydania decyzji uzupełniającej "o włączeniu" do przydzielonej skarżącemu osobnej kwatery stałej innych pomieszczeń gospodarczych. W konsekwencji, Sąd oddalając skargę stanął na stanowisku, że decyzja Dowódcy Jednostki Wojskowej nr [...] o przydziale (włączeniu) skarżącemu spornego pomieszczenia gospodarczego została wydana bez podstawy prawnej (art. 156 § 1 pkt 2 kpa), co oznacza, że organ zasadnie wszczął postępowanie w sprawie stwierdzenia jej nieważności, które zakończył wydaniem zaskarżonej decyzji. Fakt, iż organ uznał, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa dla niniejszego rozstrzygnięcia nie ma znaczenia, gdyż w art. 156 § 1 pkt 2 kpa została określona również druga przesłanka, która także skutkuje unieważnieniem decyzji, tj. wydanie decyzji bez podstawy prawnej. Od powyższego wyroku A. J. złożył skargę kasacyjną, zaskarżając wyrok w całości i zarzucając mu naruszenie przepisów prawa procesowego: art. 156 § 1 pkt 2 kpa, poprzez jego błędną wykładnię oraz art. 145 § 1 pkt 1 lit. c i pkt 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, poprzez jego niesłuszne zastosowanie. Naczelny Sąd Administracyjny, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 2 kwietnia 2009 r., sygn. akt I OSK 436/08, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Odnosząc się do zarzutu naruszenia art. 156 § 1 pkt 2 kpa Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że w doktrynie i w orzecznictwie sądowym przyjmuje się, że pojęcia "decyzja wydana bez podstawy prawnej" nie można utożsamiać ani z decyzją, w której nie podano w ogóle podstawy prawnej, ani z decyzją, w której błędnie taką podstawę prawną oznaczono. Decyzja zawierająca takie wady będzie, co prawda wadliwa, ale nie będzie to wada określona w art. 156 § 1 pkt 2 kpa - jako wydanie decyzji bez podstawy prawnej (J. Borkowski [w:] B. Adamiak, J. Borkowski, Kpa, Komentarz, wyd. 9, Warszawa 2008, s. 755 - 756). Decyzja z dnia [...] listopada 1986 r. przyznawała skarżącemu osobną kwaterę stałą, na podstawie art. 19 ust. 1 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych. Decyzją z dnia [...] czerwca 1995 r. wyrażono zgodę, powołując się na art. 19 ust. 1 ustawy o zakwaterowaniu sił zbrojnych w zw. z art. 2 ust. 4 ustawy z dnia 24 czerwca 1994 r. o własności lokali na włączenie pomieszczenia nr [...] w budynku [...] kompleksu [...] do pomieszczeń przynależnych do kwatery stałej. Sąd kasacyjny zauważył, że stosownie do art. 21 ustawy z dnia 20 maja 1976 r. wojskowy organ kwaterunkowy był obowiązany "przekazać osobną kwaterę stałą w stanie zdatnym do użytku wraz z pomieszczeniami przynależnymi oraz zapewnić sprawne działanie zainstalowanych urządzeń technicznych...". Z przepisów tych wynika, że przydział osobnej kwatery stałej następował wraz z przyznaniem pomieszczeń przynależnych do tej kwatery. Skoro ustawa nie określała pojęcia "pomieszczeń przynależnych" można było posłużyć się określeniem tych pomieszczeń zamieszczonym w art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali. W teorii prawa przyjmuje się bowiem, że ustalając znaczenie normy prawnej trzeba dążyć do tego, aby było ono "najbardziej harmonijne w stosunku do innych norm części systemu prawa, do którego interpretowana norma należy" - J. Wróblewski [w:] W. Lang, J. Wróblewski, S. Zawadzki, Teoria państwa i prawa, Warszawa 1980, s. 403. Zgodnie z art. 2 ust. 4 ustawy o własności lokali, pomieszczenia przynależne do lokalu to w szczególności: piwnica, strych lub magazyn. Są one częścią składową lokalu. Tak więc, skoro wyliczenie to ma jedynie charakter przykładowy, to takim pomieszczeniem może być również komórka. Prowadzi to do wniosku, że skoro przydział osobnej kwatery stałej następował wraz z pomieszczeniami przynależnymi, to organ administracji wojskowej mógł na podstawie art. 155 kpa zmienić za zgodą strony decyzję o przydziale kwatery w zakresie pomieszczeń przynależnych. Zatem bez względu na sposób sformułowania (określenia) w zaskarżonej decyzji jej podstawy prawnej, rzeczywistej podstawy prawnej jej wydania należy upatrywać w art. 155 kpa. Ani organ administracji uważając, że decyzja z 1995 r., była wydana z rażącym naruszeniem prawa, ani Sąd I instancji przyjmując, iż wydano ją bez podstawy prawnej tych podniesionych wyżej kwestii nie wzięli pod uwagę. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, ponownie rozpoznając sprawę, zważył, co następuje: Zgodnie z art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Wykładnia obejmuje zarówno prawo materialne, jak i prawo procesowe. Jak już wyżej wskazano, Naczelny Sąd Administracyjny stwierdził, że przydział osobnej kwatery stałej następował wraz z przyznaniem pomieszczeń przynależnych do tej kwatery. Oznacza to, iż organ administracji wojskowej mógł na podstawie art. 155 kpa zmienić za zgodą strony decyzję o przydziale kwatery w zakresie pomieszczeń przynależnych. Bez względu zatem na sposób sformułowania podstawy prawnej, rzeczywistej podstawy prawnej wydania kwestionowanej decyzji należy upatrywać w przepisie art. 155 kpa. Oznacza to, że istniała podstawa do jej wydania i żaden obowiązujący wówczas przepis prawa nie został w sposób rażący naruszony. Powyższe stwierdzenia będzie miał na uwadze organ ponownie rozpoznając sprawę. Wobec naruszenia prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), uchylił zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Prezesa Wojskowej Agencji Mieszkaniowej z dnia [...] lutego 2007 r. Na mocy art. 152 powołanej ustawy Sąd orzekł, iż zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości.