II SA/Wa 771/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Anna Mierzejewska, WSA Janusz Walawski, Protokolant Marek Kozłowski, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 11 sierpnia 2008 r. sprawy ze skargi A. O. na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...]; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. zasądza od Prezesa Rady Ministrów na rzecz skarżącego A. O. kwotę 60 zł (słownie: sześćdziesiąt złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, po ponownym rozpatrzeniu sprawy, utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], odmawiającą przyznania A. O. świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji Prezes Rady Ministrów podkreślił, iż przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej również ustawą emerytalną, jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby świadczenie to mogło zostać przyznane. Organ podał, że przy rozpatrywaniu wniosków o świadczenie specjalne brana jest pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie stanowi ona jedynego kryterium przyznawania świadczenia. Może być ono bowiem przyznane osobie znajdującej się w trudnej sytuacji bytowej, o ile w sprawie występują też inne okoliczności, mające charakter szczególny. Do szczególnych okoliczności organ zaliczył wybitne zasługi wnioskodawcy w jakiejś dziedzinie aktywności albo szczególne zdarzenie losowe. Organ podał, że w związku z tragiczną śmiercią B. O. – syna wnioskodawcy, mocą decyzji z dnia [...] października 2007 r. przyznał świadczenie specjalne (rentę specjalną) matce zmarłego. Zaznaczył, że powyższe świadczenie przyznał odchodząc od przyjętej zasady, że rodzinne renty specjalne przyznawane są, w szczególnych przypadkach, rodzicom lub jednemu z rodziców zmarłego, o ile pozostawali na utrzymaniu dziecka, po którym przyznawane jest świadczenie lub też dziecko w znacznym stopniu przyczyniało się do ich utrzymania. W dalszej części uzasadnienia Prezes Rady Ministrów wyjaśnił, że przyznając świadczenie specjalne B. O. wziął pod uwagę, iż posiadała ona orzeczenie o niepełnosprawności i była zatrudniona na czas określony. Zwrócił też uwagę, że przyznając świadczenie w kwocie wyższej od przeciętnego świadczenia specjalnego miał na względzie poprawienie sytuacji obojga małżonków. Następnie organ odniósł się do obecnej sytuacji materialnej wnioskodawcy i jego żony podnosząc, że z tytułu wynagrodzenia za pracę osiągają oni łączny dochód miesięczny w wysokości 2177 zł netto, a dochód ten jest uzupełniany, przyznaną w październiku 2007 r., rentą specjalną wynoszącą, przed waloryzacją, [...] zł brutto. Nadto organ stwierdził, że Państwo O. w związku ze śmiercią syna w listopadzie 2007 r. otrzymali zasiłek celowy w kwocie [...] zł z ogólnej rezerwy budżetowej, co dowodzi, iż ich sytuacja materialna uległa poprawie. Wymieniona wyżej decyzja Prezesa Rady Ministrów stała się przedmiotem skargi A. O. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o jej uchylenie i zasądzenie na jego rzecz niezbędnych kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzucił naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez niezastosowanie dyspozycji tego przepisu w sytuacji, gdy prawidłowo ustalony stan faktyczny objęty był jego hipotezą, a także naruszenie art. 7 Kodeksu postępowania administracyjnego w zw. z art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz art. 8 tego Kodeksu. Na wstępie skarżący wskazał, że wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego złożył z uwagi na fakt wcześniejszego przyznania tego świadczenia wyłącznie na rzecz jego żony B. Dalej, powołując się na treść art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i dotyczące go orzecznictwo sądowe, stwierdził, że przyznawane w oparciu o ten przepis świadczenie ma charakter uznaniowy. Jednocześnie zauważył, że sam przepis nie ustanawia wprost żadnych przesłanek warunkujących jego przyznanie. W tym bowiem zakresie, jak podał, ustawodawca odwołuje się jedynie do klauzuli generalnej "szczególnie uzasadnionych przypadków", a to jego zdaniem świadczy, że w przepisie nie zakreślono granic uznania administracyjnego. Podniósł również, że na mocy art. 124 ustawy emerytalnej organ zobowiązany był do stosowania przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w tym do wyrażonej w jego art. 7 zasady prawdy obiektywnej, która to zasada poprzez odwołanie się do słusznego interesu społecznego i słusznego interesu strony nakłada na orzekający w sprawie organ obowiązek uwzględniania konstytucyjnej zasady równości wobec prawa. Odnosząc powyższe do stanu faktycznego sprawy skarżący stwierdził, że przyznanie, w związku z tragiczną śmiercią syna B. O., pełniącego służbę na placówce w Iraku, renty specjalnej wyłącznie jego żonie pozostaje w sprzeczności z konstytucyjną zasadą równości wobec prawa i to z kilku powodów, które skarżący ujął w ramach zarzutów naruszenia przepisów postępowania. Po pierwsze, zdaniem skarżącego, wbrew treści uzasadnienia decyzji, jego żona nigdy nie ubiegała się o tego rodzaju świadczenie, a co za tym idzie nie przedkładała żadnych zaświadczeń potwierdzających jej stopień niepełnosprawności, czy okoliczność zatrudnienia. Po drugie, uznał za nieuprawnione pominięcie jego osoby jako beneficjenta świadczenia w sytuacji, gdy według uzasadnienia zaskarżonej decyzji celem przyznania świadczenia B. O. było poprawienie sytuacji obojga małżonków. Wskazał na nieprawidłowość przyjętego przez organ stanowiska, które w istocie oznaczałoby, że z chwilą śmieci żony świadczenie w ogóle nie byłoby wypłacane na jego rzecz. Po trzecie, w toku prowadzonego postępowania organ odstąpił od wnikliwego rozpoznania zarzutów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, a w rezultacie dopuścił się naruszenia zasady pogłębiania zaufania wyrażonej w art. 8 kpa. Natomiast w odniesieniu do przepisów prawa materialnego skarżący zarzucił Prezesowi Rady Ministrów naruszenie art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej poprzez ograniczenie ustaleń faktycznych warunkujących przyznanie świadczenia tylko do sytuacji bytowej wnioskodawcy, a w rezultacie nierozpatrzenie podstawowej przesłanki dającej możliwość jego przyznania, tj. szczególnej okoliczności, która w jego przypadku polegała na szczególnym zdarzeniu losowym – śmierci syna, funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu, na placówce w Iraku. W odpowiedzi na skargę Prezes Rady Ministrów wniósł o jej oddalenie, przywołując argumentację zawartą w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto, odnosząc się do zarzutu naruszenia zasady równości wobec prawa organ podał, że jest on niezasadny, ponieważ w toku postępowania nie stwierdzono, aby po stronie skarżącego występowały te same lub zbliżone przesłanki, jak w stosunku do jego żony, gdy chodzi o stan zdrowia i perspektywy zatrudnienia, a zasada równego traktowania nie może być interpretowana w ten sposób, że organ orzekający o prawie do świadczenia nie powinien brać pod uwagę indywidualnych czynników występujących po stronie wnioskodawcy. W złożonej do akt replice na odpowiedź na skargę A. O. powtórzył zarzuty skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Dokonując wykładni powołanego przepisu należy zatem - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazywałoby na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnie uzasadnionych przypadków", co z kolei nakładałoby na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Trzeba bowiem podkreślić, że uznanie administracyjne występuje w przypadkach, w których w przepisach prawnych stanowi się, że organ administracyjny "może" podjąć w sprawie rozstrzygnięcie, a nie ma w nich nakazu lub zakazu ustalenia określonej treści rozstrzygnięcia. Natomiast, wbrew dawniejszym poglądom doktryny uznanie administracyjne nie jest wprowadzane w przypadku występowania w przepisie ogólnych stwierdzeń (pojęć niedookreślonych, klauzul generalnych), bo trzeba ich znaczenie ustalić w toku wykładni w odniesieniu do konkretnej indywidualnej sprawy (por. M. Mincer, "Uznanie administracyjne", Toruń 1983, s. 55 i nast., cyt. za B. Adamiak, J. Borkowski, "KPA. Komentarz", 8. wyd. Warszawa 2006, str. 471). Oznacza to, że na gruncie omawianego przepisu mamy do czynienia, obok uznania administracyjnego, z pojęciem niedookreślonym. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekroczyły granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego, Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ stosując taki przepis winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast ze złożonych do Sądu akt administracyjnych, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, Sąd w pierwszej kolejności winien wyjaśnić, czym w istocie jest szczególnie uzasadniony przypadek wymieniony w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Kwestia ta była przedmiotem oceny Trybunału Konstytucyjnego w ramach badania zgodności art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej z art. 2, art. 32 ust. 1 i art. 67 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej (wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. P 38/05, OTK-A 2006/9/123), a zatem zasadnym jest odwołanie się do stanowiska Trybunału. Na wstępnie Trybunał zauważył, że Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. W ocenie Trybunału Konstytucyjnego, wyjątkowy charakter świadczenia, o którym mowa w art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej, powoduje, że jego podmiotów nie można zaliczyć do tej samej grupy co podmioty, których uprawnienia do emerytury lub renty wynikają wprost z systemu ubezpieczeń społecznych. Zróżnicowanie to ma zatem mocne uzasadnienie w ratio legis przepisu art. 82 ust. 1 ustawy, czyli uhonorowaniu i zapewnieniu godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Jednocześnie Trybunał podniósł, że uzyskiwane na jego podstawie świadczenia nie zależą wprost od wystąpienia niezdolności do pracy ze względu na chorobę lub inwalidztwo ani od osiągnięcia wieku emerytalnego. Z kolei w odniesieniu do wykładni wyrażenia "szczególnie uzasadnionego przypadku" Trybunał odwołał się zarówno do orzecznictwa sądowoadministracyjnego, które łączy znaczenie użytego określenia z wybitnymi zasługami na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej czy też politycznej, a nadto ze zdarzeniami losowymi (wyrok WSA w Warszawie z 14 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/1954/04, Lex 171678) jak i do tego, które stwierdza, że w sprawach tego świadczenia brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania stosownego świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa/144/05, Lex 171714). W rozpatrywanej sprawie bezspornym jest, że skarżący składając wniosek o przyznanie świadczenia specjalnego powołał się na okoliczność śmierci swojego syna B. O. – funkcjonariusza Biura Ochrony Rządu - podczas pełnienia służby w Iraku, a okoliczność ta była znana organowi. Poza sporem pozostaje także okoliczność, iż decyzją z dnia [...] października 2007 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów przyznał tylko żonie skarżącego B. O. świadczenie specjalne, a w wydanej decyzji nie wskazał faktów, które uznał za podstawę podjętego rozstrzygnięcia. Pomimo powyższych ustaleń organ odmówił przyznania świadczenia specjalnego ojcu zmarłego na służbie B. O. przyjmując za podstawę odmowy brak istnienia po jego stronie wystarczających przesłanek o charakterze ściśle materialnym (bytowym). W aktach administracyjnych znajdują się dokumenty, które świadczą, iż postępowanie wyjaśniające było od początku ukierunkowane wyłącznie na ustalenie sytuacji bytowej i materialnej skarżącego. I tak, dwoma pismami z dnia [...] stycznia 2008 r. nr [...] wezwano skarżącego do podania informacji obejmujących m.in. kwestie jego niezdolności do pracy z uwagi na wiek lub stan zdrowia, kwestie wcześniejszego ubiegania się o świadczenia z ubezpieczenia społecznego, kwestie przebiegu pracy zawodowej i bezrobocia oraz wezwano go do ewentualnego złożenia w tym zakresie stosownych dokumentów. Dodatkowo, innym pismem z dnia [...] stycznia 2008 r., o tym samym numerze, zwrócono się do Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego o ustalenie aktualnej sytuacji materialnej, zdrowotnej i rodzinnej skarżącego. W odpowiedzi na powyższe pisma organ otrzymał odpowiednio – informację o sytuacji materialnej i rodzinnej wnioskodawcy i jego żony, w tym o osiąganym przez nich dochodzie w rozbiciu na poszczególne świadczenia (pismo z dnia [...] lutego 2008 r. nr [...] podpisane, z upoważnienia Wojewody L., przez Dyrektora Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego – w aktach) oraz pismo skarżącego z dnia 10 marca 2008 r. W tym ostatnim piśmie, podobnie jak we wniosku, skarżący po raz kolejny wskazał na szczególne zdarzenie losowe jako podstawę ubiegania się o rentę specjalną, a w odniesieniu do doręczonych mu wezwań stwierdził, że świadczenie to ma charakter niezależny od położenia osoby, której ma być przyznane. Tymczasem, o ile w uzasadnieniu decyzji odmownej z dnia [...] marca 2008 r. organ odniósł się do ustalonej sytuacji materialnej skarżącego i w całości oparł się na ustaleniach poczynionych przez Wojewodę L., to nie ustosunkował się do twierdzeń skarżącego, że w sprawie występuje szczególnie uzasadniony przypadek wykraczający poza sferę sytuacji materialnej jego i jego żony. Co więcej organ nie uczynił tego również w zaskarżonej decyzji z dnia [...] marca 2008 r., choć skarżący we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy przedstawił argumentację tożsamą z tą zawartą we wniosku o przyznanie świadczenia, jak też tą zamieszczoną w piśmie z dnia 10 marca 2008 r. W ten sposób Prezes Rady Ministrów przyjął odwrotną kolejność ustaleń i zamiast najpierw ustalić, czy stan faktyczny sprawy daje podstawę do uznania, że w sprawie występuje szczególne zdarzenie od razu przystąpił do analizy sytuacji bytowej skarżącego, która, co wymaga podkreślenia, może, ale nie musi, być następstwem takiego zdarzenia i nie ma, w zestawieniu z pojęciem "szczególnie uzasadnionego przypadku", charakteru samodzielnego. Tym samym organ w żaden sposób nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącego już od momentu wszczęcia postępowania faktu wystąpienia szczególnego zdarzenia losowego, a w dalszej konsekwencji odstąpił od oceny tej okoliczności jako szczególnie uzasadnionego przypadku w rozumieniu art. 82 ust. 1 ustawy emerytalnej. Tego rodzaju rozważania organ zastąpił natomiast analizą sytuacji materialnej skarżącego i jego żony dokonując w tym zakresie wyliczeń osiąganego przez nich dochodu, co stanowi naruszenie art. 7, 77 § 1, 80 i 107 § 3 kpa. W ocenie Sądu, w niniejszej sprawie bez wątpienia wystąpiło zdarzenie losowe, o którym mowa w art. 82 ustawy emerytalnej. Jest bowiem oczywistym, że śmierć syna skarżącego na służbie w Iraku była zdarzeniem szczególnym - zdarzeniem, które nastąpiło w szczególnych okolicznościach tzn. w czasie pełnienie służby za granicą Rzeczypospolitej Polskiej (podczas wykonywania zadań z zakresu ochrony polskiego ambasadora) oraz, że była zdarzeniem pozbawionym cech pewności, trudnym do przewidzenia, na które nie miał on jakiegokolwiek wpływu (terrorystyczny zamach bombowy). Zdarzenie to było zresztą szeroko komentowane w mediach i jest powszechnie znane. Trudno zatem uznać, że opisane zdarzenie nie mieści się w kategorii szczególnie uzasadnionego przypadku, skoro śmierć syna wnioskodawcy związana była ze służbą pełnioną w interesie Państwa Polskiego. Tym bardziej trudno jest przyjąć założenie, że śmierć syna skarżącego pozostała bez wpływu na jego sytuację osobistą, także w jej aspekcie materialnym, do którego tak szeroko odnosi się organ w uzasadnieniach obydwu decyzji. Należy w tym miejscu podkreślić, że B. O. został pośmiertnie awansowany przez Prezydenta Rzeczypospolitej Polskiej do stopnia podporucznika oraz odznaczony Krzyżem Kawalerskim Orderu Krzyża Wojskowego, a w tym świetle końcowa część uzasadnienia zaskarżonej decyzji stwierdzająca, że po zgonie syna sytuacja materialna Państwa O. uległa poprawie jest co najmniej niezrozumiała. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ, stosownie do treści art. 153 p.p.s.a., ma obowiązek zastosować ocenę prawną wyrażoną przez Sąd w niniejszym wyroku, a będąc związany tą oceną winien rozważyć, w granicach uznania administracyjnego, kwestię przyznania przedmiotowego świadczenia. Rozstrzygając natomiast sprawę w ramach uznania administracyjnego organ będzie rzecz jasna ograniczony zasadą uwzględniania interesu społecznego i słusznego interesu obywateli (art. 7 kpa) i będzie w tym zakresie zobowiązany wyważyć te dwa interesy, przy czym jeżeli interes społeczny nie będzie stał temu na przeszkodzie i będzie leżało to w możliwości organu administracji będzie on miał obowiązek załatwić sprawę w sposób pozytywny dla strony (por. wyrok NSA z dnia 20 marca 2002 r., sygn. akt V SA 2036/01, LEX 82004; wyrok NSA z dnia 21 czerwca 2001 r., sygn. akt V SA 3718/00, ONSA 2002/3/124; wyrok NSA z dnia 30 czerwca 2000 r., sygn. akt V SA 2880/99, LEX 79239 oraz wydany w sprawie renty specjalnej wyrok NSA z dnia 25 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 1800/06, LEX 320931). Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uznał, że zarówno zaskarżona decyzja, jak i decyzja ją poprzedzająca naruszyły zarówno prawo materialne, jak i przepisy postępowania administracyjnego, a naruszenia te miały wpływ na wynik sprawy i na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. "a" i lit. "c" ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w pkt 1 sentencji. Rozstrzygnięcie zawarte w pkt 2 wyroku uzasadnione jest treścią art. 152 powołanej ustawy. O kosztach postępowania, w pkt 3 wyroku, orzeczono na podstawie art. 200, art. 209 i art. 205 § 1 tej ustawy.