II SA/Wa 796/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Karolina Kisielewicz (spr.), po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 21 lipca 2021 r. sprawy ze skargi M. S. na decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z dnia [...] stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odprawy mieszkaniowej uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Z. z dnia [...] grudnia 2020 r. nr [...]. Zaskarżoną do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie przez M. S. decyzją z [...] stycznia 2021 r. (nr [...]), Prezes Agencji Mienia Wojskowego utrzymał w mocy decyzję Dyrektora Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w Z, z [...] grudnia 2020 r. (nr [...]) o wypłacie skarżącemu odprawy mieszkaniowej w wysokości 274.896,00 zł., na podstawie art. 47 ust. 1,2 i 5 i art. 23 ust. 1 pkt 1 b ustawy z dnia 22 czerwca 1995 r. o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2017). W zaskarżonej decyzji organ wyjaśnił, że M. S. we wniosku o wypłatę odprawy mieszkaniowej z [...] października 2020 r., podał że rozkazem personalnym Szefa Inspektoratu Wsparcia Sił Zbrojnych nr [...] z [...] lipca 2020 r. został zwolniony z zawodowej służby wojskowej (termin wypowiedzenia stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej dokonanego przez żołnierza zawodowego upływa z dniem [...] grudnia 2020 r.). Na dzień zwolnienia ze służby skarżący będzie posiadał 22 lata, 9 miesięcy i 27 lat wysługi wojskowej, od której jest uzależniona wysokość dodatku za długoletnią służbę wojskową. M. S. wskazał do wyliczenia odprawy mieszkaniowej dzień 30 września 2020 r., w którym członkami jego rodziny, o których mowa w art. 26 ust. 3 ustawy byli: A. S. (żona skarżącego), córka M. S. (ur. w 2000 r.), oraz dwójka synów: A. S. (ur. w 2002 r.) i M. S. (ur. w 2015 r.) Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. w decyzji z [...] grudnia 2020 r. podał, że skarżący spełnia przesłanki do otrzymania odprawy mieszkaniowej, o których mowa w art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych i nie zachodzą negatywne okoliczności wymienione w art. 23 ust. 9 ustawy. Organ I instancji do wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, uwzględnił cztery norm powierzchni użytkowej podstawowej. Dyrektor Oddziału Regionalnego Agencji Mienia Wojskowego w S. podał, że syn M. S. z poprzedniego związku małżeńskiego – A. S. został uwzględniony do naliczenia odprawy kwoty mieszkaniowej w decyzji z [...] maja 2019 r. Dwukrotne naliczenie norm na tego samego członka rodziny (dziecko żołnierza) godziłoby w zasadę racjonalnego wydatkowania środków publicznych. W odwołaniu od tej decyzji skarżący zarzucił, że została wydana z naruszeniem art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy o zakwaterowaniu Sil Zbrojnych przez bezzasadne nieuwzględnienie wszystkim należnych mu norm, w dniu przez niego wskazanym. M, S. podniósł, że jego syn A. S. od ponad roku zamieszkuje z nim w jednym gospodarstwie domowym (wcześniej zamieszkiwał przy matce). W związku z tym przysługuje mu prawo do naliczenia jeszcze jednej normy. Po rozpoznaniu odwołania skarżącego, Prezes Agencji Mienia Wojskowego zaskarżoną decyzją z [...] stycznia 2021 r., wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 17 ust. 3 i ust. 4 ustawy z 10 lipca 2015 r. o Agencji Mienia Wojskowego (Dz. U. z 2020 r., poz. 231 ze zm.) oraz art. 47 ust. 1 pkt 2 i pkt 5 oraz ust. 2 w zw. z art. 23 ust. 1 pkt 1b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (Dz. U. z 2018 r. poz. 2356 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję organu I instancji. W uzasadnieniu decyzji organ odwoławczy podał, że w myśl art. 23 ust 1 pkt 1 lit. b ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych odprawa mieszkaniowa przysługuje m. in. żołnierzowi stałej, który do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego (z wyłączeniem przypadków o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy), o ile nabył prawo do emerytury wojskowej (renty inwalidzkiej) lub został zwolniony z zawodowej służby wojskowej przed upływem okresu wymaganego do nabycia uprawnień do emerytury wojskowej w przypadku wypowiedzenia mu stosunku służbowego zawodowej służby wojskowej przez właściwy organ wojskowy. Prezes Agencji Mienia Wojskowego przytoczył również treść przepisów prawnych dotyczących sposobu wyliczenia wysokości odprawy mieszkaniowej (art. 47 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 oraz art. 26 ust. 1 i ust. 3 ustawy), podkreślił, że celem odprawy mieszkaniowej jest, aby żołnierz zawodowy po odejściu ze służby, zabezpieczył z pomocą Państwa potrzeby mieszkaniowe swoje i rodziny. Organ II instancji podzielił zapatrywanie organu I instancji, że nie ma podstaw prawnych do uwzględniania przy wyliczeniu odprawy mieszkaniowej należnej skarżącemu, więcej niż czterech norm powierzchni użytkowej. Faktem jest, że pełnoletni syn skarżącego A. S. może zamieszkiwać nie tylko z matką (jak było to dotychczas wedle wyroku rozwodowego jego rodziców), ale również z ojcem. Jego potrzeby mieszkaniowe zostały zabezpieczone w miejscu zamieszkania matki, stąd ponowne zabezpieczenie tej samej potrzeby - tym razem w miejscu zamieszkania ojca - byłoby ponownym przeznaczeniem środków finansowych na ten sam cel. M. S. w skardze z 31 stycznia 2021 r. na tę ostateczną decyzję Prezesa Agencji Mienia Wojskowego z [...] stycznia 2021 r. podniósł, że jego była żona A. S., po rozwodzie zawarła związek małżeński z żołnierzem zawodowym oraz że A. S., który wówczas mieszkał z matką, został uwzględniony w decyzji o przyznaniu odprawy mieszkaniowej. Nie oznacza to jednak, zdaniem skarżącego, że do wyliczenia należnej mu odprawy mieszkaniowej nie wlicza się normy należnej na jego syna. Ma on bowiem prawo mieszkać w jego domu, co powoduje zwiększenie jego potrzeb mieszkaniowych. Skarżący dodał, że ustawa o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych RP zawiera szereg kryteriów przyznania odprawy mieszkaniowej. Sytuacja, w której inny żołnierz uzyskał już na daną osobę odprawę mieszkaniową, nie należy do rzadkości i gdyby ustawodawca chciał wyłączyć możliwość uwzględnienia normy na taką osobę, uczyniłby to w stosownym przepisie. Zdaniem skarżącego, nie można przyznać priorytetu wykładni celowościowej przepisu jakiegoś domniemanego celu, jeżeli jego treść jest oczywista. Sąd Najwyższy w orzeczeniu pełnego składu Izby Cywilnej Sądu Najwyższego z dnia 14 października 2004 r. sygn. akt III CZP 37/04 stwierdził m. in., że w doktrynie i w orzecznictwie trafnie akcentuje się prymat wykładni językowej nad pozostałymi rodzajami wykładni, tj. systemową i celowościową Skarżący dodał, że art. 47 ust. 2, który stanowi, że to żołnierz określa konkretną datę i stan rodzinny do obliczenia odprawy mieszkaniowej jest jasny i czytelny. Jak wynika z druków sejmowych, ustawodawca umożliwiając żołnierzowi wskazanie daty dla ustalenia prawa do odprawy mieszkaniowej, kierował się pragmatycznością. W skardze do Sądu skarżący postawił również zarzuty naruszenia art. 87 Konstytucji Rzeczpospolitej Polskiej w zw. z art. 7 k.p.a., art. 6 i art. 8 k.p.a., podniósł, że organy są zobowiązane do stosowania prawa, a nie "zasłaniania się" orzecznictwem sądowym i "ogólnym celem" instytucji odprawy mieszkaniowej. M. S. dodał, że w latach 2015-2019 organy prowadzące postępowania w sprawach przyznania odprawy mieszkaniowej, w tożsamych sprawach orzekały zgodnie z brzmieniem art. 47 ustawy o zakwaterowaniu SZ, "nie zasłaniały się stworzonym pojęciem idei i celu odprawy mieszkaniowej". Prezes Agencji Mienia Wojskowego w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest uzasadniona. Z przepisów art. 23 ust. 1 pkt 1 lit. b) i ust. 9 pkt 1 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej wynika, że żołnierzowi służby stałej, który nabył prawo do emerytury wojskowej i w stosunku do którego wydano ostateczną decyzję o zwolnieniu z zawodowej służby wojskowej, przysługuje odprawa mieszkaniowa, jeżeli do dnia zwolnienia z zawodowej służby wojskowej nie otrzymał decyzji o przydziale lokalu mieszkalnego, oraz pod warunkiem że nie zachodzą przypadki enumeratywnie wymienione w art. 23 ust. 9 tej ustawy. Powołany przepis (w pkt 1) wyłącza prawo do odprawy, jeżeli żołnierz posiadający prawo do wojskowej renty inwalidzkiej na skutek wypadku pozostającego w związku ze służbą wojskową lub wskutek choroby powstałej w związku ze szczególnymi właściwościami lub warunkami tej służby zajmuje lokal mieszkalny w wybranej przez niego miejscowości, w której Agencja posiada zasób mieszkaniowy i internatowy (art. 23 ust. 6) lub gdy skorzystał z uprawnień, o których mowa w art. 21 ust. 6 ustawy, a więc wówczas gdy jeżeli on lub jego małżonek, (z zastrzeżeniem ust. 10), 1) otrzymał ekwiwalent pieniężny w zamian za rezygnację z kwatery, wypłacony na podstawie przepisów ustawy obowiązujących do dnia 30 czerwca 2004 r.; 2 ) otrzymał odprawę mieszkaniową wypłaconą albo zrealizowaną w formie rzeczowej na podstawie przepisów ustawy obowiązujących od dnia 1 lipca 2004 r.; 3) nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia; 4) otrzymał pomoc finansową wypłaconą w formie zaliczkowej lub bezzwrotnej do dnia 31 grudnia 1995 r. na podstawie przepisów ustawy z dnia 20 maja 1976 r. o zakwaterowaniu sił zbrojnych (Dz. U. z 1992 r. poz. 19 oraz z 1994 r. poz. 36); 5) nabył własnościowe spółdzielcze prawo do lokalu mieszkalnego od Agencji. Według art. 23 ust. 9 pkt 2 i pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, odprawa mieszkaniowa nie przysługuje również żołnierzowi, który został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek skazania prawomocnym wyrokiem sądu za popełnienie przestępstwa umyślnego, a także żołnierzowi, który został zwolniony z czynnej służby wojskowej na skutek orzeczenia wydanego w postępowaniu dyscyplinarnym. W zaskarżonej do Sądu decyzji Prezes Agencji Mienia Wojskowego nie kwestionował, że w przypadku skarżącego nie zachodzi żadna z tych negatywnych przesłanek wyłączających prawo do odprawy mieszkaniowej w związku z osiągnięciem wieku emerytalnego i przyznał skarżącemu odprawę mieszkaniową według normatywu uwzględniającego jego żonę, córkę M. S. oraz M. S. Zakwestionował jedynie możliwość uwzględniania przy wyliczeniu odprawy normy powierzchni użytkowej na zamieszkującego z nim pełnoletniego syna A. (fakt zamieszkania tego syna ze skarżącym też nie był kwestionowany). W uzasadnieniu tego stanowiska organ podał, że potrzeby mieszkaniowe syna A. zostały wcześniej zaspokojone przez uwzględnienie tej normy przy ustalaniu odprawy mieszkaniowej dla drugiego męża matki, z którą wcześniej zamieszkiwał. Zdaniem organu dwukrotne uwzględnienie normy powierzchni użytkowej na to samo dziecko na rzecz dwóch różnych beneficjentów odprawy mieszkaniowej godziłoby w zasadę racjonalnego wydatkowania środków publicznych. Potrzeby mieszkaniowe syna zostały bowiem już zaspokojone wówczas, gdy zamieszkiwał z matką i jej mężem, któremu przyznano odprawę mieszkaniową z uwzględnieniem normy na pasierba. Stanowisko organu nie jest pozbawione racjonalności. W sprawach dotyczących zabezpieczenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariuszy Sił Zbrojnych daje się zauważyć zasadę niedublowania świadczeń z tego samego tytułu, czego potwierdzeniem są niektóre z wyżej wymienionych negatywnych przesłanek przyznania prawa do odprawy mieszkaniowej. Niemniej jednak katalog tych negatywnych przesłanek ma charakter wyczerpujący, co oznacza, że organ nie miał normatywnej podstawy do podjęcia decyzji o nieuwzględnieniu normy na syna A. w wyliczeniu odprawy mieszkaniowej przysługującej skarżącemu. Jest oczywiste, że wyprowadzanie normy zakazującej czy pozbawiającej określonego prawa nie jest dopuszczalne wyłącznie na podstawie wykładni celowościowej z pominięciem treści konkretnych przepisów prawa. Ma więc rację skarżący, że dla ustalenia jego prawa do odprawy mieszkaniowej jedynie miarodajne są podane w oświadczeniu i niezakwestionowane przez organ informacje, że na dzień 30 września 2020 r. członkami rodziny skarżącego, o których mowa w art. 26 ust. 3 pkt 2 ustawy byli: A. S., M. S., A. i M. S. Według art. 47 ust. 1 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu, odprawę mieszkaniową oblicza się i wypłaca przyjmując, że wartość przysługującego lokalu mieszkalnego jest iloczynem maksymalnej powierzchni użytkowej podstawowej przypadającej na jedną normę, o której mowa w art. 26 ust. 1, ilości norm należnych żołnierzowi w okresie zawodowej służby wojskowej w dniu wskazanym przez żołnierza, wskaźnika 1,66, wskaźnika ceny 1 m2 powierzchni użytkowej budynku mieszkalnego oddanego do użytkowania w kwartale poprzedzającym kwartał, w którym nastąpiło zwolnienie z tej służby, określanego w komunikacie Prezesa Głównego Urzędu Statystycznego. Zatem żołnierz ma swobodę wskazania dnia z okresu swojej służby, na który będzie liczona ilość należnych mu norm mieszkaniowych i nie jest zadaniem Sądu dokonywanie oceny przyczyn i zasadności przyjętych przez ustawodawcę regulacji normatywnych (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2021 r. sygn. akt III OSK 2965/21). Według art. 26 ust. 3 ustawy, członkami rodziny żołnierza zawodowego, których uwzględnia się przy ustalaniu przysługującej powierzchni użytkowej podstawowej, są: małżonek (pkt 1), wspólnie zamieszkałe dzieci własne, przysposobione, przyjęte na wychowanie na podstawie orzeczenia sądu opiekuńczego, dzieci małżonka, do czasu zawarcia przez nie związku małżeńskiego, nie dłużej jednak niż do dnia ukończenia 25 roku życia, chyba że przed tym dniem stały się niezdolne do pracy oraz do samodzielnej egzystencji i nie zawarły związku małżeńskiego (pkt 2). Nie można tracić z pola widzenia, że celem odprawy mieszkaniowej jest pomoc żołnierzowi w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych, po zakończeniu służby wojskowej, a zatem potrzeby te winny być oszacowane w sposób uwzględniający realny stan rodzinny żołnierza. Rozmiar tych potrzeb powinien stanowić o rozmiarze przyznanej pomocy finansowej (wyrok NSA z 23 sierpnia 2019 r. I OSK 2621/17). W konsekwencji, zdaniem Sądu, oparcie zaskarżonej decyzji na stwierdzeniu, że skarżącemu nie przysługuje norma powierzchni użytkowej na pełnoletniego, zamieszkującego z nim syna, nie jest prawidłowe. Organ zdaje się odwoływać do orzecznictwa dotyczącego wykładni art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy, (który stanowi, że żołnierzowi zawodowemu nie przysługuje prawo do zakwaterowania, jeżeli on lub jego małżonek nabył lokal mieszkalny od Skarbu Państwa, Agencji albo jednostki samorządu terytorialnego z bonifikatą lub z uwzględnieniem pomniejszenia w cenie nabycia), w którym przyjmuje się, że mimo że zakaz korzystania z pomocy państwa w zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych więcej niż jeden raz w życiu nie został wprost wyrażony w ustawie, "tym niemniej wynika on z sensu przepisów" (wyrok NSA z 17 listopada 2018 r., sygn. akt I OSK 1418/18). To orzecznictwo dotyczy jednak innych stanów faktycznych, przede wszystkim tego, czy nabycie przez żołnierza zawodowego przed powołaniem do służby wojskowej lokalu mieszkalnego o którym mowa w art. 21 ust. 6 pkt 3 ustawy o zakwaterowaniu Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej, pozbawia go prawa do zakwaterowania (odprawy mieszkaniowej). Tym samym w okolicznościach niniejszej sprawy irrelewantny prawnie jest fakt, że syn skarżącego do osiągnięcia pełnoletności miał miejsce zamieszkania przy matce. Jeżeli zatem syn zamieszkuje obecnie ze skarżącym, nie ma ukończonego 25 roku życia oraz nie zawarł związku małżeńskiego, to nie ma podstaw do nieuwzględnienia "jego" normy powierzchni użytkowej podstawowej. Z tych względów skarga jest uzasadniona. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a) w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 ze zm.), uchylił decyzje organów obu instancji.