II SA/Wa 730/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Protokolant spec. Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi E. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz decyzję ją poprzedzającą 2) stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego ( t.j. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.) oraz art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.) po rozpatrzeniu odwołania E. K., postanowił utrzymać w mocy decyzję Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2010 r. W motywach uzasadnienia organ podał, że decyzją z dnia [...] grudnia 2010 r. Komendant Główny Policji odmówił przyznania E. K. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że w odwołaniu od powyższej decyzji E. K. stwierdziła, że nie posiada lokalu mieszkalnego w rozumieniu przepisów art. 95 ust. 1 ustawy o Policji i w związku z tym przysługuje jej prawo do równoważnika pieniężnego za jego brak dopóki jej potrzeby mieszkaniowe nie zostaną zaspokojone. Ponadto podkreśliła, że posiada lokal mieszkalny o powierzchni mniejszej od przysługujących jej norm. Organ podał, iż z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji wynika, że policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Podkreślił, że przepis ten nie wiąże kwestii prawa do równoważnika z powierzchnią lokalu posiadanego przez policjanta i uprawnień w zakresie norm zaludnienia. Jeżeli więc policjant posiada dowolny lokal mieszkalny, położony w miejscowości pełnienia przez niego służby lub w miejscowości pobliskiej, to okoliczność ta uzasadnia odmowę przyznania mu prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Okoliczność ta jednak nie zamyka funkcjonariuszowi drogi do poprawy warunków mieszkaniowych poprzez przydział lokalu mieszkalnego decyzją administracyjną lub przyznanie pomocy finansowej na jego uzyskanie. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżąca zarzuciła naruszenie art. 92 ust. 1 w związku z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji oraz art. 7 i 9 K.p.a. W uzasadnieniu skargi skarżąca zakwestionowała stanowisko organu I i II instancji, że posiadanie przez nią lokalu mieszkalnego położonego w miejscu pełnienia służby, niespełniającego norm zaludnienia uzasadnia odmowę przyznania jej prawa do równoważnika za brak lokalu. Podkreśliła, że w jej wypadku nie wystąpiły jakiekolwiek przesłanki negatywne, o których mowa w art. 95 ustawy o Policji. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji w odpowiedzi na skargę, wniósł o jej oddalenie. Wskazał, że obowiązujące przepisy prawa nie uzależniają prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, od metrażu lokalu i norm zaludnienia, lecz od samego faktu posiadania lokalu przez policjanta lub członka jego rodziny (§ 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznawania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.). Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Wskazać należy, iż art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r., Nr 43, poz. 277 ze zm.), stanowi, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przysługuje policjantowi, jeżeli on sam lub członek jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast z § 1 ust. 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.), wynika, że równoważnik pieniężny za brak lokalu mieszkalnego przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji, nie posiadają lokali, domów lub kwatery tymczasowej, o których mowa w pkt 1 -9. Stwierdzić należy, iż powołane przepisy nie odnoszą się wprost do wielkości posiadanego przez policjanta lokalu. W ocenie Sądu nie można jednak ograniczyć się wyłącznie do gramatycznej treści i wykładni językowej tych norm, gdyż mogłoby to ewentualnie sugerować, że równoważnik pieniężny przysługuje policjantowi, tylko gdy w ogóle nie posiada on określonego typu lokalu mieszkalnego, a nie wówczas, gdy zajmowany lokal nie zapewnia przysługujących funkcjonariuszowi i jego rodzinie norm zaludnienia. Zauważyć należy, że jedną z podstawowych reguł wykładni jest zasada wykładni normy prawnej w kontekście całej ustawy. Zastosowanie w niniejszej sprawie tylko wykładni językowej jest zatem niewystarczające, gdyż prowadzi do wadliwości w ustaleniu granic prawa do omawianego świadczenia. Wykładnia gramatyczna musi być więc uzupełniona wykładnią celowościową i systemową. Taki wszechstronny i pełny kierunek wykładni dominuje w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego. Dlatego też przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienia do otrzymania równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartej w rozdziale 8 pt. "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Podstawowe znaczenie mają w szczególności unormowania zawarte w art. 88 ust. 1 w zw. z art. 89 ustawy o Policji, które przyznają policjantowi w służbie stałej prawo do lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby określonych członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to bezspornie prawo do lokalu o określonej powierzchni, uwzględniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy o Policji, w drodze rozporządzenia wykonawczego. Z tak określonym prawem do lokalu wiążą się przewidziane w ustawie o Policji formy zaspokajania potrzeb mieszkaniowych. Należą do nich, nie tylko przydział lokalu (art. 92 ust. 1), czy prawo do pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94), ale także prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 92 ust. 1). Ustawodawca wskazał zatem, że realizacja prawa do lokalu mieszkalnego może nastąpić w dwojaki sposób, albo przez wydanie decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (w miejscowości, w której policjant stale pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej), albo przez przyznanie określonych w ustawie świadczeń pieniężnych. Prawo do lokalu mieszkalnego realizowane jest zatem przede wszystkim przez administracyjny przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji, a dopiero w dalszej kolejności przez pozostałe, powyżej wskazane świadczenia pieniężne. Omawiany równoważnik pieniężny w sposób oczywisty jest więc formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego; uprawnieniem pochodnym do prawa wynikającego z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Ma on zastępczy charakter w tym sensie, że dopiero gdy w stosunku do policjanta nie zrealizowano uprawnienia podstawowego, należy mu przyznać i wypłacać określoną kwotę pieniężną na zaspokojenie potrzeb mieszkaniowych. Z cytowanych przepisów wynika, iż omawiany równoważnik ma charakter ekwiwalentu za niezaspokojenie potrzeb mieszkaniowych w drodze decyzji z zasobów lokali mieszkaniowych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji. Skoro uprawnienie do otrzymania lokalu powiązane jest z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to warunek ten podlega rozważeniu także przy ocenie subsydiarnego uprawnienia do równoważnika pieniężnego za brak lokalu. W konsekwencji należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się przedmiotowego równoważnika z tytułu braku lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej z uwagi na wystąpienie jednej z przesłanek negatywnych, przewidzianych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką negatywną przesłankę stanowi posiadanie przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego (art. 95 ust. 1 pkt 2 i 3 ustawy o Policji). Powyższe rozważania prowadzą do wniosku, że w sytuacji gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji mu nie przydzielono, to nie można odmówić mu prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie zapewnia przysługujących im norm zaludnienia. Posiadanie lokalu nieodpowiadającego przysługującym policjantowi i jego rodzinie normom zaludnienia wyklucza prawo do równoważnika jedynie wówczas, gdy policjantowi przydzielono już lokal mieszkalny z zasobu mieszkaniowego Policji. W takiej sytuacji policjantowi przysługuje jedynie prawo do zamiany posiadanego lokalu na inny lokal o odpowiednim standardzie i metrażu, a nie prawo do równoważnika, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Takie stanowisko wyraził Naczelny Sąd Administracyjny w składzie siedmiu sędziów w uchwale z dnia 21 kwietnia 2008 r. I OPS 3/08. W przedmiotowej sprawie bezsporne jest, że skarżąca z zasobów Policji nie otrzymała lokalu mieszkalnego. Dodać również należy, że zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 ustawy o Policji, lokalu mieszkalnego w drodze decyzji administracyjnej nie przydziela się tylko w przypadku posiadania lokalu, w tym gminnego, który zapewnia przysługującą policjantowi i jego rodzinie powierzchnię mieszkalną. Zajmowanie natomiast omawianego typu mieszkania, ale niezgodnego z przysługującymi normami zaludnienia nie wyklucza prawa policjanta do administracyjnego przydziału mieszkania z zasobów lokali mieszkalnych, o których mowa w art. 90 ustawy o Policji, a w konsekwencji nie pozbawia też tego funkcjonariusza prawa do równoważnika pieniężnego za brak lokalu, przewidzianego w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji. Z powyższych względów wskazać należy, że zaskarżona decyzja została wydana z naruszeniem art. 92 ust. 1 w zw. z art. 88 ust. 1 ustawy o Policji. Analogiczny pogląd zaprezentował Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 października 2010 r., sygn. akt I OSK 692/10. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit c) w zw. z art. 152 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie orzekł, jak w sentencji.