II SA/Wa 700/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska-Jung Protokolant Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi R. R., B. S., C. L., M. S., J. G., G. P. na uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 4 września 2007 r. nr XVI/88/2007 w przedmiocie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg jak również przebudowy już istniejących na terenie Gminy Łomianki 1. umarza postępowanie w stosunku do skarżącego R. R, 2. oddala skargę w stosunku do pozostałych skarżących. W dniu 6 sierpnia 2007 r. inicjatorzy referendum: R. R., B. S., C. L., M. S., J. G. i G. P. przedstawili Burmistrzowi Miasta i Gminy Łomianki wniosek o przeprowadzenie referendum na wniosek mieszkańców, w którym wskazano cztery pytania: "1) Czy jesteś za budową Nadwiślańskiej Obwodnicy Łomianek od Mostu Północnego do Kazunia? 2) Czy jesteś przeciw budowie Trasy Mszczonowskiej? 3) Czy jesteś za połączeniem Łomianek z Warszawą pojazdem szynowym, co wyklucza rozbudowę ul. Kolejowej do standardu drogi ekspresowej? Czy jesteś przeciw budowie Trasy Legionowskiej od Wisły do węzła Kiełpin?". Do wniosku dołączono podpisy 2583 mieszkańców gminy popierających inicjatywę przeprowadzenia referendum. Rada Miejska uchwałą z dnia 14 sierpnia 2007 r. nr XIV/81/2007, powołała Komisję celem sprawdzenia, czy powyższy wniosek odpowiada przepisom ustawy z dnia 5 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Wnioskiem z dnia 3 września 2007 r., Komisja zarekomendowała Radzie Miejskiej odrzucenie wniosku, gdyż - jej zdaniem - sprawy objęte tym wnioskiem nie mieszczą się w zakresie zasad i kompetencji Gminy Łomianki. Jako podstawę prawną odrzucenia wniosku wskazano art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Dokonując literalnej wykładni tego przepisu stwierdzono, że sprawy przebiegu dróg niemających charakteru dróg gminnych, nie należą do kompetencji organów gminy, a zatem nie mogą być przedmiotem referendum lokalnego. Dodatkowo Komisja wskazała, że treść zawartych we wniosku pytań nie spełnia wymogów art. 2 ust. 2 powołanej ustawy, gdyż pytania zawierają treści nieprawdziwe i sugestywne, które mogą wprowadzić w błąd osoby podpisujące się pod wnioskiem. Ponadto zgodnie z przepisami ustawy o referendum lokalnym, wynik referendum jest wiążący dla organu stanowiącego jednostki samorządu lokalnego. Natomiast wynik referendum gminnego w sprawie przebiegu drogi o zasięgu ponadlokalnym, nie jest wiążący dla inwestora i zarządcy drogi krajowej. Ma ono bowiem jedynie charakter opiniujący, zaś referendum o takim charakterze odbyło się już w dniu 19 listopada 2006 r. Rada Miejska w Łomiankach uchwałą Nr XVI/88/2007 podjętą na sesji w dniu 4 września 2007 r., wydaną na podstawie art. 18 ust. 2 pkt 15 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jednolity: Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) w związku z art. 18 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym, odrzuciła wniosek mieszkańców gminy o przeprowadzenie referendum lokalnego w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy już istniejących. R. R., B. S., C. L., M. S., J. G. i G. P., działający łącznie jako inicjatorzy referendum, wnieśli w dniu 24 września 2007 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na powyższą uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach. Skarżący przedmiotowej uchwale zarzucili: 1) naruszenie prawa materialnego przez błędną wykładnię art. 2 ust.1 ustawy o referendum lokalnym i uznanie, że przedmiot wniosku o przeprowadzenie referendum jako niemieszczący się w zadaniach i kompetencjach organów gminy, nie może się stać przedmiotem referendum lokalnego, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia wniosku skarżących o przeprowadzenie referendum jako niezgodnego z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, 2) naruszenie prawa materialnego przez niezastosowanie art. 170 Konstytucji i w konsekwencji uznanie, że wyłączną podstawę określającą przedmiot referendum lokalnego stanowi art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, co w konsekwencji doprowadziło do odrzucenia wniosku o przeprowadzenie referendum jako niezgodnego z art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym. Z podanych względów skarżący wnieśli o uchylenie zaskarżanej uchwały w całości i wydanie wyroku zastępującego uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach w sprawie przeprowadzenia referendum w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy istniejących na terenie Gminy Łomianki, zgodnie z wnioskiem skarżących z dnia 6 sierpnia 2007 r. Uzasadniając skargę inicjatorzy referendum podnieśli, iż Rada Miejska w Łomiankach podejmując zaskarżoną uchwałę dokonała błędnej wykładni art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym w zw. z art. 170 Konstytucji RP przyjmując, iż zakres przedmiotowy spraw wskazanych we wniosku o przeprowadzenie referendum wykracza poza zadania i kompetencje Gminy Łomianki, co w konsekwencji przesądza o tym, że przeprowadzenie referendum lokalnego byłoby niezgodne z prawem. Skarżący przywołali wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 26 lutego 2003 r., sygn. akt K 30/02 (publikowany OTK-A 2003/2/16), w którym trybunał stwierdził, iż: "mieszkańcy mają prawo do wyrażania swej woli w drodze referendum we wszystkich zasadniczych dla tej wspólnoty sprawach, niewyłączonych z mocy Konstytucji - niezależnie, czy sprawy te są zadaniami organów lokalnych, czy też nie". W świetle powołanego wyroku , w ocenie skarżących, Rada Gminy wydała zaskarżoną uchwałę z naruszeniem przepisów prawa, co w konsekwencji spowodowało zamknięcie drogi skarżącym do realizacji zagwarantowanych konstytucyjnie praw. Przepis art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym musi być interpretowany w zgodzie z art. 170 Konstytucji RP, co prowadzi do wniosku, iż Rada Miejska wydała uchwałę, która nie ma podstaw w obowiązujących przepisach prawa i winna zostać uchylona. W odpowiedzi na skargę Rada Miejska w Łomiankach wniosła o umorzenie postępowania sądowego ze skargi inicjatorów referendów na uchwałę z dnia 4 września 2007 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy już istniejących na terenie Gminy Łomianki, ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu pisma procesowego organ gminny podniósł, iż w dniu 28 września 2007 r. Wojewoda Mazowiecki wszczął postępowanie nadzorcze w sprawie stwierdzenia nieważności powyższej uchwały, a następnie rozstrzygnięciem nadzorczym z dnia 9 października 2007 r. nr LEX.I.0911/57/07 stwierdził nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 4 września 2007 r. W związku z powyższym postępowanie ze skargi inicjatorów referendum stało się bezprzedmiotowe. W przypadku gdyby Sąd nie podzielił zasadności wniosku o umorzenie postępowania, organ gminny, uznając zarzuty strony przeciwnej za bezpodstawne, wnosi o oddalenie skargi. Prawomocnym postanowieniem z dnia 9 stycznia 2008 r. sygn. akt II SA/Wa 1882/07 Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zawiesił postępowanie, na podstawie art. 125 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), do czasu prawomocnego rozstrzygnięcia sprawy ze skargi Gminy Łomianki na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2007 r., stwierdzające nieważność uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 4 września 2007 r. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1660/09 oddalił skargę kasacyjną od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/08, uchylającego rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego. Postanowieniem z dnia 6 maja 2010 r. Sąd podjął zawieszone postępowanie sądowe. W związku z powyższym sprawie została nadana nowa sygn. akt II SA/Wa 700/10. W dniu 21 czerwca 2010 r. do akt sprawy wpłynął wydany przez kierownika Urzędu [...] odpis skrócony aktu zgonu skarżącego R.R. (z dnia 17 czerwca 2010 r. nr [...]), z którego wynikało, iż wymieniony zmarł w dniu 30 maja 2009 r.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonego aktu administracyjnego i to z przepisami obowiązującymi w dacie jego wydania. Szczególny tryb rozpoznania skargi na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającego wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum przewiduje art. 20 ustawy z dnia 15 września 2000 r. o referendum lokalnym (Dz. U. Nr 88, poz. 985 ze zm.). Zgodnie z art. 20 ust. 1 tej ustawy, na uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego odrzucającą wniosek mieszkańców w sprawie przeprowadzenia referendum, a także na niedotrzymanie przez ten organ terminu określonego w art. 18, inicjatorowi referendum służy skarga do sądu administracyjnego w terminie 14 dni od dnia doręczenia uchwały lub upływu terminu do jej podjęcia. Na podstawie postanowień ust. 3 powołanego art., wyrok sądu uwzględniający skargę zastępuje uchwałę organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego. Mając na względzie powyżej określone kryteria skargę należy oddalić. W pierwszej kolejności powinno się zwrócić uwagę, iż zgodnie z art. 161 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd wydaje postanowienie o umorzeniu postępowania w razie śmierci strony, jeżeli przedmiot postępowania odnosi się wyłącznie do praw i obowiązków ściśle związanych z osobą zmarłego, chyba że udział w sprawie zgłasza osoba, której interesu prawnego dotyczy wynik tego postępowania. W niniejszej sprawie jednym ze skarżących był R. R. – działający jako inicjator referendum w rozumieniu art. 11 ust. 1 pkt 1 w zw. z ust. 2 ustawy o referendum lokalnym. Z odpisu skróconego aktu zgonu nr [...] wydanego w dniu 17 czerwca 2010 r. przez kierownika Urzędu [...] wynika, iż R. R. zmarł w dniu 30 maja 2009 r. Uprawnienie wynikające z powyżej powołanego przepisu nie należy do praw zbywalnych lub dziedzicznych. W tej sytuacji postępowanie sądowe w stosunku do wymienionego skarżącego, działającego łącznie z pozostałymi skarżącymi jako inicjatorami referendum stało się bezprzedmiotowe i podlega umorzeniu na podstawie art. 161 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Przechodząc do oceny zaskarżonej uchwały nr XVI/88/2007 Rady Miejskiej w Łomiankach z dnia 4 września 2007 r. w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum w sprawie ustalenia przebiegu nowych dróg, jak również przebudowy już istniejących na terenie Gminy Łomianki należy wskazać, iż została ona wydana w wymaganym terminie 30 dni od dnia przekazania wniosku Burmistrzowi Łomianek (art. 18 ustawy o referendum lokalnym). Wniosek o przeprowadzenie referendum został bowiem organowi wykonawczemu gminy przedstawiony w dniu 6 sierpnia 2007 r., natomiast Rada Miejska w Łomiankach rozpatrzyła ten wniosek na sesji w dniu 4 września 2007 r., podejmując stosowną uchwałę wymaganą liczbą głosów, co wynika z Ad. III protokołu Sesji Rady Miejskiej w Łomiankach nr XVI/2007 r. Dokonując kontroli zakażonej uchwały należy mieć na uwadze przepis art. 170 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, który stanowi, iż orzeczenie prawomocne wiąże nie tylko strony i sąd, który je wydał, lecz również inne sądy i inne organy państwowe, a w przypadkach w ustawie przewidzianych także inne osoby. Podmioty wymienione w tym przepisie są faktem i treścią orzeczenia związane, co musi skutkować w sposób bezwzględny uwzględnieniem treści prawomocnego wyroku w wydawanych przez nie rozstrzygnięciach. Przepis ten gwarantuje zachowanie spójności i logiki działania organów państwowych, zapobiegając funkcjonowaniu w obrocie prawnym rozstrzygnięć nie do pogodzenia w całym systemie sprawowania władzy (wyrok NSA z 19 maja 1999 r., sygn. akt IV SA 2543/98). Ponadto wskazać należy, iż moc wiążąca orzeczenia określona, w art. 170, w odniesieniu do sądów oznacza, że podmioty te muszą przyjmować, iż dana kwestia prawna kształtuje się tak, jak stwierdzono w prawomocnym orzeczeniu. Zatem, w kolejnym postępowaniu, w którym pojawia się dana kwestia, nie może być już ona ponownie badana (por. J. Kunicki, glosa do postanowienia SN z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt I CKN 169/98, OSP 2001, z. 4, poz. 63, oraz B. Dauter (w:) B. Dauter, B. Gruszczyński, A. Kabat, M. Niezgódka-Medek: Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Komentarz, wyd. II, Zakamycze 2006, s. 365). Mając powyższe na uwadze i oceniając uchwałę Rady Miejskiej w Łomiankach nr XVI/88/2007, nie sposób pominąć oceny prawnej wyrażonej w prawomocnym wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1591/08, uchylającym rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody Mazowieckiego z dnia 9 października 2007 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach w sprawie odrzucenia wniosku mieszkańców o przeprowadzenie referendum lokalnego, a także w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 stycznia 2010 r. sygn. akt II OSK 1660/09, oddalającym skargę kasacyjną od powyższego wyroku Sądu I instancji. Dokonując bowiem kontroli legalności przedmiotowego rozstrzygnięcia nadzorczego Sądy obu instancji nie mogły tego uczynić bez oceny prawidłowości samej uchwały Rady Miejskiej w Łomiankach. Odnosząc się do zarzutów skargi należy wskazać, iż w świetle art. 2 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym, mieszkańcy jednostki samorządu terytorialnego jako członkowie wspólnoty samorządowej wyrażają, w drodze głosowania, swoją wolę co do sposobu rozstrzygania sprawy dotyczącej tej wspólnoty, mieszczącej się w zakresie zadań i kompetencji organów danej jednostki. W powyżej powołanych wyrokach Sądy obu instancji przesądziły, iż kwestia przebiegu drogi krajowej przez terytorium danej gminy mieści się niewątpliwie w zakresie pojęcia istotnych spraw dotyczących społecznych, gospodarczych lub kulturowych więzi łączących wspólnotę samorządową. Sąd wojewódzki zwrócił jednak uwagę, iż zakwalifikowanie przebiegu dróg krajowych do kategorii spraw istotnych nie oznacza jednak, że zagadnienie to może w sposób dowolny stać się przedmiotem referendum lokalnego. "Aby sprawa przebiegu drogi krajowej mogła stać się przedmiotem referendum, musi mieć ona charakter zawisły. Sytuacja taka będzie miała miejsce w momencie zwrócenia się przez Generalną Dyrekcję Dróg Krajowych i Autostrad do Burmistrza Gminy Łomianki o zaopiniowanie projektu drogi lub ewentualnie w momencie, w którym znane byłyby warianty proponowane przez GDDKiA. W innym przypadku, mogłoby dojść do wyboru rozmaitych, niepowiązanych ze sobą wariantów przebiegu drogi na obszarze poszczególnych gmin, w których przeprowadzane byłyby referenda. Jak łatwo zauważyć, takie rozwiązanie uniemożliwiłoby jakiekolwiek racjonalne inwestycje drogowe o rozmiarze ponad lokalnym". Natomiast w realiach rozpoznawanej sprawy, w czasie podejmowania zaskarżonej uchwały, nie można było mówić o zawisłości sprawy, gdyż Generalna Dyrekcja Dróg Krajowych i Autostrad nie zwróciła się jeszcze do Burmistrza o zaopiniowanie przebiegu drogi, zaś istniejące warianty przebiegu drogi nie były przedmiotem oficjalnej propozycji. Ponadto w planie zagospodarowania przestrzennego województwa ustalony został inny przebieg trasy S-7, a zatem wybór innego wariantu, proponowanego przez inicjatorów referendum lokalnego, stałby w sprzeczności z obowiązującym aktem prawa miejscowego. Dodatkowo proponowane przez skarżących pytanie referendalne dotyczące budowy "Nadwiślańskiej Obwodnicy Łomianek od Mostu Północnego do Kazunia" mogłoby doprowadzić do wyboru wariantu, którego realizacja naruszałaby przepisy art. 33 ust. 1 ustawy o ochronie przyrody w zakresie obszarów chronionych Natura 2000. Nie ma bowiem możliwości przeprowadzenia drogi ekspresowej przez Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 "Dolina Środkowej Wisły". Inwestycja o takiej skali przyczyniłaby się do pogorszenia stanu siedlisk przyrodniczych lub siedlisk gatunków roślin i zwierząt, a także mogłaby wpłynąć negatywnie na gatunki, dla których ochrony został wyznaczony obszar Natura 2000, lecz przede wszystkim pogorszyć integralność wskazanego obszaru Natura 2000 (szerzej na ten temat w uzasadnieniu wyroku WSA w Warszawie z dnia 23 czerwca 2009 sygn. akt II SA/Wa 1591/08 dostępny w internecie na stronie https://cbois.nsa.gov.pl/doc/FA4C75C3B0). Referendum w formie proponowanej przez skarżących niewątpliwie prowadzi do rozstrzygnięć sprzecznych z prawem, a to z kolei wyczerpuje przesłankę z art. 17 ust. 1 ustawy o referendum lokalnym i uzasadnia podjęcie uchwały odrzucającej wniosek o przeprowadzenie referendum na szczeblu gminnym. Za powyższym stwierdzeniem przemawia zarówno brak zawisłości konkretnej sprawy będącej przedmiotem rozstrzygnięcia przez ogół mieszkańców gminy oraz nieistnienie możliwości przeprowadzenia drogi ekspresowej przez Obszar Specjalnej Ochrony Ptaków Natura 2000 bez naruszenia przepisów ustawy o ochronie przyrody, jak też fakt, iż potencjalnie pozytywny wynik referendum lokalnego zobowiązywałby Burmistrza Łomianek do wydania opinii sprzecznej z planem zagospodarowania przestrzennego, który jako prawo miejscowe wiąże organy samorządowe. Z powyżej podanych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 161 § 2 oraz 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji.