II SA/Wa 800/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA Joanna Kruszewska-Grońska (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 28 listopada 2024 r. sprawy ze skargi O. J. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Zaskarżoną w niniejszej sprawie decyzją z [...] kwietnia 2024 r. nr [...] Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych (dalej: "Prezes ZUS", "organ"), po rozpoznaniu wniosku O. J. (dalej: "skarżąca") o ponowne rozpatrzenie sprawy, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2024 r., poz. 572; dalej: "k.p.a."), utrzymał w mocy własną decyzję z [...] stycznia 2024 r. nr [...] o odmowie przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu M. J.. Do wydania zaskarżonej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym sprawy. We wniosku z [...] grudnia 2023 r. o przyznanie ww. świadczenia skarżąca podała, że mieszka na udostępnionej przez zięcia działce i nie posiada środków do życia, ponieważ jej emerytura wynosi [...] zł, a to dlatego, że nie zaliczono jej stażu pracy na [...]. Ponadto obecnie nie może podjąć pracy z uwagi na stan zdrowia oraz wiek, jak też nie może korzystać ze wsparcia córki, która ma na utrzymaniu czworo dzieci. Decyzją z [...] stycznia 2024 r. nr [...] organ, w oparciu o art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (obecnie tekst jednolity: Dz. U. z 2024 r., poz. 1631 ze zm.; dalej: "ustawa emerytalna"), odmówił przyznania skarżącej renty rodzinnej w drodze wyjątku po zmarłym mężu. W uzasadnieniu ww. rozstrzygnięcia organ zaznaczył, iż wszystkie warunki wymienione w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej muszą być spełnione łącznie, a niespełnienie nawet jednego z nich wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Renta rodzinna jest pochodną świadczenia osoby zmarłej, dlatego w pierwszej kolejności rozpatrzeniu podlega spełnienie tych warunków przez osobę zmarłą, a następnie przez wnioskodawcę - członka rodziny osoby zmarłej. Dalej Prezes ZUS, w nawiązaniu do dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych, wskazał, że mąż skarżącej stał się całkowicie niezdolny do pracy w wieku 59 lat, a na przestrzeni 61 lat jego życia udokumentowano jedynie 22 lata, 4 miesiące i 16 dni łącznych okresów składkowych i nieskładkowych. W dziesięcioleciu przypadającym przed dniem jego śmierci, zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych - wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano tylko rok, 4 miesiące i 8 dni tych okresów. Okresy nieskładkowe zostały ograniczone do 1/3 udowodnionych okresów składkowych. Jednocześnie w latach: 1987-1989, 1998-2000, 2000-2003, 2003-2011 i 2011-2016 wystąpiły przerwy w wykonywaniu przez małżonka skarżącej zatrudnienia lub innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenie społeczne oraz na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W ocenie organu, w sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w ww. przerwach wobec męża skarżącej nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy. Całkowita niezdolność do pracy uniemożliwiająca kontynuowanie zatrudnienia została u niego ustalona dopiero od [...] września 2017 r., zatem do tego dnia nie istniały przeszkody w podjęciu zatrudnienia i objęciu ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Prezes ZUS uwzględnił też sytuację materialną, przy czym - jak podkreślił - nie stanowi ona jedynego kryterium przesądzającego o przyznaniu świadczenia w drodze wyjątku. Pismem z [...] lutego 2024 r. skarżąca wniosła o ponowne rozpatrzenie sprawy, akcentując po raz kolejny, iż świadczenie, które obecnie pobiera to emerytura w wysokości [...] zł, co nie pozwala jej na jakiekolwiek utrzymanie. Skarżąca zażądała zwrotu składek za udowodnione okresy albo wyliczenia świadczenia w pomniejszonej wysokości. Wyjaśniła także, że krótki staż pracy jej męża jest wynikiem bezrobocia oraz braku dostępu do stałego zatrudnienia, panującego w latach dziewięćdziesiątych oraz dwutysięcznych. W uzasadnieniu powołanej na wstępie decyzji drugoinstancyjnej organ, poza dotychczasową argumentacją, wyjaśnił, powołując się na orzecznictwo sądów administracyjnych, iż bezrobocie czy trudna sytuacja panująca na rynku pracy nie ma charakteru okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej. Z akt sprawy wynika, że od [...] września 1992 r. do [...] kwietnia 1993 r. oraz od [...] grudnia 1994 r. do [...] października 1995 r. małżonek skarżącej prowadził działalność gospodarczą, natomiast w okresach: od [...] grudnia 1992 r. do [...] grudnia 1992 r., od [...] stycznia 1993 r. do [...] stycznia 1993 r., od [...] lutego 1993 r. do [...] kwietnia 1993 r., od [...] grudnia 1994 r. do [...] kwietnia 1995 r. i od [...] czerwca 1995 r. do [...] października 1995 r. nie opłacał składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe z tytułu prowadzonej działalności. Z kolei w okresach: od [...] września 1975 r. do [...] września 1976 r., od [...] czerwca 1987 r. do [...] stycznia 1989 r., od [...] kwietnia 1998 r. do [...] stycznia 2000 r., od [...] listopada 2000 r. do [...] marca 2003 r., od [...] kwietnia 2003 r. do [...] stycznia 2011 r. oraz od [...] maja 2011 r. do [...] grudnia 2016 r. mąż skarżącej nie wykonywał zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniami społecznymi, jak również ubezpieczeniami emerytalnym i rentowymi. Organ też odnotował, iż skarżąca pobiera emeryturę w trybie zwykłym, a przepisy ustawy emerytalnej, z uwagi na uznaniowy charakter świadczenia określonego w art. 83 tej ustawy, nie przewidują zbiegu renty rodzinnej w drodze wyjątku z innymi świadczeniami przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe. Powyższą decyzję Prezesa ZUS skarżąca zaskarżyła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, podnosząc, że o przedmiotowe świadczenie starała się jeszcze nie będąc na emeryturze. Po raz kolejny opisała swoją sytuację życiową. W odpowiedzi na skargę Prezes ZUS wniósł o oddalenie skargi, podtrzymując stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Nadto organ zawnioskował o rozpoznanie sprawy na posiedzeniu niejawnym w trybie uproszczonym. Po doręczeniu odpisu odpowiedzi na skargę, skarżąca nie zażądała przeprowadzenia rozprawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Na wstępie zaznaczyć trzeba, że niniejsza sprawa została rozpoznana w trybie uproszczonym w oparciu o art. 119 pkt 2 i art. 120 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r., poz. 935 ze zm.; dalej: "p.p.s.a."). Pierwszy z ww. przepisów stanowi, że sprawa może być rozpoznana w trybie uproszczonym, jeżeli strona zgłosi wniosek o skierowanie sprawy do rozpoznania w trybie uproszczonym, a żadna z pozostałych stron w terminie czternastu dni od zawiadomienia o złożeniu wniosku nie zażąda przeprowadzenia rozprawy. Natomiast art. 120 p.p.s.a. wskazuje, iż w trybie uproszczonym sąd rozpoznaje sprawy na posiedzeniu niejawnym w składzie trzech sędziów. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Powyższy przepis przewiduje trzy przesłanki warunkujące ubezpieczonemu bądź też pozostałym po nim członkom rodziny przyznanie świadczenia w drodze wyjątku: po pierwsze, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po drugie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po trzecie, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Wszystkie te przesłanki muszą być spełnione kumulatywnie. Cytowana regulacja stanowi odstępstwo od zasady spełnienia warunków wymaganych do uzyskania prawa do emerytury lub renty w trybie zwykłym. Jej wyjątkowy charakter determinują "szczególne okoliczności", które spowodowały, że nie doszło do wypracowania prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach. Wprawdzie ustawa emerytalna nie precyzuje, jak należy rozumieć szczególne okoliczności, zaistnienie których może usprawiedliwiać niespełnienie warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym, jednak w orzecznictwie sądów administracyjnych ugruntowany jest pogląd, iż za szczególne okoliczności uważa się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, czyli takie, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę do kontynuowania zatrudnienia. Chodzi tu o obiektywne, niezawinione i niezależne od ubiegającego się o świadczenie w drodze wyjątku, zdarzenia albo trwały stan, które ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia. Pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy więc wyjątkowych potrzeb czy niedostatku bądź sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Za szczególną okoliczność nie traktuje się wykonywania tzw. pracy "na czarno", tj. bez odprowadzania składek na ubezpieczenie emerytalne i rentowe. Działanie takie jest bowiem przejawem podjęcia świadomego życiowego wyboru co do sposobu i warunków pracy w kontekście braku wypracowania odpowiednio długiego stażu ubezpieczeniowego, z pełnymi konsekwencjami takich decyzji i w takim przypadku strona nie może powoływać się na zaistnienie okoliczności od siebie niezależnych (vide wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego; dalej: "NSA" z 18 listopada 2022 r., sygn. akt III OSK 4651/21 - orzeczenia sądów administracyjnych są dostępne w internetowej bazie orzeczeń na stronie NSA: orzeczenia.nsa.gov.pl). Także samo zjawisko bezrobocia nie jest okolicznością nadzwyczajną, szczególną, w rozumieniu art. 83 ustawy emerytalnej, ponieważ dotyka ono wszystkie osoby pozostające na rynku pracy. Występujące w skali całego kraju, z różnym natężeniem w poszczególnych regionach, trudności ze znalezieniem pracy, nie mogą zostać ocenione jako sytuacja szczególna, lecz stan powszechny, oddziałujący na wszystkie osoby na rynku pracy (vide wyrok NSA z 28 czerwca 2024 r., sygn. akt III OSK 618/24). Należy również podkreślić, że świadczenie w drodze wyjątku nie jest świadczeniem socjalnym, przyznawanym wyłącznie według potrzeb ze względu na trudną sytuację materialną lub zdrowotną wnioskodawcy, gdyż takie świadczenia są przyznawane w ramach pomocy społecznej (vide wyrok NSA z 29 lutego 2024 r., sygn. akt III OSK 754/23). W rozpoznawanej sprawie okoliczności faktyczne, w tym: krótki staż ubezpieczeniowy męża skarżącej, brak orzeczonej względem niego niezdolności do pracy w przerwach w ubezpieczeniu, a także prowadzenie przez niego działalności gospodarczej bez odprowadzania składek, są niesporne między stronami postępowania. Skarżąca nie zgadza się z ich prawną oceną, dokonaną przez organ, a skutkującą odmową przyznania jej wnioskowanego świadczenia. Z jej stanowiskiem nie sposób się zgodzić. Jak podniósł NSA w wyroku z 18 czerwca 2020 r., sygn. akt I OSK 1257/19, przy rozpatrywaniu spraw o świadczenie w drodze wyjątku, należy brać pod uwagę udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy, który powinien obejmować znaczący okres. Niedostrzeganie bowiem okresu zatrudnienia prowadziłoby w prosty sposób do przyznawania świadczeń, niewiele różniących się co do wysokości, osobom powołującym się na nieporównywalne okresy zatrudnienia, co w ostatecznym rachunku naruszałoby interes społeczny, a także zasady sprawiedliwości. Jak już wzmiankowano, za "szczególną okoliczność" w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie można uznać ani samego zjawiska jakim jest bezrobocie ani świadczenia pracy bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego i odprowadzania składek. W praktyce powodowałoby to obowiązek przyznawania wnioskowanego świadczenia - nie w drodze wyjątku - jak stanowi ustawa emerytalna, lecz powszechnie. Nadto prawidłowo wskazał Prezes ZUS, że przepisy ustawy emerytalnej nie przewidują zbiegu żądanego świadczenia ze świadczeniami ustawowymi przyznawanymi przez organy emerytalno-rentowe (vide wyrok NSA z 4 lipca 2023 r., sygn. akt III OSK 1587/22). Nie ma także prawnej możliwości - jak chciałaby skarżąca - wypłaty uiszczonych przez jej męża składek czy wyliczenia świadczenia w drodze wyjątku w pomniejszonej (odpowiednio do wykazanego stażu ubezpieczeniowego ) wysokości. Dostrzec też trzeba, iż decyzja wydawana na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej ma charakter uznaniowy. Oznacza to, że ustawodawca wyposaża organ administracji publicznej (Prezesa ZUS) w kompetencję do samodzielnego ustalenia, czy w jego uznaniu zachodzą szczególne okoliczności przemawiające za przyznaniem świadczenia w drodze wyjątku. Innymi słowy, działalność Prezesa ZUS na gruncie ww. przepisu polega na wielopłaszczyznowym i pogłębionym rozeznaniu co do wszystkich okoliczności, które ubiegający się podaje w toku postępowania o świadczenie w drodze wyjątku. W ramach badania legalności decyzji uznaniowej, obowiązkiem sądu jest sprawdzenie nie tylko tego, czy organ nie przekroczył granic uznania administracyjnego, lecz również zweryfikowanie, czy w granicach upoważnienia ustawowego zrealizował swoje kompetencje uznaniowe w sposób odpowiadający standardom demokratycznego państwa prawnego, w tym czy realizując te kompetencje respektował konstytucyjne publiczne prawo podmiotowe obywateli do zaopatrzenia społecznego w wysokości określonej w oparciu o materialnoprawne zasady, tj. czy rozstrzygnięcie nie ma charakteru arbitralnego bądź dowolnego. Natomiast sąd administracyjny nie jest władny wkraczać w sam wybór rozstrzygnięcia meritum sprawy, gdyż wtedy musiałby dokonać oceny zaskarżonej decyzji z punktu widzenia słuszności i celowości, wychodząc poza granice określone w art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych - Dz. U z 2024 r., poz. 1267 ze zm. (vide wyrok NSA z 12 stycznia 2011 r., sygn. akt I OSK 2051/11). W ocenie Sądu rozpoznającego przedmiotową sprawę, decyzje obu instancji Prezesa ZUS nie były ani arbitralne ani dowolne. Organ właściwie zebrał materiał dowodowy i wydał rozstrzygnięcia mieszczące się w granicach uznania administracyjnego. Należycie wywiązał się z obowiązków wynikających z art. 7, art. 77 § 1, art. 80 i art. 107 § 3 k.p.a., bowiem ustalił i właściwie ocenił wszystkie niezbędne okoliczności faktyczne, a podjęte rozstrzygnięcie klarownie i wyczerpująco uzasadnił. Mając na uwadze powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 p.p.s.a., orzekł jak w sentencji wyroku.