II SA/Wa 786/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Stanisław Marek Pietras, Sędzia WSA Danuta Kania, Asesor WSA Karolina Kisielewicz (spr.), Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 grudnia 2018 r. sprawy ze skargi J.K. na rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie powierzenia obowiązków służbowych postanawia odrzucić skargę J. K. w dniu 26 kwietnia 2018 r. zaskarżył do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej z [...] kwietnia 2018 r. (nr [...]) o powierzeniu skarżącemu - starszemu specjaliście Wydziału [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej, na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy z12 października 1990 r. o Straży Granicznej (Dz.U. z 2017 r., poz. 2365 ze zm.), pełnienia obowiązków na stanowisku służbowym starszego specjalisty Wydziału [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że w dniu 28 marca 2018 r. Dyrektor [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej zwrócił się do organu I instancji o powierzenie skarżącemu, na okres od 14 kwietnia 2018 r. do 14 grudnia 2018 r. (osiem miesięcy) obowiązków na stanowisku starszego specjalisty Wydziału [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej, wskazując, że w dniu 13 kwietnia 2018 r. upłynie 12-miesięczny okres powierzenia skarżącemu obowiązków na stanowisku specjalisty w Wydziale [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. Wnioskodawca stwierdził m. in., że powierzenie skarżącemu obowiązków na innym stanowisku służbowym ma uzasadnienie w "sytuacji kadrowej Wydziału [...]" (tylko jeden pracownik wykonuje zadania starszego specjalisty, zaś w wyniku naboru nie wyłoniono żadnego kandydata). Dyrektor dodał, że wobec skarżącego toczą się dwa postępowania dyscyplinarne. Komendant Główny Straży Granicznej, uwzględnił ten wniosek i rozkazem personalnym z [...] kwietnia 2018 r. powierzył skarżącemu od 14 kwietnia do 14 grudnia 2018 r. pełnienie obowiązków na stanowisku służbowym starszego specjalisty Wydziału [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej. W rozkazie (doręczonym J. K. 13 kwietnia 2018 r.) zawarto pouczenie o przysługującym prawie do złożenia wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, w terminie 14 dni od dnia doręczenia rozkazu oraz treści art. 52 § 3 ustawy z 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), możliwości wniesienia skargi na ten rozkaz bez skorzystania z tego prawa. J. K. nie złożył wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. W skardze do Sądu skarżący wniósł o ponowne rozpatrzenie sprawy i "podjęcie decyzji z poszanowaniem prawa materialnego skarżącego do zajmowania nabytego stanowiska kierowniczego". Jego zdaniem, organ "uchybił (...) 12- miesięcznemu okresowi powierzenia obowiązków" na innym stanowisku służbowym oraz "odmówił mu prawa do wniesienia odwołania". Skarżący zarzucił organowi, że prowadząc przeciwko niemu postępowania dyscyplinarne, odmawiając zapomogi i nagród, podwyższenia dodatku służbowego narusza prawo. Komendant Główny Straży Granicznej w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Organ podniósł, że czasowe powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku zależy od uznania organu, który samodzielnie kształtuje politykę kadrową, mając na uwadze dobro i potrzeby służby. Komendant dodał, że podjął czynności zmierzające do zapewnienia skarżącemu warunków służy, w związku z niejednoznacznym orzeczeniem lekarskim z [...] października 2017 r. (w pkt 12 podano, że jest zdolny do służby na zajmowanym stanowisku i jednocześnie nadano skarżącemu kategorie B, a więc stwierdzono, że choroby lub ułomności, które zmniejszą jego sprawność psychiczną lub fizyczną i mogą mogąc mieć wpływ na jego zdolność do pełnienia służby na zajmowanym stanowisku). Komendant Główny Straży Granicznej wyjaśnił ponadto, że "wcześniejszymi" rozkazami personalnymi (z [...] kwietnia i [...] grudnia 2017 r.). powierzono skarżącemu obowiązki na stanowisku służbowym specjalisty Wydziału [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej, natomiast zaskarżonym rozkazem personalnym powierzono mu obowiązku na innym stanowisku - tj. starszego specjalisty w Wydziale [...] w tym Biurze. Jest to stanowisko analogiczne zaszeregowane jako stanowisko zajmowane przez skarżącego (starszy specjalista wydziału [...]). Wojewódzki Sąd Administracyjni w Warszawie zważył, co następuje: Skarga podlega odrzuceniu. Z przepisu art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi wynika, że sądy administracyjne nie są właściwe w sprawach wynikających z podległości służbowej pomiędzy przełożonymi i podwładnymi. Zaskarżony przez J. K. rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej został wydany na podstawie art. 41 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, który stanowi, że funkcjonariuszowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku, na czas nieprzekraczający 12 miesięcy. W okresie tym funkcjonariuszowi przysługuje uposażenie stosownie do powierzonego stanowiska, lecz nie niższe od dotychczasowego. Zdaniem Sądu, przepis art. 41 ust. 1 ustawy odnosi się zarówno do powierzenia pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, jak i powierzenia pełnienia obowiązków na takim samym stanowisku (a więc również innym), w innej komórce organizacyjnej urzędu. Rozkaz personalny o czasowym powierzeniu pełnienia obowiązków na innym stanowisku, wydany na podstawie art. 40 ust. 1 ustawy, jest aktem władczym o charakterze wewnętrznym, wynikający z podległości służbowej (podporządkowania służbowego) funkcjonariusza i jako taki, w myśl wspomnianego art. 5 pkt 2 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi nie podlega zaskarżeniu do sądu administracyjnego. Zdaniem Sądu, ewidentne podobieństwo tego przepisu do art. 37 ustawy z 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz.U. z 2017 r. poz. 2067 ze zm.), zgodnie z którym, policjantowi można powierzyć pełnienie obowiązków służbowych na innym stanowisku w tej samej miejscowości na czas nie przekraczający 12 miesięcy, pozwala na powołanie się na orzecznictwo dotyczące tego przepisu. W orzecznictwie przyjmuje się w zasadzie jednolicie, że rozkaz personalny o powierzeniu policjantowi pełnienia obowiązków na innym stanowisku nie jest decyzją administracyjną w rozumieniu art. 104 k.p.a. Powierzenie obowiązków służbowych na innym stanowisku służbowym jest czasowe, a o długości okresu powierzenia obowiązków służbowych decydują przełożeni właściwi w sprawach osobowych, uwzględniając potrzeby służbowe. Stanowisko, na którym powierzane są obowiązki, może stać się po zakończeniu okresu powierzenia stanowiskiem "docelowym", co oznacza, że może poprzedzać mianowanie funkcjonariusza na to stanowisko (por. np. wyrok NSA z 14 stycznia 2015 r. I OSK 1652/13 i powołane tam liczne orzecznictwo). W doktrynie zwraca się uwagę na podstawową dla stosunków służbowych zasadę podległości służbowej i dyspozycyjności funkcjonariuszy, a więc najogólniej mówiąc, prawnie dopuszczalną możliwość dokonywania przez przełożonego jednostronnych zmian dotyczących sytuacji wewnątrzorganizacyjnej funkcjonariusza, wraz ze skorelowanym z tymi czynnościami władzy służbowej obowiązkiem funkcjonariusza podporządkowania się zmianom (por. np. Stosunek służbowy, praca zbiorowa pod red. R. Hausera, Z. Niewiadomskiego i prof. A. Wróbla, System prawa administracyjnego, t. 11, s.228). Warto również dodać, że rozkaz personalny o czasowym powierzeniu funkcjonariuszowi pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, ma swój odpowiednik w instytucji powierzenia pracownikowi wykonywania pracy na innym stanowisku, bez jego zgody (art. 42 § 4 k.p.). Takie "jednostronne" powierzenie innej pracy jest dokonywane drogą polecenia należącego do kompetencji kierowniczych pracodawcy. Nie jest więc czynnością zmiany lub rozwiązania stosunku pracy. Nie wymaga zachowania formy pisemnej, uzasadnienia, ani nie wymaga uprzedniej konsultacji ze związkami zawodowymi (por. np. wyrok SN z 12 kwietnia 2017 r. I PK 345/16, LEX nr 2331716). Z okoliczności faktycznych sprawy wynika, że przed wydaniem zaskarżonego rozkazu personalnego organ dwukrotnie, w następujących po sobie okresach czasu powierzał skarżącemu pełnienie obowiązków na innym stanowisku. Wcześniejszymi rozkazami personalnymi powierzył mu pełnienie obowiązków specjalisty w Wydziale [...] i [...] Komendy Głównej Straży Granicznej, łącznie na okres jednego roku. Kolejne, zaskarżone do Sądu, "trzecie" powierzenie pełnienia obowiązków służbowych na innym stanowisku, nie może być jednak traktowane jako przeniesienie o którym mowa w art. 42 ustawy o Służbie Granicznej, wymagające wydania decyzji administracyjnej (art. 36 ust. 2 ustawy). Ustawa o Straży Granicznej (art. 42), przewiduje jedynie przeniesienie na niższe stanowisko służbowe, nie zna natomiast przeniesienia na takie samo stanowisko czy równorzędne stanowisko w innej komórce organizacyjnej. Sąd dodaje, że z zaskarżonego rozkazu personalnego wynika, że skarżącemu "zachowano" uposażenie dotychczasowe (uposażenie zasadnicze w I kategorii z mnożnikiem 1,941 kwoty bazowej z dodatkiem służbowym w kwocie 822,70 zł.). Nie ma więc podstaw do przyjęcia, że w rozpatrywanym przypadku nastąpiła zmiana treści stosunku służbowego, która podobnie jak nawiązanie stosunku służbowego, wymaga podjęcia decyzji administracyjnej. W konkluzji Sąd stwierdza, że czasowe powierzenie funkcjonariuszowi obowiązków służbowych na innym stanowisku (które, co oczywiste, nie ma wpływu na zajmowane przez funkcjonariusza stanowisko służbowe, a jedynie na wykonywane przez niego czynności) jest to akt kierownictwa wewnętrznego z zakresu administracji i ma na celu realizację polityki kadrowej w Straży Granicznej. Ma charakter aktu organizacyjnego, służącego zaspokojeniu potrzeb kadrowych. Sprawy wewnętrzne tej formacji nie podlegają regulacjom k.p.a. Nie dotyczą bowiem statusu funkcjonariusza jako obywatela. Z przedstawionych powodów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie odrzucił skargę na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 P.p.s.a.