II SA/Wa 761/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Olga Żurawska-Matusiak Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Anna Mierzejewska Protokolant starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 maja 2011 r. sprawy ze skargi W. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2007 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz radcy prawnego D. M. tytułem kosztów nieopłaconej pomocy prawnej kwotę 295,20 (dwieście dziewięćdziesiąt pięć 20/100) złotych, w tym: tytułem opłaty kwotę 240 (dwieście czterdzieści) złotych oraz tytułem 23 % podatku od towarów i usług kwotę 55,20 (pięćdziesiąt pięć 20/100) złotych. W.K. wniósł skargę na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: Prezes ZUS) z [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymującą w mocy decyzję tego organu z dnia [...] września 2007 r. nr [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Wnioskiem z [...] kwietnia 2007 r. W.K. zwrócił się do Prezesa ZUS o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu swojego wniosku powołał się na znaczny stopień niepełnosprawności. Wskazał również, że Oddział ZUS w C. odmówił mu przyznania renty inwalidzkiej. Prezes ZUS decyzją z [...] września 2007 r., działając na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił W.K. przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Uzasadniając swoje rozstrzygnięcie organ wyjaśnił, że zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku możliwe jest wyłącznie w przypadku, gdy wnioskodawca spełnia łącznie następujące przesłanki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym; - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczność; - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek; - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wskazał, że z dokumentacji zawartej w aktach rentowych wynika, iż na przestrzeni 49 lat życia W.K. ma udowodniony okres składkowy wynoszący 9 lat 1 miesiąc i 27 dni. W latach 1990 – 1992 wystąpiła przerwa w ubezpieczeniu i nie bez znaczenia pozostaje fakt, iż ostatnio udowodniony okres składkowy przypada na dzień [...] października 1994 r. Od tej daty do czasu orzeczenia wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy w dniu [...] czerwca 2006 r., tj. przez okres ponad 11 lat nie udokumentował on żadnego okresu zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym, za który były opłacane składki na ubezpieczenie społeczne, emerytalne i rentowe. Organ podniósł, że w przypadku W.K. nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające skarżącemu nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ we wskazanych przerwach nie miał orzeczonej całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto organ podniósł, że skarżący, przebywając w zakładzie karnym, ma zapewnione niezbędne środki utrzymania. Po rozpatrzeniu wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, Prezes ZUS decyzją z [...] listopada 2007 r. nr [...] utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2007 r. W uzasadnieniu decyzji wskazał, iż nadal nie stwierdza przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy, bowiem nie zaistniały szczególne okoliczności, na skutek których wnioskodawca nie nabył uprawnień do świadczenia na zasadach ogólnych. Organ wyjaśnił, że za szczególną okoliczność, na potrzeby art. 83 ustawy, uważa się wyłącznie zdarzenie lub trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Ponadto podniósł, że okoliczność przebywania przez skarżącego w zakładzie karnym nie może być potraktowana jako szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdyż wynika ona ze świadomego naruszania prawa przez skarżącego, a nie ze zdarzeń, na które skarżący nie miał wpływu. Organ wyjaśnił ponadto, że osoba podejmująca się prac dorywczych, bez zgłoszenia do ubezpieczenia i odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne powinna liczyć się z negatywnymi skutkami w sferze ubezpieczenia społecznego. W skardze na powyższą decyzję W.K. zawarł zarzuty dotyczące naruszenia art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. w zw. z art. 24 § 1 i w zw. z art. 127 § 3 k.p.a. Skarżący zarzucił decyzji także naruszenie prawa materialnego – art. 83 ustawy poprzez błędną wykładnię tego przepisu, co miało istotny wpływ na wynik sprawy, a ponadto naruszenie: art. 7, art. 9, art. 75 § 1, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. Wyrokiem z dnia 4 sierpnia 2010 r., sygn. akt II SA/Wa 918/10, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę. W uzasadnieniu wyroku Sąd w pierwszej kolejności za niezasadny uznał zarzut naruszenia art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., gdyż przepis ten przewiduje wyłączenie pracownika organu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. W tym przypadku, w ocenie Sądu, mamy do czynienia z ponownym rozpatrywaniem sprawy przez ten sam organ w trybie art. 127 § 3 k.p.a., a nie przez różne organy w różnych instancjach. Ponadto, zdaniem Sądu, w sprawie nie wykazano szczególnych okoliczności usprawiedliwiających krótki okres zatrudnienia skarżącego i przerwy w ubezpieczeniu w ciągu kilku lat aktywności zawodowej. W okresach przerw w ubezpieczeniu, wnioskodawca nie był osobą całkowicie niezdolną do pracy, a zatem nie istniały niezależne od skarżącego przeszkody uniemożliwiające spełnienie warunków ustawowych do uzyskania świadczenia. Słusznie, zdaniem Sądu, wskazał organ, że przebywanie przez skarżącego w zakładzie karnym nie może być potraktowane jako szczególna okoliczność uzasadniająca przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, gdyż okoliczność ta nie była niezależna od skarżącego, ale wynikła ona ze świadomego naruszania norm prawych. Sąd podniósł również, że za okoliczność szczególną uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabycie świadczeń, na podstawie art. 83 ustawy, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków. Ponadto, częściowa niezdolność do pracy nie jest równoznaczna z całkowitą niezdolnością i nie powoduje braku możliwości podjęcia zatrudnienia. Skarżący jest zaś całkowicie niezdolny do pracy dopiero od 2006 r., natomiast ostatnie jego zatrudnienie ustało już w 1994 r. W ocenie Sądu, problemy zdrowotne, występujące jeszcze przed orzeczeniem całkowitej niezdolności do pracy, mogły utrudniać skarżącemu podjęcie zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, jednakże nie można uznać, że stanowiły one szczególną okoliczność, wskutek której nie spełnił on warunków wymaganych do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych. Sąd nie zgodził się z także ze stwierdzeniem, że to niepełnosprawność, a nie fakt przebywania w zakładzie karnym, uniemożliwił skarżącemu wykonywanie jakiejkolwiek pracy. Zwrócono uwagę, że w 1994 r. stwierdzono wobec skarżącego częściową niezdolność do pracy. Pomimo tego skarżący w latach 1995 – 1997 podejmował zatrudnienie (prace dorywcze). Zatem fakt częściowej niezdolności do pracy skarżącego nie był przeszkodą w jego zatrudnieniu w tym okresie. Ponadto skarżący wskazał, że w okresie od 1995 do 2007 r. nie podejmował pracy i fakt ten tłumaczy pobytem w zakładzie karnym, nie zaś kalectwem. Sąd podkreślił jednocześnie, iż skarżący legitymuje się bardzo krótkim okresem zatrudnienia, w którym odprowadzane były składki na ubezpieczenie społeczne, w stosunku do jego wieku i okresu potencjalnej aktywności zawodowej. Wskazano także, że skarżący będąc na utrzymaniu Państwa posiada wszelkie niezbędne środki utrzymania. W.K. wniósł skargę kasacyjną od powyższego wyroku do Naczelnego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpoznaniu skargi kasacyjnej, wyrokiem z dnia 4 marca 2011 r., sygn. akt I OSK 2061/10, uchylił zaskarżony wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i sprawę przekazał temu Sądowi do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że Sąd pierwszej instancji rozpoznając zarzut naruszenia przez organ art. 24 §1 pkt 5 k.p.a. nie uzasadnił do końca zajętego w tej kwestii stanowiska. Wskazał, że teza uchwały NSA z dnia 20 maja 2010 r. sygn. akt I OPS 13/09, w której wyrażono pogląd, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a., nie znajduje zastosowania w tej sprawie. Wniosek o ponowne rozpoznanie sprawy został bowiem rozpoznany przez tę samą osobę, która rozpoznawała sprawę w I instancji. Działając z upoważnienia Prezesa ZUS Dyrektor Departamentu Świadczeń Pieniężnych T.G. decyzją z [...] września 2007 r. odmówiła przyznania świadczenia w drodze wyjątku, a następnie decyzją z [...] listopada 2007 r., po ponownym rozpatrzeniu sprawy, w oparciu o przepis art. 127 § 3 k.p.a., utrzymała powyższą decyzję w mocy. Kwestią zasadniczą dla rozstrzygnięcia zawisłej przed Sądem I instancji sprawy była ocena, czy wydanie decyzji na skutek wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przez osobę upoważnioną do działania w imieniu Prezesa ZUS, w sytuacji w której brała ona udział w wydaniu decyzji pierwszoinstancyjnej stanowiło naruszenie zasady wynikającej z treści art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Naczelny Sąd Administracyjny podniósł, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu ministra, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję ministra, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Nie ulega bowiem wątpliwości, że pojęcie pracownika organu administracji publicznej w rozumieniu art. 24 § 1 k.p.a. ma szeroki zakres znaczeniowy, który obejmuje również upoważnionego do działania w imieniu prezesa dyrektora departamentu. Sąd I instancji nie zapoznał się z uzasadnieniem wspomnianej uchwały NSA i z tego względu nie zauważył, że wydanie zaskarżonej decyzji przez tę samą upoważnioną przez prezesa osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., co jest podstawą do wznowienia postępowania w oparciu o przepis art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., co z kolei zgodnie z treścią art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. uzasadniało uchylenie zaskarżonej decyzji bez względu na to, czy naruszenie to miało, czy też nie miało wpływu na merytoryczny wynik sprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, rozpoznając ponownie sprawę zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Zgodnie natomiast z art. 190 ww. ustawy Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów, Sąd stwierdził, iż skarga W.K. zasługuje na uwzględnienie, jednakże z innych przyczyn niż powołane w skardze. Zgodnie bowiem z art. 134 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W ocenie Sądu, Prezes ZUS rozpoznając, w trybie przepisu art. 127 § 3 k.p.a., wniosek skarżącego o ponowne rozpoznanie sprawy dopuścił się naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 24 § 1 pkt 5 w związku z art. 127 § 3 k.p.a. Naruszenie to polega na wydaniu zaskarżonej decyzji przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu decyzji, od której złożono wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Uregulowane w art. 24 oraz art. 25 k.p.a. instytucje wyłączenia pracownika organu administracji publicznej oraz wyłączenia organu mają stwarzać warunki do bezstronnego rozpoznania i rozstrzygnięcia sprawy przez pracownika organu administracji, a także sam organ oraz eliminowania jakichkolwiek wątpliwości w tym zakresie wśród uczestników postępowania. Przepisy prawa procesowego o wyłączeniu pełnią zatem funkcję gwarancyjną. Z założenia mają chronić bezstronność i obiektywizm orzekania, zapewniając warunki "uczciwego procedowania" (W. Chróścielewski: "Organ administracji publicznej w postępowaniu administracyjnym" Dom Wydawniczy ABC, str. 12 oraz glosa do uchwały składu siedmiu sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, Zeszyty Naukowe Sądownictwa Administracyjnego nr 3(12) z 2007 r., str. 137). Nie mogą być zatem pomijane w procesie stosowania prawa. Nie do przyjęcia jest także ich zawężająca wykładnia. Zgodnie z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., jedną z przesłanek obligatoryjnego wyłączenia pracownika organu od udziału w postępowaniu jest okoliczność, że brał on udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Celem takiej regulacji bezspornie było uniknięcie sytuacji, gdy treść zaskarżonej decyzji, wydanej przez pracownika z upoważnienia organu, mogłaby być zdeterminowana wcześniejszym doświadczeniem tej osoby wynikającym z dotychczasowego udziału w postępowaniu administracyjnym. Pracownik, który raz już uczestniczył w czynnościach procesowych, ma przez to ugruntowane poglądy zarówno na stan faktyczny, jak i na sposób rozstrzygnięcia sprawy. Może to z kolei nasuwać uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności i obiektywizmu (por. W. Chróścielewski w powołanej glosie do uchwały o sygn. akt II GPS 2/06). W świetle poglądów doktryny, reguła określona we wspomnianym przepisie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. ma zastosowanie także do wniosku o ponowne rozpoznanie sprawy, o którym mowa w przepisie art. 127 § 3 k.p.a., a więc do sytuacji, w której pracownik naczelnego organu administracji publicznej lub samorządowego kolegium odwoławczego brał udział w wydaniu przez ten organ decyzji w pierwszej instancji, następnie zaskarżonej do tego samego organu wnioskiem o ponowne rozpoznanie sprawy (tak m. in. A. Wróbel /w:/ M. Jaśkowska, A. Wróbel, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Zakamycze 2005, wyd. II, s. 221; tak również: J. Borkowski /w:/ B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego. Komentarz, Wydawnictwo C.H. Beck, Warszawa 2005, s. 183). Pogląd ten znajduje również potwierdzenie w orzecznictwie sądów administracyjnych (tak. m. in.: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt II OSK 213/06, publ. LEX nr 235133; uchwała składu 7 sędziów NSA z dnia 22 lutego 2007 r., sygn. akt II GPS 2/06, ONSAiWSA 2007/3/61 oraz wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 18 marca 2009 r., sygn. akt I OSK 1507/08, publ. LEX nr 529978). W ocenie Sądu stanowisko powyższe potwierdza także uchwała Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r., sygn. akt I OPS 13/09, w której NSA stwierdził, że art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. nie ma zastosowania do osoby piastującej funkcję Głównego Geodety Kraju jako ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Jak wskazano w uzasadnieniu tej uchwały, przepisy prawa przyznają organom administracji publicznej kompetencje do samokontroli własnych decyzji, a to oznacza, że nie można wyłącznie w oparciu o formalistycznie pojmowaną bezstronność pozbawić ministra kompetencji do rozpatrzenia wniosku na podstawie art. 127 § 3 k.p.a. przez zastosowanie w drodze rozszerzającej wykładni art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Istotą tej uchwały jest zatem to, iż osobą, której nie dotyczy zakaz ponownego rozpatrzenia sprawy przez tę samą osobę, jest wyłącznie piastun funkcji ministra w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 k.p.a. w postępowaniu, o jakim mowa w art. 127 § 3 k.p.a. Tym samym Naczelny Sąd Administracyjny potwierdził niejako wyjątek od wynikającej z art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. zasady wyłączenia od udziału w postępowaniu pracownika w sprawie, w której brał udział w niższej instancji w wydaniu zaskarżonej decyzji. Przenosząc powyższe rozważania na grunt niniejszej sprawy wskazać należy, iż autorem zarówno pierwszej decyzji, jak i decyzji wydanej po ponownym rozpatrzeniu sprawy jest działająca z upoważnienia Prezesa ZUS Dyrektor Departamentu Świadczeń Emerytalno – Rentowych T.G., nie zaś sam piastun funkcji – czyli Prezes ZUS. Odnosząc powyższe do uchwały Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 maja 2010 r. należy wyraźnie podkreślić, że pracownik organu upoważniony do działania w imieniu organu, w żadnym wypadku nie może być uznany za osobę piastującą funkcję organu, która nie podlegałaby wyłączeniu na podstawie art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., przy ponownym rozpatrzeniu sprawy w trybie art. 127 § 3 k.p.a. Zatem, wydanie zaskarżonej decyzji z upoważnienia Prezesa ZUS przez tę samą osobę, która brała udział w wydaniu wcześniejszej decyzji, stanowi istotne naruszenie przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a. Zgodnie z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a., w sprawie zakończonej decyzją ostateczną wznawia się postępowanie, jeżeli decyzja wydana została przez pracownika lub organ administracji publicznej, który podlega wyłączeniu stosownie do art. 24, art. 25 i art. 27 k.p.a. Stosownie natomiast do treści art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), sąd, uwzględniając skargę na decyzję, uchyla ją w całości albo w części, jeżeli stwierdzi naruszenie prawa, dające podstawę do wznowienia postępowania administracyjnego. Oznacza to, że w razie wystąpienia w sprawie jednej z przesłanek wznowieniowych, określonych w przepisach ustawy – Kodeks postępowania administracyjnego, sąd administracyjny jest zobligowany do wydania rozstrzygnięcia, o którym mowa w art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "b" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku. W oparciu o art. 152 ww. ustawy Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości. Na podstawie art. 250 ww. ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi w związku z § 14 ust. 2 pkt 1 lit. "c" i w związku z § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 28 września 2002 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych oraz ponoszenia przez Skarb Państwa kosztów pomocy prawnej udzielonej przez radcę prawnego ustanowionego z urzędu (Dz. U. Nr 163, poz. 1349 ze zm.), Sąd przyznał pełnomocnikowi skarżącego wynagrodzenie w wysokości 240 zł, powiększone o należny podatek od towarów i usług, tytułem nieopłaconej pomocy prawnej, udzielonej z urzędu.