II SA/Wa 746/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący: Sędzia WSA Andrzej Góraj po rozpoznaniu w dniu 21 maja 2014 r. na posiedzeniu niejawnym sprawy ze skargi K. W. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zamianę lokali oraz odmowy zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu w ramach zamiany lokali pomiędzy stronami postanawia - odrzucić skargę. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w sprawie rozpatrzenia wniosku o zamianę lokali pomiędzy G. i Z. F. a K. W. w ramach zamiany lokali między stronami, działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 8, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] W., stanowiącego załącznik nr 9 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 i 454) oraz § 24 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. f, § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.): - nie wyraził zgody na zamianę lokali pomiędzy G. i Z. F. (zam. ul. [...] w W.), a K. W. (zam. ul. [...] w W.) (§ 1 uchwały); - odmówił zakwalifikowania K. W. do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. w ramach zamiany lokali pomiędzy stronami (§ 2 uchwały). O podjęciu przedmiotowej uchwały K. W. został poinformowany pismem Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] W. z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...]. W treści przedmiotowego pisma organ wyjaśnił, że podstawą materialnoprawną do rozpatrywania wniosków o zamianę lokalu stanowią przepisy Rozdziału 4 "Zamiana lokali" uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. Organ wskazał, że o zamianę lokali pomiędzy sobą muszą wnioskować wszyscy najemcy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Podniesiono, że we wniosku o zamianę lokali nie została umieszczona żona K. W. – M. C., która na podstawie art. 680 ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. – Kodeks cywilny (Dz. U. z 1964 r. Nr 16, poz. 93 ze zm.), nabyła uprawnienia do lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. M. C. oświadczyła, że nigdy nie mieszkała w lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. i nie rości sobie praw do lokalu, w którym mieszka jej mąż oraz nie zamierza ubiegać się o zamieszkiwanie wraz z mężem w lokalu przy ul. [...] w W. Faktem, którego strona nie podważa jest również posiadanie przez M. C. tytułu prawnego do innego lokalu niż lokal nr [...] przy ul. [...] w W. Organ wyjaśnił, że ustanie wspólności majątkowej w czasie trwania małżeństwa nie powoduje ustania wspólności najmu lokalu mającego służyć zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych rodziny. Tym samym o zamianę lokali pomiędzy sobą muszą wnioskować wszyscy najemcy, w tym również M. C., co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca. Wyżej wymienione okoliczności - w świetle § 22 ust. 5 w zw. z § 22 ust. 2 pkt 3 - stanowiły podstawę do odmowy zakwalifikowania strony do wynajęcia lokalu z zasobu mieszkaniowego Dzielnicy [...] w trybie zamiany lokali między stronami. Pismem z dnia [...] grudnia 2013 r. K. W. wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa w zakresie przedmiotowej uchwały. W odpowiedzi na powyższe Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W., pismem z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], poinformował stronę, iż ww. uchwała jest zgodna z obowiązującymi przepisami. Następnie pismem z dnia 22 lutego 2014 r. K. W. wniósł - za pośrednictwem organu - do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] (24 lutego 2014 r. - data wpływu pisma do organu). W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, z uwagi na brak kognicji sądu administracyjnego, a w przypadku uznania przez Sąd swojej właściwości, o oddalenie skargi, jak niezasadnej oraz zasądzenie kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W ocenie organu, sprawa dotycząca zamiany lokali nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, a uchwała Zarządu Dzielnicy [...] w tym przedmiocie nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej w rozumieniu art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Sprawa ta dotyczy bowiem zakresu regulacji tytułu pranego do konkretnego lokalu mieszkalnego (w tym jego zamiany), nie zaś kwalifikacji do udzielenia pomocy mieszkaniowej, odmowa zakwalifikowania do zawarcia umowy najmu lokalu nr [...] przy ul. [...] w W. nie dotyczy pierwotnego uprawnienia skarżącego, tylko odbywa się w ramach zamiany lokali pomiędzy zainteresowanymi stronami. W związku z tym nie powinno być mowy o charakterze administracyjnym sprawy, lecz cywilnoprawnym. Zaskarżona uchwała zawiera jedynie stanowisko organu będące odpowiedzią na wniosek lokatora konkretnego lokalu, dotyczący zamiany lokalu ściśle zindywidualizowanego. W konstrukcji tej nie ma jakichkolwiek elementów sprawy administracyjnej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Ustawa z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w art. 3 § 2 zawiera zamknięty katalog aktów i czynności, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego, natomiast w § 3 tego artykułu znajduje się odesłanie do regulacji szczególnych, które przewidują drogę sądowoadministracyjną. Kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od wejścia w życie ustawy z dnia 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. Nr 105, poz. 509 ze zm.) poddane zostały instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę z kolei zastąpiła ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. Nr 71, poz. 733 ze zm.), która jeszcze pełniej wspomnianą zasadę realizuje. Tworzenie warunków do zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy, która - na zasadach przewidzianych w ustawie - zapewnia lokale socjalne i lokale zamienne a także zaspokaja potrzeby mieszkaniowe gospodarstw o niskich dochodach (art. 4 ust. 1 i 2 ustawy). Na podstawie delegacji określonej w art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ww. ustawy, Rada miasta stołecznego Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która - jako prawo miejscowe - określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale, znajdujące się w dyspozycji Miasta. Powyższa uchwała nr LVIII/1751/2009 określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, w tym reguluje również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym przypadku dzielnicy miasta) realizuje zadania wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym przypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia określone wymagania (art. 32 ust. 1 Konstytucji RP) - winno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego. W uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: ONSAi WSA 2008/6/90), Naczelny Sąd Administracyjny wyjaśnił, że przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego, innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej i kończy pierwszy etap postępowania obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji i nie ma charakteru cywilnoprawnego, a jedynie charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga o tym, czy określonej osobie może być przyznana pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie wniosek strony skarżącej nie dotyczył zakwalifikowania jej do zawarcia umowy najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego gminy. Treścią żądania było uregulowanie na jej rzecz tytułu prawnego do konkretnego lokalu, tj. lokalu przy ul. [...] w W. w ramach zamiany lokali między wskazanymi wyżej stronami. Podstawą dla tego rodzaju działań był przepis § 24 ust. 1 w zw. z § 8 ust. 1 pkt 1 lit. f, § 22 ust. 5 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Zgodnie z treścią § 24 ust. 1 ww. uchwały, wnioski zaopiniowane przez Komisję rozpatruje zarząd dzielnicy, który rozstrzyga o zakwalifikowaniu i umieszczeniu wnioskodawcy na liście osób oczekujących na najem lokalu. W myśl § 8 ust. 1 pkt 1 lit. f ww. uchwały, w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli: najemcy dwóch lub większej liczby lokali wystąpią o zamianę lokali pomiędzy sobą; w przypadku, gdy najemca zalega z opłatami czynszowymi i opłatami niezależnymi od właściciela, dokonanie zamiany może nastąpić dopiero po wcześniejszym uregulowaniu lub wpłaceniu do depozytu kwoty pokrywającej te zaległości przez dłużnika lub osobę, która miałaby zostać nowym najemcą zadłużonego lokalu. Stosownie zaś do treści § 22 ust. 5 ww. uchwały, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Powyższe uregulowanie nie stanowi dla lokatora podstawy do żądania objęcia kontrolą sądu administracyjnego oświadczenia woli składanego w imieniu dzielnicy m.st. Warszawy, wyrażonego w stosownej uchwale jej zarządu. Uchwała taka bowiem nie ma charakteru uchwały z zakresu administracji publicznej, w rozumieniu art. 101 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), a zatem nie mieści się w katalogu spraw podlegających kognicji sądu administracyjnego, wymienionych w art. 3 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Tego rodzaju uchwała zawiera jedynie stanowisko władz dzielnicy, będące odpowiedzią na propozycję (ofertę) lokatora konkretnego lokalu, dotyczącą zawarcia z nim umowy ściśle określonego, zindywidualizowanego lokalu (w ramach zamiany lokali pomiędzy stronami). W konsekwencji skarga wniesiona na tego rodzaju uchwałę nie podlega kognicji sądu administracyjnego i jako niedopuszczalna podlega odrzuceniu. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 oraz § 3 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.