II SA/Wa 767/20

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Asesor WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), , , , , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 27 maja 2020 r. sprawy ze skargi W. K. na postanowienie Centralnej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] z dnia [...] stycznia 2020 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę Zaskarżonym w niniejszej sprawie postanowieniem Centralna Wojskowa Komisja Lekarska w [...] (dalej: "CWKL") z [...] stycznia 2020 r. nr [...], działając na podstawie art. 134 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2020 r., poz. 256 ze zm.; dalej: "k.p.a."), stwierdziła niedopuszczalność odwołania W. K. (dalej: "skarżący") wniesionego od orzeczenia Rejonowej Wojskowej Komisji Lekarskiej w [...] (dalej: "RWKL") z [...] listopada 2019 r. nr [...], wydanego w przedmiocie kontroli zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby. Do wydania zaskarżonego postanowienia doszło w następujących okolicznościach sprawy. Wobec długotrwałego przebywania na zwolnieniu lekarskim (650 dni ciągłe), w dniu [...] listopada 2019 r. Dowódca [...] Bazy Lotnictwa Transportowego w [...] skierował skarżącego ([...]) do RWKL w celu sprawdzenia prawidłowości orzekania o jego czasowej niezdolności do służby z powodu choroby lub prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego. Po przeprowadzeniu kontroli zaświadczenia lekarskiego ZUS ZLA w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, RWKL w orzeczeniu z [...] listopada 2019 r. nr [...] wskazała dzień [...] marca 2019 r. jako datę ustania niezdolności skarżącego. W uzasadnieniu orzeczenia RWKL podała, że podczas czynności komisyjnych w dniu [...] marca 2019 r. skarżący był konsultowany przez psychologa i specjalistę psychiatrę. Obie konsultacje dały następujący wniosek: zdolny do zawodowej służby, co znalazło wyraz w orzeczeniu RWKL z [...] kwietnia 2019 r. nr [...]. Po wydaniu ww. orzeczenia skarżący nadal przebywał na zwolnieniach lekarskich wystawianych przez lekarza psychiatrę, podczas których był leczony doraźnie jednym lekiem (Hydroxyzyna). Nie był objęty opieką psychologiczną ani nie wymagał leczenia psychiatrycznego szpitalnego. W tej sytuacji, uwzględniając aktualną ocenę psychologiczną i psychiatryczną stwierdzonych zaburzeń rozpoznanych niniejszym orzeczeniem, RWKL nie znalazła podstaw do udzielania zwolnienia lekarskiego. Po rozpatrzeniu odwołania skarżącego od orzeczenia RWKL z [...] listopada 2019 r., powołanym na wstępie postanowieniem CWKL stwierdziła niedopuszczalność odwołania. W uzasadnieniu postanowienia CWKL wskazała, że orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi jedynie zagadnienie wstępne dla dalszego postępowania przed właściwym organem decydującym o przyznaniu bądź odmowie przyznania uposażenia za czas wskazany w zaświadczeniu. Jeśli bowiem w wyniku kontroli wojskowa komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia. W dalszym ciągu przepisy precyzujące tok postępowania dotyczą kontroli wykorzystania zwolnienia lekarskiego: jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone nieprawidłowe wykorzystanie zwolnienia lekarskiego, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. Jeżeli w wyniku kontroli zostanie ustalone, że oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3 ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2019 r., poz. 330 ze zm.; dalej: "s.w.ż."), zostało złożone niezgodnie z prawdą, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za cały okres zwolnienia. W razie stwierdzenia w trakcie kontroli, że oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3 s.w.ż., nie jest zgodne z prawdą, osoba kontrolująca sporządza protokół. Protokół przedstawia się żołnierzowi zawodowemu w celu wniesienia do niego ewentualnych uwag. Wniesienie uwag żołnierz zawodowy potwierdza własnoręcznym podpisem. Na podstawie ustaleń zawartych w protokole dowódca jednostki wojskowej stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do uposażenia. Od decyzji tej żołnierzowi zawodowemu przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. Kontrola prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby wykonywana jest na zasadach analogicznych do kontroli w zakresie orzekania o niezdolności do pracy, czyli na podstawie przepisów ustawy z dnia 25 czerwca 1999 r. o świadczeniach pieniężnych z ubezpieczenia społecznego w razie choroby i macierzyństwa. Zgodnie z art. 59 ww. ustawy, jeżeli po analizie dokumentacji medycznej i po przeprowadzeniu badania ubezpieczonego, lekarz orzecznik Zakładu Ubezpieczeń Społecznych określi wcześniejszą datę ustania niezdolności do pracy niż orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, za okres od tej daty zaświadczenie lekarskie traci ważność. Przepisy przytoczonej ustawy również nie przewidują możliwości odwołana od rozstrzygnięcia wydawanego przez lekarza orzecznika ZUS. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący zarzucił zaskarżonemu postanowieniu: 1. naruszenie przepisów prawa materialnego mających wpływ na wynik sprawy, poprzez: - niezastosowanie art. 15 k.p.a. polegające na przyjęciu, że stronie nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, efektem czego jest jednoinstancyjność rzeczowego postępowania, podczas gdy naruszony przepis stanowi, że postępowanie administracyjne jest dwuinstancyjne, - art. 5 ust. 11 s.w.ż. poprzez przyjęcie, iż od orzeczenia RWKL nie przysługuje środek odwoławczy, podczas gdy naruszono przepis do wniesienia odwołania do wojskowej komisji lekarskiej wyższego stopnia, - niezastosowanie art. 78 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. poprzez stwierdzenie niedopuszczalności wniesienia odwołania od orzeczenia RWKL stwierdzającego zdolność do pełnienia zawodowej służby wojskowej, będącym decyzją organu pierwszej instancji, podczas gdy naruszony przepis wskazuje, że każda ze stron postępowania ma prawo do zaskarżenia orzeczenia lub decyzji wydanych w pierwszej instancji; 2. naruszenie przepisów prawa procesowego: - art. 134 k.p.a. poprzez stwierdzenie postanowieniem z [...] stycznia 2020 r. niedopuszczalności wniesienia odwołania, podczas gdy przepisy prawa zarówno k.p.a., jak i ustawy szczegółowej – przewidują możliwość wniesienia odwołania od orzeczeń RWKL, których przedmiotem jest stwierdzenie zdolności do pełnienia zawodowej służby wojskowej, - art. 8 k.p.a. nakazującego prowadzenie postępowania w sposób budzący zaufanie uczestników do władzy publicznej, które to naruszenie polegało na błędnym wskazaniu, iż stronie nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, skutkiem czego było istotne ograniczenie prawa strony do rozpoznania sprawy w toku dwuinstancyjnego postępowania, - art. 6 k.p.a. nakazującego organom administracji publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, które to prawo przewiduje możliwość wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięć administracyjnych wydanych w pierwszej instancji, podczas gdy organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania, - niezastosowanie § 22 ust. 1 rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej Ministra Obrony Narodowej z dnia 3 czerwca 2015 r. w sprawie orzekania o zdolności do zawodowej służby wojskowej oraz właściwości i trybu postępowania wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach (Dz. U. z 2015 r., poz. 761 ze zm.) poprzez wskazanie, iż stronie nie przysługuje prawo do wniesienia odwołania, podczas gdy naruszony przepis przewiduje, że odwołanie od orzeczenia wojskowej komisji lekarskiej wnosi się do CWKL w terminie 14 dni od dnia doręczenia orzeczenia, - naruszenie art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej nakazującego organom władzy publicznej działanie na podstawie i w granicach prawa, które to prawo przewiduje możliwość wniesienia środka zaskarżenia od rozstrzygnięć wydanych w pierwszej instancji, podczas gdy organ w zaskarżonym postanowieniu stwierdził niedopuszczalność wniesienia odwołania. W oparciu o tak sformułowane zarzuty skarżący wniósł o: - uchylenie zaskarżonego postanowienia CWKL z [...] stycznia 2020 r., a w przypadku nieuwzględnienia przez Sąd wniosku o uchylenie postanowienia - jeśli Sąd uzna za zasadne - unieważnienie postanowienia, - w przypadku uchylenia przez Sąd zaskarżonej decyzji oraz stwierdzenia naruszenia przepisów prawa materialnego, które miały wpływ na wynik postępowania, jeśli będzie to uzasadnione okolicznościami sprawy, zobowiązanie organu do wydania w określonym przez Sąd terminie decyzji, wskazując sposób załatwienia sprawy, - rozpoznanie skargi w trybie uproszczonym, - zasądzenie od CWKL zwrotu kosztów postępowania na rzecz skarżącego, tj. kosztów postępowania niezbędnych do celowego dochodzenia praw, w tym opłaty skarbowej od pełnomocnictwa oraz kosztów zastępstwa procesowego tytułem wynagrodzenia pełnomocnika - radcy prawnego. W odpowiedzi na skargę CWKL wniosła o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko wyrażone w zaskarżonym postanowieniu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżone postanowienie odpowiada prawu. Instytucja kontroli zwolnień lekarskich przez wojskowe komisje lekarskie weszła w życie 1 czerwca 2014 r. na mocy art. 6 pkt 4 ustawy z dnia 24 stycznia 2014 r. o zmianie ustawy o Policji, ustawy o Straży Granicznej, ustawy o Państwowej Straży Pożarnej, ustawy o Biurze Ochrony Rządu, ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, ustawy o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych, ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym, ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego, ustawy o Służbie Więziennej oraz niektórych innych ustaw (Dz. U. z 2014 r., poz. 502). Stosownie do treści art. 60e ust. 1 s.w.ż. prawidłowość orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby, prawidłowość wykorzystania zwolnienia lekarskiego, spełnienie wymogów formalnych zaświadczeń lekarskich oraz oświadczenie żołnierza zawodowego, o którym mowa w art. 60c pkt 3, może podlegać kontroli. Zgodnie z art. 60e ust. 2 pkt 1 s.w.ż. w zakresie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby oraz prawidłowości wykorzystania zwolnienia lekarskiego kontrolę przeprowadzają wojskowe komisje lekarskie. Natomiast w myśl art. 60e ust. 5 s.w.ż., jeżeli w wyniku kontroli wojskowa komisja lekarska ustali datę ustania niezdolności do służby wcześniejszą niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, żołnierz zawodowy traci prawo do uposażenia za okres od tej daty do końca zwolnienia. Według art. 60e ust. 13 s.w.ż. na podstawie ustaleń zawartych w protokole dowódca jednostki wojskowej stwierdza, w drodze decyzji, utratę prawa do uposażenia za okres, o którym mowa w ust. 3 lub 4. Przepis stosuje się odpowiednio w przypadku zawiadomienia przez wojskową komisję lekarską w wyniku przeprowadzenia przez tę komisję kontroli o nieprawidłowościach w wykorzystaniu zwolnienia lekarskiego. Jak wskazuje art. 60e ust. 14 s.w.ż. od decyzji, o której mowa w ust. 13, żołnierzowi zawodowemu przysługuje odwołanie do wyższego przełożonego. W świetle powyższych regulacji ustawodawca przewidział odwołanie wyłącznie od decyzji dowódcy wydanej w przedmiocie utraty prawa do uposażenia w przypadku stwierdzenia nieprawidłowego wykorzystania zwolnienia lekarskiego, a tym samym orzeczenie wojskowej komisji lekarskiej w przedmiocie prawidłowości orzekania o czasowej niezdolności do służby z powodu choroby stanowi jedynie zagadnienie wstępne dla dalszego postępowania przed właściwym organem decydującym o przyznaniu bądź odmowie przyznania uposażenia za okres wskazany w zaświadczeniu. Jak wskazał Naczelny Sąd Administracyjny; dalej: "NSA" w tezach wyroku z 9 marca 2005 r., sygn. akt OSK 1203/04, wojskowe komisje lekarskie orzekają w dwóch reżimach prawnych, dlatego orzeczenia tych komisji dzielą się na dwie grupy (orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Pierwsza z nich, obejmuje orzeczenia, w ramach których komisje lekarskie podejmują rozstrzygnięcia w przedmiocie zaliczenia danej osoby do określonej kategorii zdolności do służby wojskowej, jak i samej zdolności do tej służby. Orzeczenia wojskowych komisji lekarskich w tych sprawach są wiążące dla innych organów rozstrzygających o powołaniu danej osoby do służby wojskowej lub zwolnieniu z tej służby. Ta grupa orzeczeń podlega kognicji sądów administracyjnych. Drugą grupę orzeczeń wojskowych komisji lekarskich stanowią orzeczenia, w ramach których komisje ustalają schorzenia danej osoby i ich związek ze szczególnymi właściwościami lub warunkami czynnej służby wojskowej dla celów odszkodowawczych lub rentowych albo zaopatrzenia emerytalnego, przysługujących na podstawie innych ustaw, niż ustawa z dnia 21 listopada 1967 r. o powszechnym obowiązku obrony Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2019 r., poz. 1541 ze zm.). Orzeczenia te poddawane są kontroli przez sądy powszechne, w ramach rozpoznawanych odwołań od decyzji o świadczeniach odszkodowawczych, rentowych lub zaopatrzenia emerytalnego (vide uchwała Sądu Najwyższego z 27 października 1999 r., sygn. III ZP 9/99; podobnie: uchwała NSA z 19 stycznia 1998 r., sygn. akt OPS 8/97; tak również postanowienie NSA z 29 maja 2008 r., sygn. akt II OSK 667/08, czy też postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 11 lipca 2018 r., sygn. akt II SA/Wa 165/18 i powołane tam liczne orzecznictwo). W dotychczasowym orzecznictwie wskazuje się ponadto, że orzeczenia z drugiej grupy mają charakter wyłącznie orzeczeń wstępnych, jako jedna z przesłanek niezbędnych do ustalenia prawa do określonych świadczeń, ich zakresu oraz wysokości. W konsekwencji, przyjmuje się, iż nie podlegają one zaskarżeniu do sądu administracyjnego, ponieważ sprawy orzekania o inwalidztwie i związku chorób ze służbą wojskową nie należą do właściwości sądu administracyjnego. Do tej drugiej grupy rozstrzygnięć należy zakwalifikować orzeczenie RWKL z [...] listopada 2019 r. Dopiero decyzja o utracie uposażenia, wydana w wyniku ustalenia przez wojskową komisję lekarską wcześniejszej daty ustania niezdolności do służby niż data orzeczona w zaświadczeniu lekarskim, będzie mogła zostać oceniona w drugiej instancji przez właściwy organ i podlegać kontroli sądu administracyjnego. To w ramach dochodzenia wyrównania uposażenia skarżący może zgłaszać ewentualne zarzuty dotyczące kontroli zwolnienia lekarskiego, której wynik (zawarty w orzeczeniu RWKL) wpłynie na obniżenie jego uposażenia. W świetle powyższego, zaskarżone do tut. Sądu rozstrzygnięcie CWKL o charakterze procesowym – podjęte na podstawie art. 134 k.p.a. – jest prawidłowe. W konsekwencji skarga, na mocy art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2019 r., poz. 2325 ze zm.), podlegała oddaleniu.