II SA/Wa 80/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Ewa Kwiecińska (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Sławomir Antoniuk Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 listopada 2014 r. sprawy ze skargi M. P. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] października 2013 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. P. z dnia 29 sierpnia 2013 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2009 r. Nr 153, poz. 1227 ze zm.), odmówił przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W uzasadnieniu organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Prezes ZUS wyjaśnił, że powyższe warunki muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie choćby jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że ze zgromadzonej w aktach dokumentacji wynika, że wnioskodawca stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 52 lat. Na przestrzeni 54 lat życia wnioskodawca posiada udowodniony okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 24 lata, 8 miesięcy i 28 dni, przy czy okresy nieskładowe zostały ograniczone do 1/3 okresów składkowych. Następnie zwrócił uwagę, że w 10- leciu przypadającym przed zgłoszeniem wniosku o rentę z tytułu niezdolności do pracy zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych – wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym – skarżący udowodnił tylko 2 lata, 10 miesięcy i 11 dni tych okresów, a w latach 1992-2004 skarżący nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnym i rentowym. Zestawiając powyższe okoliczności organ stwierdził, że w rozpoznanej sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności, uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia i nabyciu uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym, ponieważ w ustalonym okresie przerw w ubezpieczeniu nie orzeczono wobec skarżącego całkowitej niezdolności do pracy. Ponadto organ stwierdził, że przypadający na jednego członka rodziny dochód nie wykazuje by wnioskodawca pozostawał bez środków utrzymania. W wyniku rozpoznania wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy Prezes ZUS decyzją z dnia [...] listopada 2013 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] października 2013 r. Analizując przebieg ubezpieczenia skarżącego, Prezes ZUS powtórzył wcześniejsze ustalenia co do udokumentowanego okresu składkowego i nieskładkowego na przestrzeni 54 lat życia. Nadto stwierdził, w okresie od [...] maja 1992 r. do [...] kwietnia 2004 r., tj. przez ponad 11 lat wnioskodawca nie podjął pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Ze sprawy nie wynika, aby nie mógł on w tym czasie kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza gdy uwzględni się fakt, że całkowita niezdolność do pracy została orzeczona wobec niego dopiero od [...] maja 2012 r. Zdaniem organu, nie istniały zatem po stronie skarżącego przeciwwskazania ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiałyby kontynuowanie zatrudnienia w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Dodatkowo, organ stwierdził, że wnioskodawca prowadzi wspólne gospodarstwo z bratem, który pobiera rentę w kwocie 2115,32 zł brutto. Wskazany dochód na osobę w rodzinie wynosi zatem 1057,66 zł. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M. P., wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji zarzucając jej naruszenie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych i przyjęcie, że nie spełnia on warunków przyznania mu renty w drodze wyjątku. Dodatkowo zarzucił błędną ocenę zgromadzonego materiału dowodowego, tj. bezpodstawne przyjęcie, że opieka nad chorym członkiem rodziny nie stanowi szczególnej okoliczności usprawiedliwiającej rezygnację z zatrudnienia oraz że prowadzi z bratem wspólne gospodarstwo domowe. W uzasadnieniu skarżący wskazał, że w jego ocenie opieka nad chorym członkiem rodziny powinna być potraktowana ze względów moralnych i społecznych jako zdarzenie o charakterze szczególnym, które uniemożliwiało mu kontynuowanie zatrudnienia i wypracowanie uprawnienia do renty na zasadach ogólnych. Odnosząc się natomiast do swojej sytuacji materialnej zarzucił organowi, że bezpodstawnie i błędnie przyjął, iż prowadzi z bratem wspólne gospodarstwo domowe. Stwierdził, że sam fakt przebywania lub zameldowania pod jednym adresem nie świadczy o prowadzeniu wspólnego gospodarstwa domowego. W przepisach prawa nie ma jednolitej definicji wspólnego gospodarstwa domowego. Zatem przez wspólne prowadzenie gospodarstwa domowego należy rozumieć nie tylko wspólne zamieszkiwanie określonych osób w danym budynku ale przede wszystkim wspólną koncentrację ich wszystkich spraw osobistych i majątkowych, w tym wspólne zaspokajanie potrzeb życiowych oraz wzajemną ścisłą współpracę w załatwianiu codziennych spraw. Wskazał, że jego przypadku taka sytuacja nie występuje. Stąd też przy ustalaniu jego statusu materialnego i bytowego powinno być brane pod uwagę tylko świadczenie jakie otrzymuje z Gminnego Ośrodka Pomocy Społecznej w R. jako osoba samotnie gospodarująca. Wówczas wyliczenie dochodu byłoby o połowę niższe, co potwierdziłoby, że nie jest w stanie zaspokoić podstawowych potrzeb życiowych i minimum egzystencji. W odpowiedzi na skargę, Prezes ZUS wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Sąd, stosownie do art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Analizując niniejszą sprawę pod tym kątem Sąd stwierdził, że skarga zasługuje na uwzględnienie. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zwanej dalej ustawą emerytalną. Zgodnie z tym przepisem, ubezpieczonym i pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków przewidzianych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Dokonując wykładni powołanego przepisu, należy - z jednej strony - zwrócić uwagę na użyte w nim sformułowanie "może", co wskazuje na przyjęcie przez ustawodawcę konstrukcji uznania administracyjnego, a - z drugiej strony - należy wziąć pod uwagę zamieszczone w nim pojęcie niedookreślone w postaci "szczególnych okoliczności", co z kolei nakłada na organ obowiązek każdorazowego ustalania jego treści w ramach okoliczności faktycznych danej sprawy. Zarówno w doktrynie prawa administracyjnego, jak i w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wielokrotnie podkreślano, że z pojęciami niedookreślonymi wiąże się konieczność precyzyjnego ich wyjaśnienia, zaś sferę pojęć nieostrych należy odróżnić od sfery uznania administracyjnego. Zwrócić też trzeba uwagę na ugruntowany pogląd, iż użycie przez prawodawcę określeń prawnie niezdefiniowanych zobowiązuje organ sprawujący kontrolę legalności decyzji wydanych na podstawie przepisów zawierających takie określenia do rozważenia, czy dokonana przez organ administracji ocena okoliczności sprawy nie nosi cech dowolności lub nie przekracza granic swobody interpretacji tych określeń na tle konkretnego stanu faktycznego. Zaznaczyć należy także, że sądy administracyjne uprawnione są do kontroli decyzji administracyjnych i to również tych wydawanych na podstawie przepisów zawierających wyrażenia nieostre, przy czym sądy badają i oceniają, czy organ prawidłowo zinterpretował pojęcie nieostre na tle stanu faktycznego konkretnej sprawy (por. L. Morawski "Wykładnia w orzecznictwie sądów. Komentarz", Toruń 2002, str. 383). Dlatego zawsze tam, gdzie podstawę do wydania decyzji stanowi przepis zawierający pojęcie nieostre organ, stosując taki przepis, winien w sposób wszechstronny ocenić stan faktyczny sprawy i dopiero w jego świetle zinterpretować pojęcie nieostre. Jak wynika natomiast z akt administracyjnych sprawy, organ obowiązku tego nie dopełnił, a interpretacji występującego w przepisie pojęcia nieostrego dokonał w sposób oczywiście sprzeczny z ustalonym stanem faktycznym. Oceniając w ten sposób działanie organu, należy w pierwszej kolejności wyjaśnić, że szczególne okoliczności wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, Lex nr 516015). W rozpoznawanej sprawie właśnie taka okoliczność miała miejsce. Bezspornym między stronami jest, że skarżący w okresie od [...] maja 1992 r. do [...] kwietnia 2004 r., tj. przez ponad 11 lat, kiedy to nie podejmował pracy lub innej działalności objętej ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi, opiekował się rodzicami i chorym bratem. Okoliczność tę organy uznały za udowodnioną i bezsprzeczną, ponieważ z tego tytułu (opieki nad bratem) doliczono skarżącemu okres nieskładkowy w wysokości 6 lat (pismo Zakładu Ubezpieczeń Społecznych Oddział w L. z dnia [...] października 2013 r., k-37 akt administracyjnych). Okres 6 lat wynikał z przepisu art. 7 pkt 7 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zgodnie z którym okresami nieskładkowymi są przypadające przed dniem nabycia prawa do emerytury lub renty okresy niewykonywania pracy, w granicach do 6 lat, spowodowane koniecznością opieki nad innym niż dziecko członkiem rodziny zaliczonym do I grupy inwalidów lub uznanym za całkowicie niezdolnego do pracy oraz do samodzielnej egzystencji albo uznanym za osobę niepełnosprawną w stopniu znacznym, sprawowanej przez członka jego rodziny w wieku powyżej 16 lat, który w okresie sprawowania opieki nie osiągnął przychodu przekraczającego miesięcznie połowę najniższego wynagrodzenia. Zatem, w ocenie Sądu, skoro organ rentowy już raz uznał, że powyższa okoliczność jest podstawą do zaliczenia opisanej przerwy w zatrudnieniu do okresów nieskładkowych, to nie może odmówić jej przymiotu "szczególności", przy ustalaniu prawa skarżącego do świadczenia w drodze wyjątku, twierdząc, że w okresie tym nie istniały przeciwwskazania, które uniemożliwiłyby skarżącemu kontynuowanie zatrudnienia. Niedopuszczalnym jest bowiem uznanie, że powyższa okoliczność ma charakter szczególny, tylko w takim zakresie, w jakim zaliczono ją skarżącemu do okresu nieskładkowego. Nie ulega wątpliwości, że sprawowanie opieki nad matką i niepełnosprawnym od urodzenia bratem znacznie ograniczyły, a może nawet uniemożliwiły skarżącemu podjęcie zatrudnienia, a zatem uczyniły go osobą nieatrakcyjną na rynku pracy i pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców. Bez znaczenia pozostają tu też cytowane orzeczenia sądów administracyjnych wskazujące, że opieka nad członkiem rodziny nie stanowi okoliczności szczególnych. Są to bowiem poglądy wyrażane w konkretnych sprawach o określonym stanie faktycznym i nie mają mocy wiążącej w niniejszej sprawie. Skoro zatem organ odstąpił od oceny okoliczności opieki nad chorymi członkami rodziny jako okoliczności szczególnych w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, to działaniem swym naruszył art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a. W myśl bowiem przepisu art. 124 ustawy emerytalnej, w postępowaniu w sprawach o świadczenia w niej określone stosuje się przepisy k.p.a., chyba że ustawa stanowi inaczej. Odnosząc się natomiast do sytuacji materialnej skarżącego, Sąd uznał zarzuty skargi w tym zakresie za zasadne. Organ nie wyjaśnił bowiem w dostateczny sposób, czy skarżący i jego brat faktycznie prowadzą wspólne gospodarstwo domowe. A jeśli nawet tak jest, to czy świadczenie, które otrzymuje brat – zaspakaja w pierwszej kolejności jego potrzeby. W aktach sprawy brak jest bowiem informacji na temat choroby brata i związanych z tym ewentualnych wydatków (np. zakupu niezbędnych materiałów opatrunkowych, higienicznych i pielęgnacyjnych, specjalistycznego sprzętu, czy utrzymywania specjalnej diety). Dlatego na obecnym etapie postępowania brak jest możliwości oceny sytuacji materialnej skarżącego. Mając powyższe na uwadze stwierdzić należy, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych odmawiając przyznania M. P. świadczenia w drodze wyjątku, z powołaniem się na brak spełnienia przesłanki w postaci szczególnych okoliczności naruszył przepis art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Powyższe jest konsekwencją nieprawidłowej interpretacji i zastosowania wymienionego przepisu. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, z jednej strony, pozwala przyjąć, że opieka nad chorą matką i niepełnosprawnym bratem stanowiły w sprawie skarżącego szczególne okoliczności, z drugiej zaś – jest niewystarczający, aby uznać, że sytuacja materialna skarżącego nie daje podstaw do przyznania przedmiotowego świadczenia. Ponownie rozpoznając sprawę organ zobowiązany jest w pierwszej kolejności dostatecznie wyjaśnić sytuację materialną skarżącego, a następnie dokonać subsumcji stanu faktycznego sprawy pod prawidłowo zinterpretowany przepis art. 83, z uwzględnieniem poczynionych wyżej rozważań Sądu. Biorąc powyższe pod uwagę Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit a i c ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji w całości Sąd orzekł, na podstawie art. 152 ustawy Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi.