II SA/Wa 765/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodnicząca Sędzia WSA Ewa Pisula - Dąbrowska, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Anna Mierzejewska (sprawozdawca), , Protokolant st. specjalista Małgorzata Plichta, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 października 2016 r. sprawy ze skargi S. M. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzający rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r., 2. umarza postępowanie administracyjne, 3. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz S.M. kwotę 497 ( słownie: czterysta dziewięćdziesiąt siedem) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. II SA/Wa 765/16 UZASADNIENIE Decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] lutego 2012 r. S. M. został z dniem [...] lutego 2012 r. powołany na stanowisko Komendanta Wojewódzkiego Policji w B.. Jednocześnie wymienionemu policjantowi ustalono na wskazanym stanowisku służbowym dodatek funkcyjny w kwocie 3 700 złotych miesięcznie. Kwota przedmiotowego dodatku została ustalona z uwzględnieniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] czerwca 2015 r. dodatek funkcyjny został podwyższony z dniem [...] lipca 2015 r. do kwoty 4000 złotych miesięcznie. Rozkazem personalnym nr [...] Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2015 r. wymienionemu policjantowi podwyższono dodatek funkcyjny na czas określony od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] lutego 2016 r. o kwotę 1 000 złotych miesięcznie. Wskazano, że podwyższenie dodatku funkcyjnego zostało uzasadnione wysoką oceną wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem rangi zajmowanego stanowiska służbowego i szczebla działania, a także zakresu ponoszonej odpowiedzialności oraz rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji zawodowych. W dniu [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji wydał rozkaz personalny nr [...], na mocy którego zwolnił S. M. ze służby w Policji z dniem [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji Rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Komendant Główny Policji, na podstawie § 8 ust. 7 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236), obniżył S. M., z dniem [...] grudnia 2015 r. dodatek funkcyjny o kwotę 1000 złotych miesięcznie, tj. do kwoty 4000 złotych miesięcznie. Wymienionej decyzji nadał, na podstawie art. 108 § 1 kpa, rygor natychmiastowej wykonalności. Przedmiotowe rozstrzygnięcie zostało doręczone policjantowi. W ustawowym terminie S. M. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji z wnioskiem o ponowne rozpatrzenie sprawy. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], na podstawie art. 105 § 1 oraz art. 138 § 1 pkt 3 w związku z art. 127 § 3 kpa, umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wskazał, że zgodnie z art. 99 ust. 1 ustawy o Policji prawo do uposażenia powstaje z dniem mianowania policjanta na stanowisko służbowe. Jednocześnie ust. 2 powołanego artykułu stanowi, że z tytułu służby policjant otrzymuje jedno uposażenie i inne świadczenia pieniężne określone w ustawie. Ponadto, w myśl art. 106 ust. 3 cytowanej ustawy, prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Organ stwierdził, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. Wysokości przedmiotowego dodatku nie można zatem kształtować w sytuacji, gdy po stronie osoby zainteresowanej brak jest prawa do tego dodatku, bowiem prawo to wygasło. Wobec nadania decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności, skutkowało tym, że od dnia [...] grudnia 2015 r., stosownie do art. 106 ust. 1 ustawy o Policji, S. M. był uprawniony do otrzymywania dodatku funkcyjnego w wysokości 4000 złotych miesięcznie. Stan taki trwał do dnia [...] stycznia 2016 r., a zatem do ostatniego dnia miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie S. M. ze służby w Policji (art. 106 ust. 3 ustawy o Policji). Zwolnienie ze służby nastąpiło z dniem [...] stycznia 2016 r. na podstawie art. 41 ust. 2 pkt 4 ustawy o Policji. W konsekwencji, od dnia [...] lutego 2016 r. rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r., ustalający S. M. wysokość należnego dodatku funkcyjnego, przestał wywoływać skutki prawne, bowiem od wskazanego dnia wymieniony nie jest już uprawniony do otrzymywania uposażenia, w tym też przedmiotowego dodatku do uposażenia. Tym samym bezprzedmiotowe stało się w orzekanie o wyeliminowaniu bądź pozostawieniu w obrocie prawnym zaskarżonego rozkazu personalnego, nie jest bowiem możliwe utrzymanie bądź przerwanie skutku danego rozstrzygnięcia, jeżeli skutek ten już nie występuje. Skoro zatem w niniejszym postępowaniu z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zakończonej rozkazem personalnym z dnia [...] grudnia 2015 r. nie jest możliwe przerwanie, utrzymanie, ani zniesienie skutku jaki wywoływał ten rozkaz w określonym czasie (od dnia [...] grudnia 2015 r. do dnia [...] stycznia 2016 r.), niedopuszczalne stało się orzeczenie co do istoty danej sprawy. Komendant podkreślił, że w przedmiotowej sprawie jest zobowiązany wziąć pod uwagę stan faktyczny i prawny, który istnieje w dniu orzekania, a więc gdy S. M. jest funkcjonariuszem w stanie spoczynku. Zatem nie jest już funkcjonariuszem Policji i nie mogą mieć wobec niego zastosowania przepisy, na podstawie których można wydać decyzję merytoryczną wyłącznie w stosunku do policjanta (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 25 stycznia 2011 r., II SA/Wa 1735/10). Komendant wskazał, że z bezprzedmiotowością postępowania mamy do czynienia wówczas, gdy w sposób oczywisty organ administracji publicznej stwierdzi brak podstaw prawnych (nie ma normy prawnej udzielającej organowi administracji publicznej kompetencji do wydania decyzji administracyjnej) i faktycznych (brak jest okoliczności faktycznych uzasadniających według hipotezy normy prawnej kompetencję organu administracji publicznej do wydania decyzji administracyjnej) do merytorycznego załatwienia sprawy (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 lutego 2008 r., sygn. akt II OSK 2042/06). Organ podniósł, że skutki umorzenia postępowania polegają na tym, że toczącego się prawidłowo postępowania od czasu zaistnienia przyczyn, określonych w ustawie, nie prowadzi się dalej i kończy się bez osiągnięcia celu, dla którego postępowanie zostało wszczęte (A. Józefowicz, Glosa do uchwały składu trzech sędziów z dnia 16 maja 1996 r., sygn. akt III CZP 44/96, "PiP" 1999, z. 12, s. 112). Istotą bowiem umorzenia postępowania jest jego przerwanie, uchylenie wszystkich dokonanych w nim czynności oraz orzeczenie o dalszym jego nieprowadzeniu w sytuacji, gdy nastąpiło takie zdarzenie prawne lub faktyczne, które spowodowało, że przestała istnieć ta szczególna relacja między faktem (sytuacją faktyczną danego podmiotu) a prawem (sytuacją prawną danego podmiotu), z którą prawo łączy obowiązek konkretyzacji normy w postaci wydania decyzji administracyjnej (W. Chróścielewski, Glosa do wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 września 1999 r., IISAB/Ka 13/99, OSP 2000, z. 7-8, poz. 110, s. 365). Organ wskazał, że w rozpoznawanej sprawie, przesłanka umorzenia postępowania zaistniała w czasie trwania postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Już bowiem po wszczęciu przedmiotowego postępowania organ administracji stracił możliwość orzekania o przyznaniu bądź odmowie przyznania stronie określonych uprawnień, z uwagi na rozwiązanie stosunku służbowego, z którym przedmiotowe uprawnienia są ściśle związane. Wobec powyższego niezbędne było umorzenie przedmiotowego postępowania na podstawie art. 138 § 1 pkt 3 kpa. Decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] stała się przedmiotem skargi S.M. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, której skarżący zarzucił naruszenie szeregu przepisów prawa materialnego i procesowego. W uzasadnieniu skargi skarżący wskazał, że organ w sposób nieuprawniony umorzył postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, podczas gdy bezprzedmiotowość postępowania w niniejszej sprawie nie zachodziła. Postępowanie to dotyczy bowiem wysokości przysługującego skarżącemu dodatku funkcyjnego, stanowiącego składnik przysługującego uposażenia, a sam fakt tego, że skarżący w momencie wydawania zaskarżonej decyzji nie był już funkcjonariuszem Policji nie może automatycznie przekładać się na bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego w przedmiocie obniżenia tego dodatku. Wydłużenie przez organ terminu zakończenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, miało na celu uniemożliwienie skutecznego skorzystania przez skarżącego z prawa do zaskarżenia rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. a w konsekwencji naruszyło zasadę dwuinstancyjności postępowania administracyjnego wynikającą z art. 15 kpa, co stanowi rażące naruszenie prawa. Pełnomocnik skarżącego wskazał, że skarżącemu, pomimo rozwiązania stosunku służbowego, w dalszym ciągu przysługuje status strony w postępowaniu w przedmiocie obniżenia przysługującego dodatku funkcyjnego, albowiem dodatek ten stanowił składnik przysługującego skarżącemu uposażenia, a wysokość uposażenia przekłada się z kolei m.in. na kształt uprawnień emerytalnych skarżącego, co rodzi po stronie S.M. interes prawny. Przyjęcie, że Komendant Główny Policji miał kompetencję do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy skutkowałoby odebraniem skarżącemu prawa do zaskarżenia decyzji wydanej w I instancji. Pełnomocnik wskazał też, że w sprawie nie zaistniały przesłanki bezprzedmiotowości postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, wyodrębnione w doktrynie i orzecznictwie, a w konsekwencji, nie zaistniały okoliczności przemawiające za umorzeniem postępowania odwoławczego, lecz organ powinien był stwierdzić brak podstaw do rozstrzygnięcia sprawy w drodze decyzji administracyjnej i uchylić rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz umorzyć postępowanie administracyjne. Pełnomocnik zarzucił także obrazę przepisów postępowania administracyjnego, która miała istotny wpływ na wynik sprawy, a mianowicie naruszenie art. 155 kpa w zw. z art. 154 § 2 kpa w zw. z art. 6 kpa w zw. z art. 16 § 1 kpa poprzez ich niezastosowanie. Pełnomocnik wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenie nieważności poprzedzającego ww. decyzję rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji; ewentualnie o uchylenie zaskarżonej decyzji oraz poprzedzającego ww. decyzję rozkazu personalnego; a nadto wniósł o umorzenie postępowania administracyjnego zakończonego wydaniem rozkazu personalnego z dnia [...] grudnia 2015 r. oraz zasądzenie od organu na rzecz skarżącego kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według obowiązujących przepisów prawa. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie powołując argumenty jak w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Na wstępie wskazania wymaga, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2015 r., poz. 355 ze zm.), prawo do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Komendant Główny Policji prawidłowo stwierdził, że dodatek funkcyjny może być przyznany i podwyższony albo obniżony jedynie policjantowi. Trafnie też organ wskazał, że w sytuacji, gdy w chwili wydawania zaskarżonej decyzji, tj. w dniu [...] lutego 2016 r. skarżący nie był już policjantem, obowiązkiem organu rozpatrującego sprawę z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, było uwzględnienie tej okoliczności faktycznej. Za nieuzasadnione Sąd uznał jednak stwierdzenie organu, że od dnia, w którym skarżący nie był już uprawniony do otrzymywania uposażenia (tj. od dnia [...] lutego 2016 r.), rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. o obniżeniu dodatku funkcyjnego przestał wywoływać skutki prawne. Dodatek funkcyjny stanowi składnik uposażenia (art. 100 ustawy o Policji), a zatem jego wysokość przekłada się, jak trafnie wskazał pełnomocnik skarżącego, na kształt uprawnień emerytalnych. Podstawowy pogląd organu, co do tego, że zaistniała przesłanka umorzenia postępowania – albowiem organ wobec zmiany stanu faktycznego – nie miał możliwości zastosowania normy prawa materialnego – Sąd uznał za prawidłowy. Skoro bowiem w chwili wydawania decyzji (w dniu 26 lutego 2016 r.) skarżący nie był już policjantem, to w istocie Komendant Główny Policji nie mógł wydać rozstrzygnięcia merytorycznego w sprawie dodatku funkcyjnego. Błędnie jednakże organ zakwalifikował ten stan sprawy jako podstawę do umorzenia postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a tym samym błędnie zastosował przepis art. 138 § 1 pkt 3 w zw. z art. 105 § 1 kpa, które to uchybienie miało wpływ na wynik niniejszej sprawy. Zgodnie z drugim z powołanych przepisów, gdy postępowanie z jakiejkolwiek przyczyny stało się bezprzedmiotowe w całości albo w części, organ administracji publicznej wydaje decyzję o umorzeniu postępowania odpowiednio w całości albo w części. Stosownie zaś do art. 138 § 1 pkt 3 kpa, organ odwoławczy wydaje decyzję, w której umarza postępowanie odwoławcze. Do wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące odwołań od decyzji (art. 127 § 3 kpa). Wydając w niniejszej sprawie decyzję w oparciu o art. 138 § 1 pkt 3 kpa organ nie wziął pod uwagę, że czym innym jest bezprzedmiotowość postępowania odwoławczego (w tym przypadku postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy) a czym innym bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego, która w tej sprawie zaistniała w momencie wydawania decyzji z dnia [...] lutego 2016 r. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowane jest stanowisko, które Sąd rozpatrujący niniejszą sprawę także prezentuje, że umorzenie postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy może nastąpić w dwóch przypadkach, tj. gdy strona cofnie środek zaskarżenia bądź organ ustali, że wnoszący wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy nie jest stroną w sprawie (v. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13, orzeczenia.nsa.gov.pl). Taka sytuacja nie miała miejsca w przypadku skarżącego S. M.,nie cofnął on bowiem wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, ani też nie utracił przymiotu strony w rozumieniu art. 28 kpa we wszczętym przez organ z urzędu postępowaniu w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego. Wobec tego, że wysokość dodatku funkcyjnego jako składnika uposażenia ma wpływ na kształt uprawnienia emerytalnego były policjant ma interes prawny we wszczętym przez organ z urzędu w niniejszej sprawie postępowaniu w sprawie tego dodatku. Postępowanie z wniosku o ponowne rozpatrzenie tej sprawy nie stało się zatem bezprzedmiotowe. Umorzenie postępowania administracyjnego ma natomiast miejsce wtedy, gdy wystąpi trwała i nieusuwalna przeszkoda w kontynuacji tegoż postępowania. Bezprzedmiotowość postępowania administracyjnego zachodzi wówczas, gdy odpadła jedna z konstytutywnych cech sprawy administracyjnej. Sprawę administracyjną określają elementy podmiotowe i przedmiotowe. Tym samym, brak podstaw prawnych lub faktycznych, materialnych lub procesowych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy powoduje brak przedmiotu postępowania. Decyzja o umorzeniu postępowania zapada więc w sytuacji, gdy przyznanie określonego uprawnienia stało się zbędne lub organ administracji stwierdził oczywisty brak podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy (v. wyrok NSA z dnia 24 września 2014 r. sygn. akt I OSK 1317/13, wyrok WSA w Warszawie z dnia 14 lipca 2016 r. sygn. akt II SA/Wa 550/16, orzeczenia.nsa.gov.pl). Umorzenie postępowania administracyjnego z powodu bezprzedmiotowości jest obligatoryjne. Decyzja o umorzeniu postępowania nie rozstrzyga o uprawnieniach i obowiązkach stron i jest równoznaczna z brakiem przesłanek do merytorycznego orzekania, co do istoty sprawy oraz kończy jej zawisłość w danej instancji. Skoro zatem, w sprawie niniejszej brak było podstaw prawnych i faktycznych do merytorycznego rozpatrzenia sprawy w przedmiocie dodatku funkcyjnego, co organ prawidłowo stwierdził, albowiem S. M. w dacie wydania decyzji z [...]lutego 2016 r. nie był już policjantem, to stosownie do art. 138 § 1 pkt 2 kpa. Komendant Główny Policji powinien był uchylić własny rozkaz personalny z dnia [...] grudnia 2015 r. o obniżeniu dodatku funkcyjnego i umorzyć postępowanie administracyjne w tej sprawie. Tylko bowiem wówczas – w związku ze zmianą stanu faktycznego – zniesione zostaje w całości postępowanie wszczęte z urzędu w sprawie obniżenia dodatku funkcyjnego. W przeciwnym razie można byłoby mówić o naruszeniu zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego (art. 15 kpa), wyrażającej się w prawie do dwukrotnego rozpatrzenia i rozstrzygnięcia tej samej sprawy. Pozostałe zarzuty skargi, w tym dotyczące naruszenia art. 7, art. 77, art. 80, art. 107, art. 155 w zw. z art. 154 § 2 kpa Sąd uznał za niezasadne. Z uwagi na powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718) uchylił zaskarżoną decyzję z dnia [...] lutego 2016 r. oraz rozkaz personalny Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] grudnia 2015 r. Postępowanie administracyjne w przedmiocie obniżenia dodatku funkcyjnego Sąd umorzył na podstawie art. 145 § 3 powołanej ustawy. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.