II SA/Wa 743/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska, Asesor WSA Dorota Kozub-Marciniak (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi K.W. na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. zasądza od Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego na rzecz K.W. kwotę 200 (słownie: dwieście) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. K.W. (dalej, jako: skarżąca) wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego (dalej, jako: Prezes lub organ) z dnia [...] kwietnia 2024 r. o odmowie udzielenia informacji publicznej w zakresie części tekstowej zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska [...] ze względu na ograniczenia w udostępnieniu informacji wynikające z okoliczności zawartych w art. 5 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2022 r. poz. 902, dalej, jako: u.d.i.p.). W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji wskazano, iż skarżąca wnioskiem z dnia [...] marca 2024 r. wystąpiła do organu o udzielenie informacji z powołaniem się na ustawę z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej w zakresie udostępnienia części tekstowej i graficznej zatwierdzającego przez Ministra Infrastruktury planu generalnego lotniska [...]. Organ powołując art. 20 ust. 1 ustawy z dnia 3 lipca 2002 r. Prawo lotnicze, uznał, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest organem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej. Nadto wskazano, że żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 u.d.i.p. Pismem z dnia 3 kwietnia 2024 r. Prezes udzielił informacji publicznej skarżącej udostępniając część graficzną zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska [...]. Jednakże odnośnie do części tekstowej zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska [...] występuje, zdaniem organu, ograniczenie dostępu do tej informacji publicznej, wynikające z okoliczności zawartych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Informacja publiczna nie może zostać udostępniona ze względu na tajemnicą przedsiębiorcy. Dalej organ odniósł się do zakresu znaczeniowego pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" przywołując stanowisko Naczelnego Sądu Administracyjnego wyrażone w wyroku z dnia 9 maja 2023 r. sygn. akt III OSK 2257/21. Mając powyższe na względzie organ podniósł, że część tekstowa zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska [...], została opatrzona klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy", co oznacza, że przedsiębiorca uważa ją za poufną i pragnie, by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców. Dostęp do informacji publicznej zawartej w tym dokumencie podlega zatem ograniczeniu, na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Następnie organ przywołał treść art. 55 ust.8 ustawy Prawo lotnicze i podał, że plan generalny lotniska jest dokumentem którego, zgodnie z ustawą Prawo lotnicze, autorem jest zarządzający lotniskiem, w tym przypadku [...] S.A., z siedzibą w [...]. W związku z powyższym w sprawach związanych z zatwierdzonym przez Ministra Infrastruktury "Planem Generalnym Lotniska [...]" należy zwrócić się do zarządzającego lotniskiem [...], tj. [...] S.A. lub Ministra Infrastruktury. Z tym rozstrzygnięciem skarżąca nie zgodziła się i wywiodła skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, wnosząc o uchylenie zaskarżonej decyzji, przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania organowi oraz zobowiązanie go do udostepnienia skarżącej żądanej informacji publicznej. Zaskarżonej decyzji zarzucono naruszenie: 1. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne przyjęcie, że prawo skarżącej do uzyskania żądanej informacji publicznej podlega ograniczeniu z tytułu tajemnicy przedsiębiorcy; 2. art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, poprzez błędne uznanie, że żądana informacja publiczna stanowi tajemnicę przedsiębiorstwa; 3. art. 7, art. 8 § 1, art. 75, art. 77 i art. 124 § 2 w zw. z 107 § 3 K.p.a. poprzez niedostateczne wyjaśnienie okoliczności faktycznych i prawnych sprawy, rezygnację z realizacji zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów Państwa oraz zasady przekonywania, brak wyjaśnienia w uzasadnieniu decyzji przyjęcia przez organ, że żądana informacja stanowi podlegającą ochronie tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu skargi przedstawiono argumentację na poparcie stawianych zarzutów. Skarżąca podniosła m. in., że żądanego planu nie można rozpatrywać jedynie w kategoriach dokumentu podlegającego rzekomej ochronie przedsiębiorcy, w tym przypadku [...] S.A. Wręcz przeciwnie, ma on doniosłe znaczenie dla możliwości realizacji inwestycji na terenie [...]. Wobec powyższego, poznanie całości Planu (zarówno części graficznej, jak i tekstowej) jest kluczowe dla interesu publicznego, ponieważ ten dokument, niekonsultowany w żaden sposób ze społeczeństwem, prowadzi do prawdziwego paraliżu inwestycyjnego. Nie jest również zrozumiałe z jakiego powodu organ uznał jedynie część tekstową Planu za podlegającą ochronie, podczas gdy część graficzna została udostępniona. Dalej skarżąca wskazała, że organ odniósł się w decyzji do wynikających z orzecznictwa przesłanek uznania informacji za tajemnicę przedsiębiorcy jednakże całkowicie pominął zasady dotyczące obowiązku weryfikacji przez organ czy tajemnica taka rzeczywiście istnieje, konieczności ustalenia, że żądana informacja to informacja o charakterze technicznym, technologicznym, organizacyjnym przedsiębiorstwa lub inna informacja posiadająca wartość gospodarczą, że jest to informacja nieujawniona do wiadomości publicznej oraz, że przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności informacji. Organ pominął również obowiązek rozstrzygania wątpliwości na korzyść wnioskodawcy. Zdaniem skarżącej doszło do naruszenia przez organ art. 7, art. 75 § 1 i art. 77 § 1 K.p.a. albowiem nie doszło do całościowego rozpoznania sprawy. Ponadto organ naruszył art. 107 § 3 K.p.a. gdyż nie wskazał z jakiego powodu część tekstowa Plan miałaby stanowić tajemnicę przedsiębiorstwa, nie wspominając już o uzasadnieniu tego stanowiska. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko. Organ odniósł się do zarzutów skargi uznając je za pozbawione racji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest zasadna. W pierwszej kolejności wskazać trzeba, iż nie jest sporne w sprawie, iż Prezes Urzędu Lotnictwa Cywilnego jest podmiotem, o którym mowa w art. 4 ust. 1 pkt 1 u.d.i.p., tj. podmiotem obowiązanym do udostępnienia informacji publicznej będącej w jej posiadaniu (art. 4 ust. 3 u.d.i.p.). Nie jest też sporne, iż organ prawidłowo zakwalifikował informacje żądane we wniosku z dnia [...] marca 2024 r. jako informacje publiczne. Tym samym sprawa mieści się w zakresie podmiotowym i przedmiotowym u.d.i.p. Organ uznał jednak odmówił udzielenia żądanej informacji publicznej ze względu na ograniczenia w udostępnieniu wynikające z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Przypomnieć więc trzeba, że zakres i charakter prawa do informacji publicznej określają przepisy art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP, która stanowi jednocześnie w art. 61 ust. 3, że "Ograniczenie prawa, o którym mowa w ust. 1 i 2, może nastąpić wyłącznie ze względu na określone w ustawach ochronę wolności i praw innych osób i podmiotów gospodarczych oraz ochronę porządku publicznego, bezpieczeństwa lub ważnego interesu gospodarczego państwa". Konstytucyjne prawo do informacji publicznej zawarte w art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji służy niewątpliwie realizacji jednej z podstawowych wartości państwa demokratycznego, tj. jawności działania instytucji publicznych, umożliwiając kontrolę społeczną nad funkcjonowaniem tych instytucji. Niezależnie jednak od tego, prawo, o którym mowa, nie może być rozumiane w sposób absolutny, tj. jako prawo obywateli do uzyskiwania nieograniczonego dostępu do każdego bez wyjątku dokumentu czy każdej informacji wytworzonej, odnoszącej się czy będącej w posiadaniu podmiotu publicznego, w tym organu władzy publicznej. Do wprowadzania ograniczeń ww. prawa wyraźnie upoważnia wyżej cytowany art. 61 ust. 3 Konstytucji. I tak, zgodnie z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu w zakresie i na zasadach określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych oraz o ochronie innych tajemnic ustawowo chronionych, jak również ze względu na prywatność osoby fizycznej lub tajemnicę przedsiębiorcy. Ustanowione w przepisie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wyłączenia mają charakter wyjątkowy, a jako takie, nie mogą być wykładane rozszerzająco. Przepisy ustawy o dostępie do informacji publicznej nie zawierają również definicji pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy". Na potrzeby stosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. przyjmuje się definicję pojęcia "tajemnica przedsiębiorstwa", którą zwiera przepis art. 11 ust. 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji. Zgodnie z jego treścią, przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, które jako całość lub w szczególnym zestawieniu i zbiorze ich elementów nie są powszechnie znane osobom zwykle zajmującym się tym rodzajem informacji albo nie są łatwo dostępne dla takich osób, o ile uprawniony do korzystania z informacji lub rozporządzania nimi podjął, przy zachowaniu należytej staranności, działania w celu utrzymania ich w poufności. Przyjmuje się, że pojęcia "tajemnica przedsiębiorcy" i "tajemnica przedsiębiorstwa" w zasadzie pokrywają się zakresowo, ale w niektórych sytuacjach tajemnica przedsiębiorcy może być rozumiana szerzej. Ustalenie, że w konkretnym przypadku mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, jest związane z oceną stopnia ograniczenia prawa do informacji publicznej. Tajemnica ta jest podstawą ograniczenia jawności ze względu na poszanowanie interesu prywatnego podmiotów prowadzących działalność gospodarczą. W ten sposób dobro to stanowi wartość, która musi być brana pod uwagę przy wyważaniu zgodnie z zasadą proporcjonalności, czy w danym stanie faktycznym i prawnym możliwe jest udostępnienie informacji. Stwierdzenie istnienia tajemnicy przedsiębiorstwa musi być dokonywane w konkretnym stanie faktycznym przy uwzględnieniu wszystkich jego uwarunkowań. Tajemnica ta nadto musi być oceniona w sposób obiektywny, nie wystarczy, aby żądana informacja odnosiła się do prowadzonej działalności gospodarczej i aby z woli przedsiębiorcy była objęta tajemnicą. Nie wystarczy także ogólnikowe wskazanie w decyzji odmawiającej udostępnienia wnioskowanej informacji, że żądane informacje objęte są tajemnicą przedsiębiorstwa; konieczne jest wykazanie, że w istocie tę tajemnicę zawierają. W orzecznictwie i literaturze wyrażany jest pogląd, że podmiot zobowiązany w rozumieniu art. 4 ust. 1 u.d.i.p., w którego dyspozycji znajduje się informacja, przyjmując zastrzeżenia przedsiębiorcy dotyczące tajemnicy przedsiębiorcy (przedsiębiorstwa), powinien dokonać oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji. Na przedsiębiorcy natomiast ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. W procesie udostępnienia informacji publicznej chodzi bowiem nie tylko o ustalenie, czy dana informacja ma charakter tajemnicy przedsiębiorcy, ale również o prawidłowe wyważenie proporcji, jakie muszą być zachowane, aby przyjąć, że dane ograniczenie wolności obywatelskiej nie narusza konstytucyjnej hierarchii dóbr (por. P. Szustakiewicz, Orzecznictwo Naczelnego Sądu Administracyjnego z lat 2015–2018 w sprawach dotyczących informacji publicznej, PPP 2019/7–8, s. 14–15). Przy zastosowaniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. z w powiązaniu z art. 11 ust. 2 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji, należy pamiętać, że stwierdzenie, iż w danym przypadku mamy do czynienia z tajemnicą przedsiębiorcy, wymaga łącznego wystąpienia przesłanki materialnej i formalnej. Materialny element tajemnicy przedsiębiorcy koncentruje się wokół szczególnej treści informacji objętej tajemnicą (np. szczegółowy opis stosowanych urządzeń, technologii, sposobu wykonywania usługi, jej koszt, rozwiązania konstrukcyjne). Uzasadnienie decyzji odmawiającej na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. udostępnienia informacji z uwagi na tajemnicę przedsiębiorcy, powinno zawierać argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tzw. przesłanek materialnych tej odmowy. Nie jest zatem dopuszczalne w świetle przepisów ustawy o dostępie do informacji publicznej powoływanie się na przesłankę wyłączenia informacji z obowiązku jej udostępnienia, bez wskazania konkretnej argumentacji, uzasadniającej przyczyny uznania, że zachodzą szczególne okoliczności wskazane w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Tylko jasne, nieabstrakcyjne i szczegółowe przedstawienie stanowiska może oprzeć się zarzutowi naruszenia w decyzji przepisu art. 107 § 3 K.p.a. Takie stanowisko prezentowane jest także w piśmiennictwie. Zgodnie z nim podmiot odmawiający udostępnienia informacji publicznej - z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy - obowiązany jest wyjaśnić, czy żądane dokumenty zawierają informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności, a więc, czy chodzi tu o kwestie wynalazcze, związane z działalnością marketingową, czy może o tzw. know - how produkcyjne, ewentualnie know - how handlowe bądź inne. Niewystarczającym jest powołanie się jedynie na tajemnicę przedsiębiorcy, bez jakiegokolwiek rozwinięcia, w jakim aspekcie tajemnicę tę należałoby oceniać. Ważnym jest, by decyzja odmowna poparta była określonymi dowodami. Istnienie tajemnicy przedsiębiorstwa w określonym przypadku musi być oczywiste i weryfikowalne, by mogło uzasadniać odmowę udostępnienia informacji publicznej (por. A. Ostapski, Udzielanie informacji publicznej o działalności spółki z o.o. (w której udziały ma powiat) prowadzącej NZOZ działający na podstawie kontraktu z NFZ, Nowe Zeszyty Samorządowe, 2013 r., nr 2, s. 15). W świetle art. 16 ust. 1 i 2 u.d.i.p. uzasadnienie decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej powinno spełniać wymogi określone w art. 107 § 3 K.p.a., a zatem powinno zawierać wskazanie faktów, które organ uznał za udowodnione, dowodów, na których się oparł oraz przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówił wiarygodności i mocy dowodowej. Uzasadnienie decyzji wydanej w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. (ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy) powinno zawierać konkretną, przekonującą argumentację na okoliczność spełnienia w sprawie tychże przesłanek. Brak, ogólność lub pozorność takiej argumentacji świadczy o - wymagającym uchylenia decyzji - naruszeniu art. 7, art. 77 § 1 K.p.a. w związku z art. 107 § 1 i 3 K.p.a. Taka właśnie sytuacja ma miejsce w rozpatrywanej sprawie, bowiem w argumentacja zawarta w zaskarżonej decyzji nie pozwala na zaakceptowanie stanowiska Prezesa Urzędu Lotnictwa Cywilnego, że dostęp do żądanych informacji publicznych podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, o której mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zaskarżona decyzja nie zawiera w tym względzie żadnej, przekonującej argumentacji, zaś stanowisko organu sprowadza się jedynie do stwierdzenia, że część tekstowa zatwierdzonego przez Ministra Infrastruktury Planu Generalnego Lotniska [...] została opatrzona klauzulą "tajemnica przedsiębiorcy", co oznacza, że przedsiębiorca uważa ją za poufną i pragnie by pozostała ona tajemnicą dla pewnego kręgu odbiorców. Ograniczenie uzasadnienia decyzji jedynie do powyższego stwierdzenia czyni nieweryfikowalnym zasadność zastosowania art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Niewystarczające jest również powołanie się jedynie na treść art. 55 ust. 8 ustawy Prawo lotnicze bez odniesienia się do uwarunkowań tej konkretnej sprawy. Biorąc powyższe pod uwagę, raz jeszcze należy podkreślić, że tajemnica przedsiębiorcy musi być oceniana w sposób obiektywny, oderwany od woli danego podmiotu. Nie wystarczy bowiem, aby żądana informacja dotyczyła podmiotu, tj. aby odnosiła się do prowadzonej przez niego działalności i aby z jego woli byłą objęta tajemnicą. W takim bowiem przypadku tajemnicą przedsiębiorcy objęte byłoby wszystko, co przedsiębiorca arbitralnie uzna za taką tajemnicę, także na podstawie czynności kwalifikowanych (por. wyrok NSA z dnia 1 lipca 2022 r., sygn. akt III OSK 1301/21; wyrok NSA z dnia 13 kwietnia 2016, sygn. akt I OSK 2950/14; wyrok NSA z dnia 7 kwietnia 2022, sygn. akt III OSK 1258/21). Ugruntowane stanowisko sądów administracyjnych wskazuje, że przesłanki nieudzielenia informacji publicznej ze wskazanego powodu muszą być omówione i wyjaśnione w sposób wyczerpujący i precyzyjny (por. wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2017 r., sygn. akt I OSK 1993/16). W realiach niniejszej sprawy nie można było uznać stanowiska organu za wystarczające z uwagi na brak jakiekolwiek argumentacji odnośnie do postawionej tezy o konieczności ograniczenia dostępu do informacji publicznej ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Z tych względów, zaskarżona decyzja - jako co najmniej przedwczesna - podlegała uchyleniu z powodów naruszenia art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 K.p.a. w związku z art. 16 u.d.i.p. oraz w związku z art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Ponownie rozpatrując wniosek dostępowy, organ uwzględni przedstawioną powyżej ocenę prawną, w szczególności odnośnie do wykładni art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Następnie podda analizie przedmiot wniosku w kontekście poczynionych przez Sąd rozważań i podejmie stosowne czynności na gruncie ustawy o dostępie do informacji publicznej. W przypadku ponownego uznania, że w sprawie należy wydać decyzję administracyjną, organ sporządzi jej uzasadnienie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. Mając na względzie wszystko powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c P.p.s.a., orzekł jak w punkcie 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania, obejmujących wpis od skargi (200 złotych) Sąd postanowił na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 P.p.s.a., jak w punkcie 2 sentencji wyroku.