II SA/Wa 766/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska, Sędzia WSA Janusz Walawski, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant referent stażysta Monika Duma-Szymczak, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 lutego 2019 r. sprawy ze skargi małoletniego G. D. reprezentowanego przez przedstawiciela ustawowego J. D. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] marca 2018 r. nr: [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (zwany dalej organem) decyzją z [...] marca 2018 r., nr [...], po rozpatrzeniu odwołania małoletniego G. D. (zwanego dalej: małoletnim, skarżącym), reprezentowanego przez ojca J. D., od poprzedzającej ją decyzji organu z [...] lutego 2018 r., odmawiającej przyznania renty w drodze wyjątku, utrzymał decyzję wydaną w I instancji w mocy. Ustalono, że ojciec małoletniego złożył wniosek o przyznanie renty rodzinnej dla małoletniego po zmarłej matce B. D.. Wniosek oparł na przepisie art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2017 poz. 1383, zwanej dalej ustawą emerytalną). We wniosku wskazał na trudne warunki materialne. Zdaniem wnioskodawcy nieżyjąca matka małoletniego nie pozostawała w stanie zatrudnienia przez krótsze lub dłuższe okresy czasu, ponieważ opiekowała się małoletnim dzieckiem, a nadto jej stan zdrowia wykluczał ją z aktywności zawodowej. Wskazał, że ciągłe absencje w pracy ze względu na stan zdrowia uniemożliwiały zatrudnienie i utrzymanie zatrudnienia ciągiem. Choroba rozwijająca się w jej organizmie przez wiele lat czyniła spustoszenie, osłabienie i brak możliwości poświęcenia się pracy zawodowej, a leczenie wymagało stałych poświęceń. Organ I instancji decyzją z [...] lutego 2018 r. powołując się na przepis art. 83 ustawy emerytalnej z dnia 17 grudnia 1998 r., wskazał, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Podniósł, że warunki określone w przywołanym przepisie muszą być spełnione przez wnioskodawcę łącznie, zatem niespełnienie któregokolwiek z warunków, wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Podał, że przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku na podstawie art. 83 powołanej ustawy jest możliwe, gdy spełnione są następujące przesłanki: - wnioskodawca jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wyjaśnił, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z powyższym w pierwszej kolejności bada się uprawnienia do świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej, a następnie przez wnioskodawcę – członka rodziny po osobie zmarłej. Podniósł, że z nadesłanych akt wynika, że warunki wskazane w art. 83 ustawy emerytalnej nie zostały łącznie spełnione. Matka dziecka, całkowicie niezdolna do pracy od 53 roku życia, wykazała łącznie 16 lat i 3 miesiące ubezpieczenia, z czego 12 lat i 2 miesiące to okresy składkowe, z czego 2 lata i 9 miesięcy to okresy pobierania zasiłku dla bezrobotnych. Ostatnie zatrudnienie zmarłej ustało w styczniu 1996 r. po tej dacie pobierała już tylko zasiłki (w latach 1996-1997 i 2005-2006) oraz do kwietnia 2008 r. sprawowała opiekę nad dzieckiem (okres nieskładkowy). W tej sytuacji zdaniem organu nie można uznać, że jej dochody w jakikolwiek sposób przyczyniały się do utrzymania małoletniego G. Zdaniem organu I instancji, matka dziecka była zdolna do pracy aż do października 2014 r. – niezdolność do pracy powstała u niej na 3 lata przed zgonem i po 18 latach od ostatniego zatrudnienia (oraz po 6 latach od ustania ostatniego okresu nieskładkowego). W ocenie organu brak było przesłanek by uznać, że faktycznie matka dziecka nie pracowała wyłącznie ze względu na niemożliwe do przezwyciężenia okoliczności zewnętrzne i że samodzielnie i z determinacją poszukiwała zatrudnienia. Skarżący wniósł o ponowne rozpoznanie sprawy, wywodząc, że jeśli w ubezpieczeniu matki dziecka wystąpiły przerwy, to były one spowodowane stanem jej zdrowia. Organ utrzymał w mocy decyzję wydaną w I instancji, podtrzymując wcześniej zajęte stanowisko. Wskazał, że renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej. W związku z tym, w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę. Podniósł, że powołany przepis art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej może być zastosowany tylko do sytuacji wyjątkowych, gdy mimo dołożenia wszelkiej staranności zaistniały niemożliwe do przezwyciężenia przeszkody w uzyskaniu świadczenia na ogólnych zasadach. Jego zdaniem w sprawach świadczeń w drodze wyjątku kluczowe są powody niespełnienia przez ubezpieczonego wymogów koniecznych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym. Konieczne jest więc zbadanie, czy brak uprawnień był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Po ponownej analizie zebranego materiału dowodowego organ II instancji wskazał, że nie stwierdził istnienia przesłanki szczególnych okoliczności, na skutek których matka dziecka nie nabyła uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Wskazał, że z dokumentacji znajdującej się w aktach sprawy wynika, że na przestrzeni 53 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy matki dziecka udokumentowano tylko 16 lat, 2 miesiące i 20 dni okresów składkowych i nieskładkowych. Natomiast w 10-leciu przed dniem powstania niezdolności do pracy matki dziecka zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – udokumentowano tylko 1 rok tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Wskazał, że przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, gdy do wymaganego okresu ubezpieczenia brakuje niewielki okres, który jest usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami. Wskazał, że z akt sprawy wynika, że od 15 sierpnia 1986 r. do 31 sierpnia1988 r., od 11 maja 1994 r. do 31 lipca 1995 r., od 10 lutego 1997 r. do 31 sierpnia 2005 r. oraz od 23 kwietnia 2008 r. do 18 października 2014 r., przez ponad 18 lat matka dziecka nie podejmowała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. To spowodowało brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach matka dziecka nie kontynuowała zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem nie była wówczas wobec niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z [...] listopada 2017 r. ustaliła wobec matki dziecka trwałą całkowitą niezdolność do pracy od [...] października 2014 r. Organ powołując się na orzecznictwo wskazał, że zasadą przyznawania świadczeń na podstawie art. 83 ustawy emerytalnej jest całkowita niezdolność do pracy, orzeczona w trybie przewidzianym prawem przez lekarza orzecznika ZUS, a nie stwierdzona przez każdego innego lekarza lub wynikająca z subiektywnego przekonania samego zainteresowanego. Skargę na powyższą decyzję wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, zarzucając naruszenie przepisów prawa materialnego i procesowego. Jego zdaniem, sytuacja małoletniego zasługuje na uwzględnienie wszelkich okoliczności, które wynikają z choroby i stanu zdrowia nieżyjącej matki oraz obecnej sytuacji materialnej. Wskazał, że nieżyjąca matka nie pozostawała w stanie zatrudnienia przez krótsze lub dłuższe okresy czasu, ponieważ opiekowała się małoletnim dzieckiem, a nadto stan zdrowia matki wykluczał ją z aktywności zawodowej. Ciągłe absencje w pracy ze względu na stan zdrowia uniemożliwiały zatrudnienie i utrzymanie zatrudnienia ciągiem. Choroba rozwijająca się w organizmie matki przez wiele lat czyniła spustoszenie, osłabienie i brak możliwości poświęcenia się pracy zawodowej, a leczenie wymagało stałych poświęceń. W związku z powyższym wnosił o uchylenie zaskarżonej i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS w całości. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest decyzja organu z [...] marca 2018 r. utrzymująca w mocy decyzję organu I instancji z [...] lutego 2018 r. o odmowie przyznania renty w drodze wyjątku. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organów rozstrzygających w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych nie naruszył przepisów i prawidłowo rozważył i zastosował przesłanki przewidziane w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Zgodnie z powołanym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Użyty przez ustawodawcę zwrot "może przyznać" wskazuje, że decyzja w przedmiocie przyznania lub odmowy przyznania świadczenia pozostawiona została uznaniu organu administracji publicznej. W literaturze dotyczącej uznania administracyjnego stwierdza się, że "(...) Przedmiotem jego nie jest ani ustalenie znaczenia tekstu prawnego, ani ocena występujących faktów, lecz określenie skutku prawnego" (M. Mincer, Uznanie administracyjne, Toruń 1983 r., s. 63, cyt. za "Komentarz do Kodeksu postępowania administracyjnego", Wydawnictwo C.H. Beck, 2005 r.). Uznanie dotyczy zatem wyboru konsekwencji zaistnienia normy prawnej w odniesieniu do konkretnego stanu faktycznego. Tak też instytucję uznania administracyjnego rozumie się w orzecznictwie. Od uznania administracyjnego należy natomiast odróżnić sferę pojęć niedookreślonych, które podlegają pełnej wykładni w procesie interpretacji prawa (v. wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 3 czerwca 2003 r., sygn. akt K 43/2002, Lex Polonica nr 364051). Do takich niedookreślonych pojęć należy m.in. zawarte w art. 83 ustawy emerytalnej pojęcie "szczególne okoliczności", stanowiące jedną z przesłanek przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ dokonuje w ramach obowiązującego prawa wyboru optymalnego z punktu widzenia konkretnych okoliczności faktycznych rozwiązania (uznanie administracyjne) i powinien dokonać wykładni pojęcia nieostrego, biorąc pod uwagę zarówno kontekst normatywny, w którym dane pojęcie funkcjonuje, jak i okoliczności stanu faktycznego sprawy rozstrzyganej na podstawie przepisu, który takie pojęcie zawiera. Sąd administracyjny jest zaś upoważniony i zobowiązany jednocześnie do oceny zgodności z prawem procesu wykładni i stosowania przez organ pojęć niedookreślonych (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 maja 2003 r., sygn. akt II SA 4203/01, Lex Polonica nr 364326). W ocenie Sądu rozpoznającego niniejszą sprawę, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych dokonał prawidłowej wykładni art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, przyjmując, że w sprawie nie zachodzą szczególne okoliczności, które uniemożliwiły zmarłej matce małoletniego podejmowania zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi przez ponad 18 lat. Spowodowało to brak uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Ze sprawy nie wynika, aby w powyższych okresach matka dziecka nie kontynuowała zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, bowiem nie była wówczas wobec niej orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Komisja lekarska ZUS orzeczeniem z [...] listopada 2017 r. ustaliła wobec matki dziecka trwałą całkowitą niezdolność do pracy od [...] października 2014 r. Podkreślić w tym miejscu należy, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ustawy uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym zdarzenie to bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Przedstawiciel ustawowy małoletniego powołuje się na stan zdrowia zmarłej, który uniemożliwiał jej podjęcia pracy, ale jak wskazano wyżej brak jest obiektywnych dowodów w postaci orzeczenia lekarza orzecznika ZUS o całkowitej lub ograniczonej niezdolność do pracy. Zasadne jest twierdzenie organu, że rezygnacja z zatrudnienia na rzecz opieki nad dzieckiem nie usprawiedliwia braku odpowiedniego okresu ubezpieczenia i nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku co jest jednoznacznie potwierdzone orzecznictwem sądów administracyjnych. Przy rozpatrywaniu uprawnień do renty rodzinnej w drodze wyjątku organ słusznie ocenił sytuację materialną w jakiej znajduje się dziecko, z tym że nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Trudne warunki materialne nie stanowią wystarczającego uzasadnienia do przyznania prawa do świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie z przepisu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy potrzeby te są uzasadnione. Zdaniem Sądu należy jednocześnie uznać, iż organ wyczerpująco zbadał istotne okoliczności faktyczne związane z niniejszą sprawą. W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę – oparł się na materiale prawidłowo zebranym i dokonał jego wszechstronnej oceny. Ponadto należy uznać, iż stanowisko wyrażone w zaskarżonej decyzji, organ uzasadnił w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. Z przytoczonych wyżej powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.