II SA/Wa 759/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Przemysław Szustakiewicz, Sędzia WSA Ewa Pisula – Dąbrowska (spr.), Sędzia WSA Janusz Walawski, Protokolant: Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 19 listopada 2008 r. sprawy ze skargi B. O. na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie uchybienia terminu do wniesienia odwołania uchyla zaskarżone postanowienie Minister Obrony Narodowej postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...], na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 z późn. zm., zwanej dalej K.p.a.), po rozpoznaniu odwołania [...] B. O. (zwanego dalej skarżącym) od decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...], w sprawie odmowy powołania do zawodowej służby wojskowej w korpusie oficerów zawodowych, uznał, że podane odwołanie zostało wniesione przez skarżącego z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. W uzasadnieniu organ odwoławczy podał, że decyzją z dnia [...] listopada 2007 r. Szef Sztabu Generalnego WP odmówił skarżącemu powołania do zawodowej służby wojskowej w korpusie oficerów zawodowych. Zgodnie z pouczeniem zawartym w decyzji, skarżącemu przysługiwało prawo złożenia odwołania do Ministra Obrony Narodowej, w terminie czternastu dni od dnia doręczenia wyżej wymienionego aktu prawnego. Powyższa decyzja organu I instancji została przesłana skarżącemu w dniu [...] r., na podany adres domowy, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, listem poleconym nr [...]. Przesyłkę awizowano po raz pierwszy w dniu [...]r., po raz drugi – w dniu [...]r. Po upływie czternastodniowego terminu przewidzianego dla podjęcia przesyłki przez adresata, w dniu [...]r. przesyłkę zwrócono do nadawcy. Z treści pisma Szefa [...] z dnia [...] r. (nr wych. [...]) wynika, że decyzja Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...] została ponownie przesłana skarżącemu, na podany przez niego adres domowy, za zwrotnym potwierdzeniem odbioru, listem poleconym za nr nadawczym [...], w dniu [...]. Skarżący przesyłkę podjął w dniu [...] r. W dniu [...] r. (data stempla pocztowego na kopercie), skarżący wniósł odwołanie od decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] r. do Ministra Obrony Narodowej. Zdaniem organu, skarżący wniósł odwołanie z uchybieniem terminu albowiem doręczenie skarżącemu decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r. nastąpiło w dniu [...] r. Od tej daty biegł określony w art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania od decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. do organu drugiej instancji. Organ wyjaśnił też, że ponowne przesłanie skarżącemu w dniu [...] r. decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r., było czynnością zbędną i twierdził, że fakt ten nie miał wpływu na otwarcie terminu do złożenia odwołania, gdyż prawnie skuteczne doręczenie decyzji nastąpiło z końcem [...] r. Skarżący wniósł odwołanie w dniu [...] r., a zatem w dwudziestym ósmym dniu od dnia doręczenia mu decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP. Z uwagi na przekroczenie ustawowego terminu do złożenia odwołania, organ uznał, że odwołanie zostało wniesione z uchybieniem terminu przewidzianego w art. 129 § 2 K.p.a. Pismem z dnia [...] r. skarżący wniósł skargę na postanowienie Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2008 r. Nr [...]. W uzasadnieniu skargi podniósł, że nie podjął przesyłki pocztowej zawierającej decyzję Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r., awizowanej w dniu [...] r. oraz w dniu [....] r. Jednocześnie, nie wskazał przyczyny, dla której nie odebrał przedmiotowej przesyłki. Odnosząc się do kwestii ponownego przesłania mu przez organ decyzji z dnia [...] listopada 2007 r. skarżący podkreślił, że przesyłkę pocztową zawierającą wskazaną decyzję, podjął w dniu [...] r. i z zachowaniem ustawowego terminu wniósł odwołanie w terminie 14 dni ([...] r.). W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie. Ponownie stwierdził, że doręczenie skarżącemu decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r. nastąpiło skutecznie w dniu [...] r. i od tej daty biegł określony w art. 129 § 2 K.p.a. czternastodniowy termin do wniesienia odwołania do organu drugiej instancji. Wyjaśnił, że ponowne przesłanie skarżącemu w dniu [...] r. egzemplarza decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r. było zbędne i niezgodne z procedurą administracyjną. Twierdził, że fakt, iż skarżącemu doręczono w wyniku wadliwego działania organu pierwszej instancji decyzję, nie mógł wywołać żadnych skutków prawnych, gdyż skuteczne doręczenie nastąpiło już w dniu [...] r. i z uwagi na treść art. 134 K.p.a., obowiązany był wydać postanowienie, którym stwierdził uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługiwała na uwzględnienie. Istota sporu sprowadza się do ustalenia w jakiej dacie skutecznie doręczona została decyzja organu z dnia [...] listopada 2007 r. Organ stwierdził, że odwołanie skarżący wniósł z uchybieniem terminu, albowiem do zastępczego doręczenia doszło w dniu [...] r. i od tej daty rozpoczął się bieg 14 – dniowego terminu, któremu skarżący uchybił. W ocenie Sądu, organ nieprawidłowo uznał, iż doszło do skutecznego doręczenia przedmiotowej decyzji w dniu [....] r. W wyniku błędnego określenia daty doręczenia decyzji z dnia [...] r. w konsekwencji nieprawidłowo uznał, iż bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia rozpoczął się dnia następnego, tj. [...] r. Zgodnie z treścią art. 39 K.p.a., organ administracji publicznej doręcza pisma za pokwitowaniem przez pocztę, przez swoich pracowników lub przez inne upoważnione osoby lub organy. Jednakże, w myśl przepisu art. 44 K.p.a., w razie niemożności doręczenia pisma przez pocztę w sposób wskazany w art. 42 i 43 K.p.a. (tj. doręczenia w mieszkaniu, miejscu pracy, lokalu organu administracji publicznej, w każdym innym miejscu, gdzie się adresata zastanie lub za pokwitowaniem dorosłemu domownikowi, sąsiadowi, dozorcy domu, którzy podjęliby się oddania pisma adresatowi), poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej (§ 1 pkt 1). Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia w miejscu określonym w § 1, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata (§ 2). Z kolei w przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie, o którym mowa w § 2, pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości jej odbioru w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia (§ 3). Doręczenie uważa się za dokonane z upływem ostatniego dnia okresu, o którym mowa w § 1, a pismo pozostawia się w aktach sprawy (§ 4). Podkreślić należy, że w świetle art. 44 K.p.a. ocena ziszczenia się skutku prawnego, o którym mowa w art. 44 § 4 K.p.a., polegającego na uznaniu pisma za doręczone, nie może być sformułowana wyłącznie w oparciu o związek tegoż przepisu z § 1, do którego on odsyła, a więc tylko w oparciu o stwierdzenie, iż pismo było przechowywane przez pocztę przez okres czternastu dni w jej placówce pocztowej, lecz musi być powiązana także z ustaleniem, że spełnione zostały w czasie biegu tego terminu wszystkie pozostałe wymogi płynące zarówno z § 2, jak i § 3, czyli wymogi związane z pierwszym i powtórnym zawiadomieniem o nadejściu przesyłki. Za taką wykładnią przemawia w sposób oczywisty sama konstrukcja analizowanego artykułu. Po pierwsze, do § 1 nawiązuje wprost § 2, a z kolei do tego paragrafu nawiązuje § 3. Po drugie, § 4 reguluje wyłącznie moment (dzień), który wolą ustawodawcy przyjmuje się za chwilę doręczenia przesyłki (pisma), mimo jej faktycznego nieodebrania przez adresata oraz postanawia, co z tym pismem w takiej sytuacji się dzieje (pismo pozostawia się w aktach sprawy). Po trzecie, gdyby przyjąć, iż domniemanie prawne doręczenia pisma wiąże się tylko z upływem określonego czasu jego przechowywania w placówce pocztowej, wówczas należałoby uznać, iż w istocie zbędne są przepisy § 2 i § 3 powyższego artykułu. Wniosek taki stoi z kolei w opozycji do zasady, iż z punktu widzenia racjonalnie działającego prawodawcy wszystkie tworzone przez niego przepisy spełniają określoną rolę i żaden z nich nie może być pomijany bez jednoznacznych ku temu podstaw. Nadto, skutkuje tym, że adresat zostaje pozbawiony możliwości uzyskania podstawowej wiedzy o nadejściu przesyłki. Po czwarte, jakiekolwiek odstępstwo od reguł przewidzianych dla trybu doręczenia zastępczego musi być uznane za wybiórcze stosowanie przepisów regulujących tę materię. Po piąte, zważyć należy, iż doręczenie zastępcze wywołuje szereg następstw nie tylko w płaszczyźnie prawa procesowego, ale także w sferze materialnoprawnej. Wiążą się zatem z nim doniosłe prawnie skutki. Po szóste, doręczenie zastępcze ma charakter domniemania prawnego. Oznaczać to musi w konsekwencji, że skoro ustawodawca tworząc tę instytucję przewidział w ramach niej spełnienie określonych wymogów, to tym samym wszystkie je uznał za warunki sine qua non tegoż domniemania. Uchybienie zatem jakiemukolwiek z nich prowadzić musi do wniosku, iż w takim przypadku nie jest możliwe przyjęcie, że pismo w sensie prawnym zostało skutecznie doręczone adresatowi (por. postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 lutego 2008 r., sygnatura akt II SA/Wa 2114/07, wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 12 listopada 2008 r., sygnatura akt II SA/Wa 1010/08). Biorąc powyższe pod uwagę, Sąd stwierdził, że zgodnie z art. 44 § 4 K.p.a. pismo nie może być uznane za doręczone, w sytuacji, gdy powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki zawierającej to pismo zostało pozostawione adresatowi w miejscu wskazanym w art. 44 § 2 K.p.a. przed upływem terminu przewidzianego do podjęcia przesyłki, określonego w pierwszym zawiadomieniu o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w placówce pocztowej, czyli przed upływem siedmiu dni, licząc od dnia pozostawienia pierwszego zawiadomienia. Przy obliczaniu wspomnianego terminu należy mieć na uwadze treść przepisu art. 57 § 1 K.p.a., z którego wynika, że jeżeli początkiem terminu jest pewne zdarzenie, przy obliczaniu tego terminu nie uwzględnia się dnia, w którym zdarzenie nastąpiło. Upływ ostatniego z wyznaczonej liczby dni uważa się za koniec terminu. Do obliczenia tak zakreślonego terminu poprzedzającego możliwość dokonania powtórnego zawiadomienia nie wlicza się więc dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 26 lipca 2007 r., sygn. akt III SA/Wa 1000/07). Z akt rozpoznawanej sprawy wynika, iż zaskarżona decyzja została awizowana dwukrotnie i zwrócona do organu po upływie czternastu dni od dnia pierwszego zawiadomienia, tj. [...] r., niemniej jednak z zestawienia daty pierwszego awiza – [...] z datą drugiego awiza – [...] r. wynika, iż powtórne zawiadomienie o pozostawieniu pisma w urzędzie pocztowym, licząc od dnia pierwszego zawiadomienia, było przedwczesne. Organ błędnie przyjął, że poczta dopełniła obowiązku wynikającego z art. 44 § 3 K.p.a. i pozostawiła powtórne zawiadomienie po upływie terminu siedmiu dni. W rzeczywistości dokonała tego już w szóstym dniu, tj. [...] r. czyli jeszcze w czasie trwania terminu do podjęcia przesyłki, którego bieg zapoczątkowało pierwsze zawiadomienie. Pominięto więc nakaz wynikający z cytowanego art. 57 § 1 K.p.a., iż do zakreślonego terminu siedmiu dni nie wlicza się dnia, w którym dokonano pierwszego zawiadomienia. Reasumując, Sąd stwierdził, że organ II instancji w sposób wadliwy zinterpretował treść przepisu art. 44 K.p.a., przyjmując jako wystarczający warunek ziszczenia się skutku, o którym mowa w art. 44 § 4 K.p.a., poprzez fakt dwukrotnego awizowania przesyłki zawierającej zaskarżoną decyzję i upływ czternastu dni od dnia pierwszego awiza. W konsekwencji, rozstrzygając o uchybieniu terminu do wniesienia odwołania, organ w sposób rażący naruszył treść art. 134 K.p.a., gdyż środek zaskarżenia przysługuje jedynie od decyzji będącej w obrocie prawnym. Rozpoznając sprawę ponownie, organ ustali datę doręczenia skarżącemu decyzji Szefa Sztabu Generalnego WP z dnia [...] listopada 2007 r. Nr [...]. Dopiero prawidłowe ustalenie daty doręczenia decyzji pozwoli na ustalenie kiedy rozpoczął się bieg terminu do wniesienia środka zaskarżenia (zażalenia). Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na mocy art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.