II SA/Wa 812/21

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Izabela Głowacka – Klimas, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Sędzia WSA Piotr Borowiecki, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 21 czerwca 2021 r. sprawy ze skargi G. B. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...]stycznia 2021 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wydania zaświadczenia żądanej treści oddala skargę Komendant Główny Policji (dalej KGP/organ) postanowieniem nr [...]z dnia [...] stycznia 2021 r. po rozpoznaniu zażalenia Pana G. B. (dalej skarżący) na postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K.nr[...] [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści, utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie. Organ ustalił, że skarżący wystąpił o wydanie zaświadczenia na okoliczność, czy w aktach sprawy w przedmiocie zwolnienia go ze służby zakończonej wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., znajduje się dokumentacja: - na podstawie której ustalono, że po terenie, po którym skarżący prowadził pojazd marki [...] znajdując się w stanie nietrzeźwości, odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, czyli dowód, dokument, na podstawie którego ustalono znamię przestępstwa z art. 178a § 1 Kk - "w ruchu lądowym" i tym samym na podstawie tych dokumentów/dowodów ustalono "oczywistość" popełnionego przestępstwa, - która potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego marki [...] strony. Jednocześnie stwierdził, że interes prawny w uzyskaniu żądanego zaświadczenia jest oczywisty. Sprawa była rozpatrywana przez organ i ostatecznie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wyrokiem z dnia 20 listopada 2019 r., sygn. akt II SA/Wa 1118/19, stwierdził, że pismo z dnia [...] stycznia 2019 r. Komendanta Wojewódzkiego Policji w K., nr [...] [...] stanowi w istocie odmowę wydania zaświadczenia i winno zostać podjęte, zgodnie z art. 219 Kpa, w drodze postanowienia, na które przysługuje zażalenie. Sąd zaznaczył, że w niniejszej sprawie kontrolą objął jedynie zaskarżone postanowienie, natomiast nie dokonywał oceny merytorycznej w zakresie samej zasadności odmowy wydania zaświadczenia. Podniósł, że dokonanie takiej oceny przez Sąd będzie możliwe dopiero po wyczerpaniu toku instancji w postępowaniu administracyjnym. Rozpatrując sprawę organ wskazał, że zaświadczeniem w rozumieniu Kodeksu postępowania administracyjnego jest urzędowe potwierdzenie w formie pisemnej obiektywnie istniejącego (aktualnie lub w przeszłości) stanu rzeczy (faktycznego lub prawnego), dokonane przez organ administracji publicznej na żądanie zainteresowanej osoby, której interes oparty jest na prawie. Oznacza to, że zaświadczenia są aktami, które potwierdzają istnienie uprawnień czy obowiązków określonych (tzn. stworzonych lub ustalonych) uprzednio indywidualnym aktem prawnym. Zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Nie jest zatem dopuszczalne dokonywanie, w trybie dotyczącym wydawania zaświadczeń, jakichkolwiek ustaleń faktycznych i ocen prawnych nie wynikających z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Co do zasady, wydawanie zaświadczeń jest oparte na danych posiadanych przez organ. Z kolei konieczne postępowanie wyjaśniające odnosić się może do zbadania okoliczności wynikających z posiadanych przez organ ewidencji, rejestrów i innych danych, czy też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się wnioskodawca. Postępowanie wyjaśniające spełnia bowiem jedynie pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, a jego przedmiotem powinno być ustalenie, jakiego rodzaju ewidencje, rejestry i inne zbiory danych mogą zawierać żądane przez wnioskodawcę okoliczności i ustalenie ich dysponentów (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 3 lutego 2015 r., sygn. akt 1 OSK 1813/13, a także wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 12 kwietnia 2018 r., sygn. akt II OSK 2527/17). W ocenie organu w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia strona nie może domagać się - w drodze urzędowego zaświadczenia - stwierdzenia istnienia faktów prawotwórczych, których ustalenie było przedmiotem oceny prawnej organu w postępowaniu administracyjnym kończącym się wydaniem decyzji administracyjnej. Dotyczy to istotnych elementów podmiotowych i przedmiotowych danej sprawy administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 maja 2014 r., sygn. akt II GSK 457/13). Obowiązek wydania na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 i art. 218 § 2 Kpa zaświadczenia urzędowo potwierdzającego określone fakty lub stan prawny, wynikające z prowadzonej przez organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu, nie dotyczy bowiem okoliczności, których ustalenie i ocena następują w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze decyzji administracyjnej lub postanowienia (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 września 2005 r., sygn. akt II OSK 36/05). Przedmiotem żądania nie może być zatem wniosek dotyczący stwierdzenia przez organ ewentualnych nieprawidłowości zaistniałych w toku innego postępowania administracyjnego (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 14 marca 2019 r., sygn. akt I OSK 1223/17), jak również przyjętych w takim postępowaniu ocen stanowiących podstawę wydanego rozstrzygnięcia (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie z dnia 8 grudnia 2017 r., sygn. akt I SA/Kr 915/17). Zgodnie z art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2 Kpa (gdy osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego), organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organ uznał, że żądanie skarżącego zawarte w wystąpieniu z dnia [...] stycznia 2019 r. nie stanowi wobec materii do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 Kpa. Wskazał, że skarżący domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego dane okoliczności sprawy (gromadzenia i oceny materiału dowodowego) w przedmiocie zwolnienia go ze służby zakończonej wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. W tym stanie rzeczy organ uznał, że należy się zgodzić ze stanowiskiem Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. wyrażonym w postanowieniu z dnia [...] stycznia 2019 r., że okoliczności, których potwierdzenia żąda skarżący nie spełniają wymogów formalnych dotyczących zaświadczenia w rozumieniu art. 217 Kpa. Tym samym, uznał, że żądanie skarżącego zawarte w wystąpieniu z dnia [...]stycznia 2019 r. nie stanowi podstawy wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści, bo nie stanowi materii do wydania zaświadczenia, o którym mowa w art. 217 Kpa. Nadto organ wskazał, że w przedmiotowej sprawie skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Zdaniem organu przepisu takiego nie można także doszukać się w obowiązujących regulacjach prawnych. Jego zdaniem nie istnieje żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego jak i administracyjnego prawa materialnego, który obligowałby organ do wydania żądanego zaświadczenia. W ocenie organu sama z kolei chęć posiadania przez skarżącego zaświadczenia o określonej treści może jedynie świadczyć o posiadaniu przez niego wyłącznie interesu faktycznego w uzyskaniu takiego zaświadczenia. Nie jest to jednak wystarczającą podstawą prawną zobowiązującą organ do spełnienia żądania wnioskodawcy. Wobec powyższego orzeczono jak w zaskarżonym orzeczeniu. Skargę na powyższe orzeczenie wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżący, wskazując że argumentacja organu jest niezrozumiała a powołane w postanowieniu orzeczenia Sądów dotyczą innego stanu faktycznego. Wskazał, że domaga się wydania zaświadczenia dotyczącego okoliczności oczywistych i organ nie musi o niczym rozstrzygać, bądź niczego istotnego ustalać. Jego zdaniem żąda prostych wyjaśnień co do posiadanych danych. Uważa, że wnosił o stwierdzenie tylko tego, co jest organowi wiadome, nie oczekiwał rozstrzygnięcia żadnej sprawy. W uzasadnieniu skargi rozwinięto powyższe zarzuty. W związku z powyższym wnosił o uchylenie orzeczenia. W odpowiedzi na skargę organ podtrzymał stanowisko. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem skargi jest postanowienie organu nr [...] z dnia [...] stycznia 2021 r. utrzymujące w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. nr [...] [...] z dnia [...] stycznia 2019 r. w sprawie odmowy wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści. Sąd w pełni podziela argumentację organów. Postępowanie zakończone zaskarżonym postanowieniem dotyczyło wydania zaświadczenia, którego treścią miałoby być stwierdzenie, czy w aktach sprawy w przedmiocie zwolnienia skarżącego ze służby zakończonej wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r., znajduje się dokumentacja: - na podstawie której ustalono, że po terenie, po którym skarżący prowadził pojazd marki [...] znajdując się w stanie nietrzeźwości, odbywał się ruch lądowy w rozumieniu przepisów Kodeksu karnego, czyli dowód, dokument, na podstawie którego ustalono znamię przestępstwa z art. 178a § 1 Kk - "w ruchu lądowym" i tym samym na podstawie tych dokumentów/dowodów ustalono "oczywistość" popełnionego przestępstwa, - która potwierdza legalność, prawidłowość przeprowadzenia oględzin pamięci telefonu komórkowego marki [...] strony. W przedmiotowej sprawie odmawiając wydania zaświadczenia o żądanej przez skarżącego treści organy zgodnie wskazały, że nie mogą wydać żądanego zaświadczenia, bowiem zaświadczenie jest aktem wiedzy, a nie woli organu i nie ma charakteru prawotwórczego, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji prawnej, ani też nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. W ocenie organu skarżący domaga się wydania zaświadczenia potwierdzającego dane okoliczności sprawy (gromadzenia i oceny materiału dowodowego) w przedmiocie zwolnienia go ze służby zakończonej wydaniem decyzji nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w K. z dnia [...] grudnia 2014 r. Nadto organ wskazuje, że skarżący nie wskazał przepisu prawa materialnego, z którego wynikałyby jego prawa lub obowiązki, kreujące jego interes prawny. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz.U. z 2019 r. poz. 2167), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem. Innymi słowy, kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana jest pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. Oznacza to, że kontrola ta sprowadza się do badania, czy organ administracji wydając zaskarżony akt nie naruszył prawa. W wyniku takiej kontroli decyzja lub postanowienie mogą zostać uchylone w razie stwierdzenia, że naruszono przepisy prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy lub doszło do takiego naruszenia przepisów prawa procesowego, które mogłoby w istotny sposób wpłynąć na wynik sprawy, ewentualnie w razie wystąpienia okoliczności naruszających prawo i przez to mogących być podstawą wznowienia postępowania (art. 145 § 1 pkt 1 lit. a-c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2019 r. poz. 2325 - dalej P.p.s.a.) lub też wystąpiło naruszenie prawa będące podstawą stwierdzenia jej nieważności (art. 145 § 1 pkt 2 P.p.s.a.). Stosownie zaś do treści art. 134 P.p.s.a. sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może przy tym wydać orzeczenia na niekorzyść strony skarżącej, chyba że dopatrzy się naruszenia prawa skutkującego stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności. W realiach sprawy organy orzekające zastosowały przepisy Działu VII Kpa dotyczące wydawania zaświadczeń, w tym art. 217 i 219 Kpa. W pierwszej kolejności wskazać należy, że wydanie zaświadczenia następuje wyłącznie na wniosek zainteresowanego (art. 217 § 1 Kpa) w celu urzędowego potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, albo gdy takiego potwierdzenia wymaga przepis prawa albo też osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia ma interes prawny w potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 Kpa). Wyjaśnienia wymaga, że za pomocą zaświadczenia organ stwierdza wyłącznie to, co mu jest wiadome i nie rozstrzyga żadnej sprawy. Innymi słowy, przedmiot postępowania o wydanie zaświadczenia nie obejmuje kompetencji do orzekania przez organ w danej sprawie administracyjnej, to jest ustalania praw lub obowiązków administracyjnoprawnych podmiotów prawa, a sprowadza się wyłącznie do poświadczania faktów lub stanów prawnych wynikających z dokumentów będących w dyspozycji organu. Organ może zatem zaświadczyć tylko o tym, co w bezpośredni sposób wynika z dokumentów pozostających w jego dyspozycji, które wiążą się z zakresem wykonywanych przez niego ustawowych kompetencji. Wydanie zaświadczenia (tak samo jak odmowa wydania zaświadczenia) samo w sobie nie kreuje i nie może kreować zatem żadnego nowego stanu prawnego. Zgodnie z powołanym wyżej art. 217 § 1 Kpa organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Zaświadczenie wydaje się, jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa; 2) osoba ubiega się o zaświadczenie ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego (art. 217 § 2 Kpa). Skoro zatem wydanie zaświadczenia obligatoryjne jest w wymienionych wyżej przypadkach, to konsekwencją tego jest to, że obowiązkiem organu, do którego wpływa żądanie wydania zaświadczenia jest sprawdzenie, czy ustawowa przesłanka wskazana w art. 217 § 1 pkt 1 lub 2 Kpa została spełniona. W przeciwnym razie organ zobowiązany jest do wydania postanowienia o odmowie wydania zaświadczenia o treści żądanej przez stronę. Zaznaczenia przy tym także wymaga, że stosownie do art. 218 § 1 Kpa w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Potwierdzenie określonych faktów albo stanu prawnego możliwe jest jednak wyłącznie jeśli organ uprzednio ustali, że wnioskodawcą jest uprawniony podmiot - bo ubiega się on o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego, lub też urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa. W ocenie Sądu trafność należy przyznać poglądowi, zgodnie z którym postępowanie wyjaśniające w sprawie o wydanie zaświadczenia spełnia tylko pomocniczą rolę przy ustalaniu treści zaświadczenia, bowiem główną pełnią dane z ewidencji, rejestru, zbioru dokumentów lub zbioru danych utrwalanych innymi technikami. Nie jest dopuszczalne na gruncie obowiązujących przepisów prawa aby organ w celu wydania żądanego zaświadczenia prowadził postępowanie wyjaśniające poza własnym zbiorem danych. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 Kpa). Odmowa wydania zaświadczenia następuje w przypadku braku interesu prawnego osoby ubiegającej się o zaświadczenie, w przypadku niewłaściwości organu oraz w sytuacji, gdy nie można wydać zaświadczenia o żądanej treści, czy to ze względu na treść posiadanych danych lub dokumentów, czy to ze względu na wyraźne zakazy ustanowione w przepisach prawa. Przechodząc do realiów niniejszej sprawy stwierdzić należy, że skarżący żąda wydania zaświadczenia, z którego by wynikało w oparciu o jakie dowody, w rozumieniu art. 80 Kpa i art. 107 § 3 Kpa organ rozpoznał sprawę i wydał rozkaz personalny o zwolnieniu ze służby. Należy zauważyć, że w przedmiocie postępowania w zakresie zwolnienia skarżącego ze służby a w tym i dowodów zgromadzonych w tym postępowaniu wypowiedział się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku o sygn. akt I OSK 1028/16. Kwestia oceny czy doszło do prowadzenia pojazdu w ruchu lądowym była przedmiotem rozważań organów jak i WSA w Gliwicach i ww. orzeczenia NSA. Wobec powyższego należy uznać, że zgodnie z art. 217 § 2 i art. 218 § 1 Kpa przepisy prawa, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 1 Kpa, zobowiązują organ administracji publicznej do wydania zaświadczenia, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź z innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Organy zasadnie oceniły, że przepisy prawa nie wymagają potwierdzenia faktów wskazanych przez wnioskodawcę we wniosku o wydanie zaświadczenia. W ocenie Sądu interes prawny w rozumieniu art. 217 § 2 pkt 2 Kpa należy traktować szeroko, mając na uwadze hipotetyczny wpływ potwierdzenia określonych faktów bądź stanu prawnego na prawa i obowiązki skarżącego. Niemniej jednak organy zasadnie uznały, że skarżący nie wykazał w żaden sposób istnienia swojego interesu prawnego nawet w ujęciu szerszym. Nadto w ocenie Sądu, należy uznać, że wykazanie interesu prawnego w przypadku żądania wydania zaświadczenia spoczywa na wnioskodawcy. Niezależnie od powyższego, wniosek skarżącego dotyczy jego sprawy indywidualnej, to jego interes prawny powinien być realizowany w trybie art. 73 Kpa, a nie poprzez wydanie zaświadczenia. W kontekście akt administracyjnych i sądowych należy uznać, iż skarżący nie wykazał interesu prawnego do ubiegania się o wydanie zaświadczenia. Oświadczenie skarżącego, iż interes ten jest oczywisty nie spełnia ustawowego wymogu co do jego sprecyzowania. Wobec czego nie zostało wykazane w jakim celu skarżący zamierza wykorzystać zaświadczenie. Zasadne jest twierdzenie organu, że przepisy prawa nie dopuszczają żądania wydawania zaświadczenia dla celów niemających znaczenia prawnego. W tym zakresie wskazanie w skardze, że zaświadczenie jest konieczne "...ponieważ w związku z budową domku letniskowego skarżących toczy się postępowanie administracyjne w tej sprawie..." jest niezrozumiałe. Należy zauważyć, że zaświadczenie jest dokumentem urzędowym i z tego powodu konieczne jest wykazanie celu jego użycia.  Osoba ubiegająca się o wydanie zaświadczenia musi wykazać się interesem prawnym w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego albo wskazać przepis prawa wymagający urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego (Wyrok NSA z 31.03.2000 r. III SA 502/99, LEX nr 1692483). Stwierdzenie, iż interes prawny żądającego w uzyskaniu wnioskowanego zaświadczenia jest oczywisty, nie jest wystarczające do uznania przez organ, że wnioskodawca wykazał jedną z przesłanek wymaganych wskazanym przepisem prawa. Uznawszy zarzuty podniesione w skardze za niezasadne jak i nie znajdując podstaw do stwierdzenia z urzędu, że wydane w sprawie postanowienia naruszają prawo (art. 134 § 1 P.p.s.a.) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił wniesioną skargę na podstawie art. 151 P.p.s.a., o czym orzeczono jak w sentencji wyroku, po rozpoznaniu sprawy w trybie uproszczonym zgodnie z art. 119 pkt 3 P.p.s.a.