II SA/Wa 720/09

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący sędzia WSA Andrzej Kołodziej, sędzia WSA Ewa Grochowska-Jung, sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Protokolant Agnieszka Bieniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 8 października 2009 r. sprawy ze skargi R.L. na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika za remont lokalu za lata 2006 - 2009 - oddala skargę - Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego decyzją z dnia [...] marca 2009 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 2 pkt 2 lit. c, art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy Policji, Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Straży Granicznej, Biura Ochrony Rządu, Państwowej Straży Pożarnej i Służby Więziennej oraz ich rodzin (Dz. U. z 2004 r. Nr 8, poz. 67 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, art. 105 w związku z art. 112 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu (Dz. U. Nr 74, poz. 676 z późn. zm.), zwanej dalej ustawą o ABW oraz AW, oraz art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r., Nr 98, poz. 1071 z późn. zm.), zwanej dalej k.p.a., utrzymał w mocy decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] lutego 2009 r. nr [...] o odmowie przyznania R.L. - emerytowi policyjnemu, zwolnionemu ze służby w Urzędzie Ochrony Państwa, równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego za lata 2006 - 2009. W uzasadnieniu przedmiotowej decyzji Szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego podniósł, iż z treści art. 2 pkt 2 lit. c ustawy z dnia 18 lutego 1994 r. o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, która ma zastosowanie do wnioskodawcy, jako emeryta policyjnego, wynika, że zakres uprawnień i świadczeń mieszkaniowych przysługujących emerytowi (renciście) policyjnemu został ograniczony do prawa do lokalu mieszkalnego (uprawnienia do otrzymania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej) oraz pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Przedmiotowy przepis nie wymienia świadczeń w postaci równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego lokalu oraz za brak lokalu mieszkalnego, które przysługują jedynie funkcjonariuszom pełniącym służbę, na zasadach określonych w poszczególnych ustawach pragmatycznych oraz wydanych na ich podstawie przepisach wykonawczych. Organ podkreślił, iż wynikające z art. 105 ustawy o ABW oraz AW świadczenie w postaci równoważnika pieniężnego za remont lokalu mieszkalnego przysługuje tylko funkcjonariuszom i wygasa z chwilą zwolnienia ze służby. Na potwierdzenie przyjętego stanowiska, organ wskazał na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 1012/07 oraz Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 29 maja 2007 r., sygn. akt II SA/Wa 313/07. R.L. złożył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego z dnia [...] marca 2009 r. nr [...] uznając ją za sprzeczną z prawem i sprawiedliwością społeczną. Zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 29 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin w związku z art. 105 i 111 ustawy o ABW oraz AW przez błędną wykładnię i niewłaściwie zastosowanie. Ponadto wskazał na naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. poprzez błędną interpretację art. 29 ust. 1 i art. 30 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin. Zwrócił uwagę, że w oparciu o te same przepisy ustawy wydawane były decyzje pozytywne dla emerytów. Wnoszący skargę stwierdził, że przechodząc w dniu [...] kwietnia 2000 r. na emeryturę nabył prawo do równoważnika za remont lokalu na podstawie obowiązujących wówczas przepisów, z którego korzystał przez 5 lat. Uważa, że są to jego prawa nabyte i wejście w życie ustawy o ABW i AW oraz przepisów wykonawczych nie może go tych praw pozbawić. Skarżący argumentując, powołał się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07, który rozpatrywał analogiczną sprawę i uwzględnił skargę emeryta UOP. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podnosząc, że skarga nie znajduje usprawiedliwionych podstaw, a zaskarżona decyzja odpowiada prawu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana pod tym względem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z treścią art. 2 pkt 2 lit. c ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, w ramach zaopatrzenia emerytalnego przysługują na zasadach określonych w ustawie inne świadczenia i uprawnienia, w tym prawo do lokalu mieszkalnego albo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Natomiast w myśl przepisu art. 29 ust. 1 powołanej ustawy, funkcjonariusze zwolnieni ze służby, uprawnieni do policyjnej emerytury lub renty, mają prawo do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednio ministra właściwego do spraw wewnętrznych, Ministra Sprawiedliwości lub podległych im organów, albo Szefa Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Szefa Agencji Wywiadu, Szefa Służby Kontrwywiadu Wojskowego i Szefa Wywiadu Wojskowego w rozmiarze przysługującym im w dniu zwolnienia ze służby. Do mieszkań tych stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące lokali mieszkalnych dla funkcjonariuszy. Wreszcie stosownie do treści art. 30 ww. ustawy, emerytom i rencistom policyjnym zapewnia się pomoc w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Analiza powyższych przepisów prowadzi do wniosku, na co zwrócił też uwagę organ, iż jedynymi świadczeniami "mieszkaniowymi", czyli związanymi z zaspokajaniem potrzeb mieszkaniowych emerytów służb wymienionych w ustawie, są prawo do lokalu mieszkalnego i prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym. Realizacja tych i tylko tych uprawnień, odbywa się natomiast na zasadach odpowiedniego stosowania przepisów dotyczących funkcjonariuszy. W żadnym zaś razie ich wykładnia nie pozwala na uznanie, że z powołanych przepisów wynika uprawnienie do równoważnika pieniężnego za remont zajmowanego przez emeryta lokalu mieszkalnego. Należy zauważyć jednocześnie, iż z przepisu art. 105 ustawy o ABW oraz AW, wynika niezbicie, że to funkcjonariuszowi (a nie również emerytowi) przysługuje równoważnik pieniężny za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Na podkreślenie zasługuje fakt, że również z przepisu art. 78 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Urzędzie Ochrony Państwa (Dz. U. z 1999 r., Nr 51, poz. 526 ze zm.) jednoznacznie wynikało, że ustawodawca prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu przyznał wyłącznie czynnym funkcjonariuszom. Zaś przepis art. 78 ust. 2 tej ustawy zawierał upoważnienie Szefa Urzędu Ochrony Państwa jedynie do określenia szczegółowych zasad przyznawania i zwracania tego równoważnika, oraz jego wysokości. Wobec tego, zdaniem Sądu, wydane na podstawie art. 78 ust. 2 ustawy o UOP zarządzenie Szefa Urzędu Ochrony Państwa z dnia 15 października 1997 r. w sprawie określenia wysokości oraz szczegółowych zasad przyznawania i zwracania równoważników pieniężnych związanych z prawem funkcjonariusza Urzędu Ochrony Państwa do lokalu mieszkalnego, przyznające w § 11 prawo do równoważnika pieniężnego za remont lokalu emerytom i rencistom tej formacji wykroczyło poza upoważnienie ustawowe. Potwierdzeniem prawidłowości przedstawionego w uzasadnieniu rozumowania jest wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 27 października 2008 r., sygn. akt U 4/08, który Sąd w pełni podziela, a wedle którego Trybunał opowiedział się za wąskim rozumieniem treści art. 29 ust. 1 ustawy o zaopatrzeniu emerytalnym funkcjonariuszy oraz ich rodzin, z uwagi na trzy istotne argumenty. Po pierwsze, formułę użytą w ww. przepisie należy zestawić ze sformułowaniem zawartym w art. 88 ust. 1 ustawy o Policji (odpowiednikiem tego przepisu odnośnie funkcjonariuszy ABW jest art. 105 ustawy o ABW oraz AW), który to przepis gwarantuje ogólne prawo do lokalu mieszkalnego, natomiast w art. 29 ust. 1 nie ma mowy o ogólnym prawie do lokalu mieszkalnego, lecz o prawie do lokalu mieszkalnego będącego w dyspozycji odpowiednich organów. Po drugie art. 29 ust. 1 zd. drugie ustawy nie formułuje ogólnego nakazu stosowania do emerytów i rencistów policyjnych całokształtu przepisów o uprawnieniach mieszkaniowych funkcjonariuszy, ale jedynie nakaz odpowiedniego stosowania przepisów szczegółowych dotyczących przyznania funkcjonariuszom mieszkań znajdujących się w dyspozycji wymienionych organów. Chodzi tu, m.in. o zasady określania powierzchni lokalu przysługującego uprawnionemu oraz procedury wydawania decyzji w tym przedmiocie. Po trzecie, istotne znaczenie ma treść art. 30 omawianej ustawy, gwarantującego emerytom prawo do pomocy w budownictwie mieszkaniowym na zasadach przewidzianych dla funkcjonariuszy. Jeżeli ustawowe prawo emerytów do lokalu mieszkalnego miałoby obejmować także inne uprawnienia, wymienione w rozdziale 8 ustawy o Policji (odpowiednikiem tych przepisów w stosunku do funkcjonariuszy ABW są przepisy rozdziału 8 ustawy o ABW oraz AW), to zamieszczenie art. 30 byłoby zbędne, gdyż uprawnienie, o którym mowa w tym ostatnim przepisie, wynikałoby z samego art. 29 tej ustawy. W świetle art. 30 ustawy można wyciągnąć wniosek, że - a contrario - uprawnienia związane z zaspokojeniem potrzeb mieszkalnych przysługujące funkcjonariuszom, które nie zostały wyraźnie wymienione w ustawie, nie przysługują emerytom policyjnym. Przedstawiona przez Trybunał Konstytucyjny wykładnia przepisów ma charakter generalny i nie ogranicza się bynajmniej wyłącznie do kwestii związanych z prawem do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. Trybunał wskazał bowiem wyraźnie, jakie świadczenia związane z lokalem mieszkalnym przysługują emerytom, a wśród tych świadczeń brak jest równoważnika za remont zajmowanego lokalu mieszkalnego. Chybione jest także powoływanie się skarżącego na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 czerwca 2008 r., sygn. akt I OSK 969/07 dostępny w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl. Chociaż zapadł on w analogicznej sprawie, to jednak dotyczył innej indywidualnej sprawy administracyjnej i tylko w takim zakresie miał charakter wiążący. Ponadto stanowisko w nim zaprezentowane jest odosobnione i Sąd w składzie orzekającym go nie podziela. Jednocześnie należy zauważyć, że zapadł on przed wydaniem powoływanego wyżej wyroku Trybunału Konstytucyjnego, a dokonana w nim przez Trybunał wykładnia przepisów prawa związanych ze świadczeniami dotyczącymi lokalu mieszkalnego jest powszechnie aprobowana. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.