II SA/Wa 759/13

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Anna Mierzejewska (spr.), , Protokolant specjalista Elwira Sipak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 czerwca 2013 r. sprawy ze skargi K. L. – reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J. L. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] lutego 2013 r. nr [...] w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wnioskiem z [...] maja 2012 r. J. L. zwróciła się do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych o przyznanie na rzecz syna K. L. renty po zmarłym ojcu – S. L. – w drodze wyjątku. Decyzją z [...] listopada 2012 r., wydaną na podstawie art. 83 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), Prezes ZUS odmówił przyznania wnioskowanego świadczenia. W uzasadnieniu decyzji, odnosząc się do warunków określonych w ww. przepisie, które muszą być spełnione łącznie, podał, że w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia. Wskazał, że w sprawie udokumentowano 24 lata, 11 miesięcy i [...] dni okresów składkowych i nieskładkowych ojca dziecka, który zmarł w wieku 59 lat, w tym opłacał składki na ubezpieczenie społeczne 12 lat, 10 miesięcy i [...] dni. W 10 – leciu, przypadającym przed dniem śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych miał udokumentowane 2 lata, 11 miesiecy i [...] dni tych okresów. Organ wskazał, że zgodnie z art. 10 ustawy okresy ubezpieczenia społecznego rolników, za które płacone są składki, uwzględnia się tylko, gdy okresy składkowe i nieskładkowe są krótsze od wymaganych do przyznania renty w zakresie niezbędnym do uzupełnienia tych okresów. Okresy opłacania składek na ubezpieczenie społeczne rolników w latach 1977-1982, 1982-1994 oraz w roku 1997r. wykraczają poza dziesięciolecie, przypadające przed dniem śmierci, tj. 1 marca 2012 r., wobec tego brak jest podstaw do uwzględnienia tych okresów. W latach 1995-1996, 1998-2001, 2004-2006 nie został udowodniony żaden okres zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniem emerytalnym lub rentowym. Ponadto z dniem [...] października 2008 r. S. L. zaprzestał zatrudnienia i do śmierci, tj. [...] marca 2012 r., przez ponad 3 lata nie został udowodniony żaden okres związany z opłacaniem składek. Organ zwrócił uwagę na występujące przerwy w opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe i podkreślił, że w przerwach tych wobec ojca dziecka nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. W tym czasie nie istniały zatem przeszkody w podjęciu zatrudnienia oraz objęciu ubezpieczeniem. Organ podał również, że przy rozpatrywaniu uprawnień do renty ocenie podlega również sytuacja materialna, ale nie stanowi ona jedynego kryterium, przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy J. L. podkreśliła, że mieszkają w rejonie bardzo dużego bezrobocia, gdzie bardzo trudno znaleźć pracę i zostać objętym ubezpieczeniem emerytalnym i rentowym. Wskazała nadto, że starania o pracę nie mogły zostać poparte zarejestrowaniem w Powiatowym Urzędzie Pracy, gdyż uprzednio, jako posiadacz ziemi, takiej czynności nie mógł dokonać z uwagi na obowiązujące przepisy prawa. Decyzją z [...] lutego 2013 r. Prezes ZUS utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, uznając ponownie, że w sprawie nie została spełniona przesłanka szczególnych okoliczności, o której stanowi art. 83 ww. ustawy, gdyż w okresach, gdy S. L. nie podejmował zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym, nie była wobec niego orzeczona całkowita niezdolność do pracy. Organ wyjaśnił, że okoliczność wykonywania przez ojca dziecka prac w gospodarstwie rolnym nie jest szczególną okolicznością, na skutek której ojciec dziecka nie nabył prawa do świadczenia w trybie zwykłym. Za taką okoliczność organ nie uznał również faktu zarejestrowania w charakterze osoby bezrobotnej i poszukującej pracy oraz sytuacji na rynku pracy, w tym bezrobocia. W tych okolicznościach organ nie znalazł uzasadnienia do przyznania renty rodzinnej w drodze wyjątku dla małoletniego K. L. Odnosząc się do wskazywanych przez stronę trudnych warunków materialnych, organ uznał, że nie stanowią one wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i przypomniał, że świadczenia te nie są świadczeniami socjalnymi, przyznawanymi wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, J. L. oceniła skarżoną decyzję jako krzywdzącą i uniemożliwiającą synowi dalsze kontynuowanie nauki z powodu braku środków finansowych. Podkreśliła, że mąż przez ok. 20 lat opłacał składki w ZUS-ie, w tym składki na ubezpieczenie rolników, a także, że jest osobą bezrobotną, samotnie wychowującą dziecko. W jej ocenie syn spełniła wszystkie warunki, żeby otrzymywać wnioskowane świadczenie, tzn. jest osobą ubezpieczoną po zmarłym ojcu, spełnia warunek szczególnych okoliczności, nie może podjąć pracy, ponieważ jest niepełnoletnia i uczy się w szkole średniej, nie posiada żadnych środków utrzymania. Podkreśliła również, że zamieszkiwali obszar o bardzo dużym bezrobociu, a staranie o pracę nie mogło być poparte rejestracją, ponieważ posiadali ziemię rolniczą i przepisy nie pozwalały na rejestrację. Wskazała, że pomimo tego, iż wobec zmarłego męża nie została orzeczona całkowita niezdolność do pracy, to jednak jego stan zdrowia był zły, a to utrudniało znalezienie pracy. W odpowiedzi na skargę organ, wnosząc o jej oddalenie, podtrzymał swoją dotychczasową argumentację. Zwrócił uwagę, że w postępowaniu nie wskazano na żadną szczególną aktywność zmarłego w poszukiwaniu pracy, nie przedłożono dowodów, że w długich okresach braku zatrudnienia ojciec dziecka angażował się w poszukiwanie zatrudnienia bardziej niż tylko rejestrując się w Urzędzie Pracy. Skarżąca nie przedstawiła żadnych dowodów, potwierdzających zły stan zdrowia zmarłego ojca syna. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Konstrukcja tego przepisu wskazuje, że zawarte w nim przesłanki muszą być spełnione łącznie. W myśl przepisu art. 124 omawianej ustawy, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Tak więc Prezes ZUS, podejmując decyzję administracyjną w przedmiocie świadczenia w drodze wyjątku, związany jest regułami postępowania administracyjnego, określającymi jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania i orzekania. W szczególności winien on przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy materialnej (art. 7 K.p.a.), a więc podejmować wszelkie niezbędne kroki zmierzające do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego i załatwienia sprawy. Jest zobowiązany również do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków, będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 K.p.a.). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a.) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymogami określonymi w art. 107 § 3 K.p.a. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił wskazanym regułom postępowania, i to w sposób mający istotny wpływ na wynik rozstrzygnięcia, w szczególności poprzez niewyczerpujące i mało wnikliwe rozpatrzenie okoliczności sprawy. Okoliczności, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie zostały należycie zbadane i rozważone. Zaskarżona decyzja została podjęta przy błędnej ocenie stanu faktycznego oraz bez wyjaśnienia okoliczności, mających istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ oparł bowiem swoje decyzje na braku szczególnych okoliczności, których wystąpienie mogłoby uzasadniać fakt nienabycia przez S. L. uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, nie wyjaśniając jednak wszystkich aspektów sprawy. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 16 czerwca 2000 r. o sygn. akt II SA 306/00, niepublikowany), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się zwrotem "szczególnych okoliczności", prawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo uwypukla i podkreśla cel regulacji. Jednak nie chodzi tu o każdy przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, lecz o taki, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", czyli takich zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. W orzeczeniu z 29 kwietnia 2010 r., sygn. akt I OSK 151/10, NSA zwrócił uwagę, że w orzecznictwie sądowoadministracyjnym było wyrażone generalnie akceptowane stanowisko, iż przepracowanie dostatecznie długiego okresu pracy, chociaż niewystarczającego dla uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych, może być uznane za szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ww. ustawy ( por. wyroki NSA z 28 marca 2001 r., sygn. akt II SA 3028/00, Lex nr 56612, z 24 kwietnia 2001 r., sygn. akt II SA 3276/00, Lex nr 81684 i inne). Wszystkie okoliczności sprawy powinny zostać rozważone przez organ w kontekście tego, że S. L. poniósł śmierć w wyniku nieszczęśliwego wypadku, jak również z uwagi na twierdzenia skarżącej, odnoszące się do dużego bezrobocia w rejonie zamieszkania i trudności w znalezieniu pracy. Istotne jest bowiem ustalenie, czy ojciec małoletniego dziecka nie wypracował wymaganych w ostatnim dziesięcioleciu przed śmiercią 5 lat w skutek szczególnych okoliczności, niezależnych od jego woli. Ponadto organ powinien poczynić również ustalenia odnośnie stanu zdrowia zmarłego ojca małoletniego. Zwrócić przy tym należy uwagę, że obowiązek poszukiwania dowodów ciąży nie tylko na organie administracji, ale obarcza on także stronę, która w swym dobrze rozumianym interesie powinna wykazywać dbałość o przedstawienie środków dowodowych. Zatem inicjatywa dowodowa musi być w tym zakresie przejawiana nie tylko przez organ, ale przede wszystkim przez stronę postępowania. W realiach rozpoznawanej sprawy oznacza to, że organ powinien wskazać skarżącej jakie, istotne z punktu widzenia wnioskowanego świadczenia, okoliczności muszą zostać ustalone i zobowiązać ją do przedłożenia dowodów dla ich wykazania. Dopiero pełne ustalenie stanu faktycznego sprawy będzie dawało podstawę do przyjęcia, że organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, w ramach którego działa, przyznając świadczenia w drodze wyjątku w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy. Mając wszystkie powyższe względy na uwadze, Sąd, na zasadzie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm), orzekł jak w sentencji wyroku. Rozstrzygniecie w kwestii wykonalności decyzji zostało oparte o przepis art. 152 tejże ustawy.