II SA/Wa 760/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski Sędzia WSA Joanna Kube (spr.) Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 października 2011 r. sprawy ze skargi A.B. na decyzję Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] w przedmiocie wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej - oddala skargę - Dowódca - Likwidator Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji decyzją z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], działając na podstawie art. 78 ust. 2 pkt 2 oraz art. 79 ust. 4 w związku z art. 108 ust. 1 ustawy z dnia 30 czerwca 1970 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 10, poz. 55 ze zm.); zwanej ustawą pragmatyczną i § 137 ust. 1 i ust. 2 w związku z § 163 ust. 1 i ust. 2 pkt 2 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej z dnia 19 grudnia 1996 r. w sprawie służby wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 1997 r. Nr 7, poz. 38 ze zm.), wypowiedział A.B., pełniącemu zawodową służbę wojskową na stanowisku służbowym [...] w [...] Brygadzie [...] Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji w K., stosunek służbowy z powodu likwidacji jednostki wojskowej, w której pełnił zawodową służbę wojskową i braku możliwości wyznaczenia go na stanowisko służbowe w innych jednostkach wojskowych. W uzasadnieniu wskazano, że w związku z decyzją Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w sprawie rozformowania Jednostki Wojskowej [...] Brygady [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji jednostka ulega likwidacji w terminie do dnia [...] czerwca 2001 r. Termin wypowiedzenia biegnie przez okres 9 miesięcy i liczony jest od pierwszego dnia miesiąca następującego po miesiącu, w którym doręczono wypowiedzenie stosunku służbowego. Poinformowano także, że żołnierz zostanie zwolniony z zawodowej służby wojskowej w ostatnim dniu tego okresu. Decyzja ta została doręczona oficerowi w dniu [...] grudnia 2000 r., który nie złożył od niej odwołania. Wnioskiem z dnia [...] października 2009 r. A.B. wystąpił do Ministra Obrony Narodowej o stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...], na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); powoływanej dalej jako k.p.a. Minister Obrony Narodowej decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 157 § 1 i art. 158 § 1 k.p.a., odmówił A.B. stwierdzenia nieważności decyzji Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r. Po wniesieniu skargi na powyższą decyzję, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie postanowieniem z dnia 24 września 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 1126/10 odrzucił skargę, jako niedopuszczalną z uwagi na niewyczerpanie środków odwoławczych. Minister Obrony Narodowej, po rozpatrzeniu wniosku z dnia [...] października 2010 r., postanowieniem z dnia [...] grudnia 2010 r. nr [...] przywrócił termin do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. Minister Obrony Narodowej, po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, decyzją z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...]. W ocenie organu, nie wystąpiły przesłanki określone w art. 156 § 1 k.p.a. warunkujące stwierdzenie nieważności decyzji ostatecznej w przedmiocie wypowiedzenia A.B. stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej. W uzasadnieniu podano, że na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] Jednostka Wojskowa Nr [...] Brygady [...] Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, w której żołnierz pełnił służbę wojskową uległa likwidacji. Zwrócono uwagę, że Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, do których należała [...] Brygada [...] zostały zlikwidowane w całości. Wobec zatem rozformowania wymienionej wyżej formacji i braku możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe w strukturach Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji wypowiedziano mu stosunek służbowy. Nie było również możliwości wyznaczenia go na stanowisko służbowe w jednostkach wojskowych podległych Ministrowi Obrony Narodowej z uwagi na restrukturyzację Sił Zbrojnych RP i likwidację szeregu jednostek połączonych z licznymi zwolnieniami żołnierzy zawodowych ze służby wojskowej. Podano, powołując się na orzeczenia Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 894/07 i z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 660/09, że interpretacja art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, w odniesieniu do zakresu poszukiwania przez organ stanowiska służbowego, nie jest w orzecznictwie sądów administracyjnych jednolita. Zgodnie z jedną ze spornych interpretacji powyższego przepisu, brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe odnosi się wyłącznie do jednostki organizacyjnej, w której żołnierz pełni służbę. Organ wojskowy przy dokonywaniu wypowiedzenia stosunku służbowego nie ma obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe w innych jednostkach organizacyjnych. Zdaniem organu, spór co do wykładni przepisu, który daje się zinterpretować w różny sposób nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Decyzja Ministra Obrony Narodowej z dnia [...] stycznia 2011 r. stała się przedmiotem skargi A.B. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której wniósł o jej uchylenie oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, a także stwierdzenie nieważności decyzji Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego. Wnoszący skargę zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych oraz art. 6, 7, 8, 9, 10 § 1, art. 77 § 1 i art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Skarżący, powołując się na art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej, wskazał, że organ wydając decyzję o wypowiedzeniu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nie wykazał braku możliwości wyznaczenia go na inne stanowisko służbowe w innych jednostkach wojskowych. W jego ocenie, organ powinien podjąć wszelkie kroki niezbędne do dokładnego wyjaśnienia sprawy mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli powołując się na konkretne czynności, które podjął w celu zbadania możliwości ewentualnego zatrudnienia go w innych jednostkach wojskowych. Organ nie przeprowadził zatem właściwego postępowania wyjaśniającego, gdyż nie dokonał analizy możliwości zatrudnienia go na innym stanowisku służbowym. Ponadto nie przeprowadzono z nim rozmowy w przedmiocie zwolnienia i braku możliwości zatrudnienia na innym stanowisku służbowym, a zatem zaskarżona decyzja została wydana bez podstawy prawnej. Podkreślił ponadto, iż nie zgadza się ze stanowiskiem organu, że spór co do wykładni przepisu będącego podstawą wydania decyzji, tj. art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej dotyczący zakresu poszukiwania przez organ stanowiska służbowego, który daje się zinterpretować odmiennie, uniemożliwia stwierdzenie jej nieważności. W odpowiedzi na skargę Minister Obrony Narodowej wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Postępowanie w przedmiocie stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej jest nadzwyczajnym środkiem wyeliminowania z obrotu prawnego ostatecznej decyzji administracyjnej i stanowi odstępstwo od zasady trwałości decyzji administracyjnej wyrażonej w art. 16 § 1 k.p.a. Zatem, celem postępowania o stwierdzenie nieważności decyzji jest ustalenie istnienia, bądź braku istnienia przesłanek wskazujących na to, że kontrolowana w tym postępowaniu decyzja dotknięta jest wadą określoną w art. 156 § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która: 1) wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości, 2) wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa, 3) dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną, 4) została skierowana do osoby niebędącej stroną w sprawie, 5) była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały, 6) w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą, 7) zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa. Zestawienie to stanowi katalog zamknięty przyczyn stwierdzenia nieważności decyzji. Taka redakcja przepisu, zważywszy również na nadzwyczajny charakter tej instytucji, nie pozwala na stosowanie wykładni rozszerzającej względem tego przepisu. Pozytywna decyzja organu pierwszej instancji w rozpatrywanej sprawie mogłaby zapaść tylko w sytuacji, gdyby organ stwierdził, iż decyzja Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r. nr [...] została podjęta w okolicznościach określonych przepisami art. 156 § 1 k.p.a. O tym, czy miało miejsce rażące naruszenie prawa, decyduje przede wszystkim oczywistość tego naruszenia i zakres wpływu tego naruszenia na sposób załatwienia sprawy. Cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z przepisami prawa poprzez proste ich zestawienie ze sobą (Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - J. Borkowski, J. Jendrośka, R. Orzechowski, A. Zieliński, Wydawnictwo Prawnicze - Warszawa, 1985, s. 237, por. także Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz - B. Adamiak, J. Borkowski, Wydawnictwo C.H. Beck – Warszawa 1996, s. 716-721). Nie chodzi w tego typu przypadkach o błędy w wykładni prawa, ale o przekroczenie prawa w sposób jasny i niedwuznaczny, gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. W związku z tak zakreślonymi granicami postępowania organ nadzoru nie gromadzi nowych dowodów w sprawie, które prowadziłyby do nowych ustaleń faktycznych. Oceny legalności decyzji ostatecznej dokonuje tylko i wyłącznie na podstawie materiałów zgromadzonych w postępowaniu zwykłym, zakończonym wydaniem decyzji ostatecznej. Tak więc, badany jest stan faktyczny, jak i prawny z daty wydania decyzji, w stosunku do której toczy się postępowanie administracyjne o stwierdzenie jej nieważności. Dokonując konkluzji powyższych wywodów, należy podkreślić, że nie każde naruszenie prawa będzie stanowić podstawę do stwierdzenia nieważności wydanej decyzji. Tylko rażące naruszenie prawa może skutkować wydaniem rozstrzygnięcia pozytywnego dla strony. Na gruncie niniejszej sprawy nie można jednak mówić o istnieniu tego rodzaju podstaw. Stwierdzić należy, że Minister Obrony Narodowej, wbrew twierdzeniom A.B., prawidłowo uznał, że w sprawie nie doszło do kwalifikowanego naruszenia prawa, zgodnie z którym treść decyzji, której unieważnienia się domaga, pozostaje w oczywistej i wyraźnej sprzeczności z art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych. Z treści powołanego przepisu wynikają dwie przesłanki, które muszą być spełnione łącznie, aby organy wojskowe mogły dokonać wypowiedzenia żołnierzowi zawodowemu stosunku służbowego, a mianowicie: 1) jednostka wojskowa, w której żołnierz zawodowy pełnił zawodową służbę wojskową podlega rozformowaniu lub zmniejszył się jej stan etatowy, 2) brak jest możliwości wyznaczenia żołnierza zawodowego na inne stanowisko służbowe. W świetle ustaleń organu bezsporne jest, iż jednostka wojskowa, w której służbę pełnił skarżący została rozformowana, a Nadwiślańskie Jednostki Wojskowe Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji rozwiązane (zlikwidowane). Zatem pierwsza przesłanka niewątpliwie została spełniona. Przechodząc natomiast do oceny spełnienia drugiej przesłanki wskazać należy, iż skarżący pełnił zawodową służbę wojskową w [...] Brygadzie [...] w K. wchodzącej w skład Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, która na podstawie decyzji Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] października 2000 r. nr [...] w sprawie rozformowania [...] Brygady [...] Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji uległa rozformowaniu (likwidacji) z dniem [...] czerwca 2001 r. Wprawdzie decyzją tegoż Ministra z dnia [...] czerwca 2001 r. nr [...] termin rozformowania tej jednostki został zmieniony na dzień [...] września 2001 r., to jednak likwidacja jednostek wojskowych podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji powodowała, że nie miał on możliwości wyznaczenia A.B. na inne stanowisko służbowe. W sprawie wystąpiła zatem, wbrew stanowisku skarżącego, druga z przesłanek, o których mowa w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, czyli brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe. Ponadto zasadnie organ nadzorczy podniósł, iż Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był uprawniony do wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe w jednostce wojskowej podległej Ministrowi Obrony Narodowej, gdyż jego uprawnienia, jako organu sprawującego cywilną kontrolę nad wojskiem, ograniczały się do likwidowanych Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji (art. 108 ust. 1 tej ustawy). Mając powyższe na względzie wskazać należy, iż wykładnia art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy pragmatycznej dokonana przez Ministra Obrony Narodowej jest prawidłowa, co wyklucza zarzut rażącego naruszenia tego przepisu w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. Odnosząc się do zarzutu skargi dotyczącego rażącego naruszenia przepisów postępowania, tj. art. 6, 7, 8, 9 oraz art. 10 § 1 i 77 k.p.a. stwierdzić należy, iż jest on bezzasadny. Przepis ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych stanowiący podstawę wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej nie nakładał na organ kadrowy konieczności przeprowadzenia rozmowy z żołnierzem zawodowym w przypadku rozformowania jednostki wojskowej. Skarżący nie kwestionował zasadności wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej i nie złożył w tej sprawie odwołania. Ponadto, z akt sprawy jednoznacznie wynika, że skarżący posiadał wiedzę o podejmowanych czynnościach związanych z rozformowaniem jednostki woskowej i likwidacji zajmowanego przez niego stanowiska, o czym świadczy jego wystąpienie do Dyrektora Biura Kadr, Szkolenia i Rozwoju Zawodowego Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z wnioskiem z dnia [...] lutego 2001 r. o służbowe przeniesienie do Wojewódzkiego Sztabu Wojskowego w K., będącego w podporządkowaniu Ministerstwa Obrony Narodowej. Zatem decyzja Dowódcy - Likwidatora Nadwiślańskich Jednostek Wojskowych Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] grudnia 2000 r. o wypowiedzeniu skarżącemu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej, nie może być uznana za wydaną z rażącym naruszeniem zasady praworządności. Nie można zarzucić organowi wypowiadającemu stosunek służbowy, że nie dokonał analizy możliwości wyznaczenia skarżącego na inne stanowisko służbowe w jednostkach podległych Ministrowi Spraw Wewnętrznych i Administracji skoro w tym resorcie likwidowano wszystkie jednostki wojskowe. Trzeba mieć także na uwadze, co podnosił Minister Obrony Narodowej w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że w tym czasie w związku z restrukturyzacją Sił Zbrojnych RP wprowadzono także zmiany organizacyjne w Ministerstwie Obrony Narodowej i również w tym resorcie powstał problem zagospodarowania kadry, która utraciła dotychczas zajmowane stanowiska służbowe, co w praktyce oznaczało niemożność zagospodarowania kadry dotychczas pełniącej służbę w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji. Należy także podkreślić, na co zwrócił uwagę organ, że interpretacja przepisu art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego w aspekcie wykazania braku możliwości wyznaczenia na inne stanowisko służbowe podlegała zmianom, o czym świadczy wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 9 sierpnia 2001 r., sygn. akt II SA 1377/01, Lex nr 51016, w którym Sąd uznał, że określone w przepisie art. 7 ust. 1 pkt 7 ustawy pragmatycznej powiązanie stanowiska służbowego z konkretną jednostką organizacyjną, oznacza, że ustalony w art. 78 ust. 2 pkt 2 ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych warunek jakim jest brak możliwości wyznaczenia żołnierza na inne stanowisko służbowe, odnosi się wyłącznie do jednostki organizacyjnej, w której żołnierz pełnił służbę. W konkluzji Sąd ten uznał, że organ wojskowy przy dokonywaniu wypowiedzenia stosunku służbowego, nie ma obowiązku wykazania braku możliwości wyznaczenia żołnierza na stanowisko służbowe w innych jednostkach organizacyjnych. Takie stanowisko wyrażono w wyrokach Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 29 maja 2008 r., sygn. akt I OSK 894/07 oraz z dnia 15 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 660/09. Z dokonaną wyżej wykładnią nie zgodził się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 24 stycznia 2006 r., sygn. akt I OSK 780/05 (dostępne w internetowej bazie orzeczeń sądów administracyjnych - http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro więc przepis stanowiący podstawę materialnoprawną zaskarżonej decyzji w ocenianym przez Sąd aspekcie podlegał odmiennym wykładniom, to nie można, jako rażąco naruszającego prawo uznać rozstrzygnięcia, które interpretuje ten przepis, w sposób który później został uznany za nieprawidłowy (por. Matan A., Zakamycze 2005, Komentarz do art. 156 kodeksu postępowania administracyjnego, G. Łaszczyca, Cz. Martysz, A. Matan, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Tom I i II, Zakamycze 2005). Skoro przy wydaniu decyzji z dnia [...] grudnia 2000 r. nie doszło do rażącego naruszenia prawa to organy orzekające w obecnie rozpoznawanej sprawie dokonały właściwej analizy całości sprawy i prawidłowo odmówiły zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. przez stwierdzenie nieważności przedmiotowego wypowiedzenia. Wskazana decyzja została wydana przez właściwy organ, skierowana do osoby będącej stroną postępowania, opiera się na istniejącej podstawie prawnej, nadaje się do wykonania, a jej wykonalność nie powoduje czynu zagrożonego karą, nie zawiera także wad powodujących jej nieważność z mocy przepisów prawa. Wymaga podkreślenia, że jedynie wady tkwiące w samej decyzji dają podstawę do zastosowania powyższej regulacji. W takim stanie sprawy wszelkie zarzuty podniesione w skardze należało uznać za bezpodstawne, przyjmując w tym względzie za trafną argumentację organu ujętą zarówno w zaskarżonej decyzji jak i w odpowiedzi na skargę. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd nie uwzględnił wniosku o zasądzenie kosztów postępowania, ponieważ zwrot kosztów niezbędnych do celowego dochodzenia praw przysługuje skarżącemu od organu w wypadku uwzględnienia skargi oraz w sytuacji określonej w art. 201 tej ustawy, co w przedmiotowej sprawie nie miało miejsca.