II SA/Wa 817/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Kwiecińska (spr.), Sędziowie WSA Janusz Walawski, Maria Werpachowska, Protokolant starszy specjalista Bogumiła Kobierska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 listopada 2018 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję, 2. zasądza od Ministra Finansów na rzecz skarżącego J. K. kwotę 697 zł (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem złotych), tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] stycznia 2018 r. J. K. wniósł do Ministra Finansów żądanie udostępnienia informacji publicznej w zakresie: 1. Ilu pracowników było zatrudnionych w Departamencie Audytu Środków Publicznych Ministerstwa Finansów, wg stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r., na stanowisku głównego specjalisty? 2. Jakie wynagrodzenie, wg stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r., posiadały poszczególne osoby zatrudnione na stanowisku głównego specjalisty w Departamencie Audytu Środków Publicznych Ministerstwa Finansów, tj. jaki mnożnik, jakie inne składniki oraz w jakiej wysokości? 3. Jaka była, wg stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r., łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty w Departamencie Audytu Środków Publicznych Ministerstwa Finansów? Minister Finansów wydał w dniu [...] marca 2018 r. na postawie art. 16 ust. 5 i 2 w zw. z art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, decyzję nr [...], mocą której odmówił udostępnienia informacji publicznej, żądanej w punktach 2 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. W ocenie Ministra Finansów, informacja publiczna podlega udostępnieniu w takim zakresie, w jakim jest to związane z działalnością publiczną i jednocześnie nie zagraża ujawnieniu chronionych prawem danych. W odniesieniu do żądania udostępnienia informacji publicznej, określonej w punktach 2 i 3 ww. wniosku. Minister Finansów uznał, iż podlega ono ograniczeniu na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Zadośćuczynienie żądaniu stanowiłoby naruszenie prawa do prywatności i dóbr osobistych pracowników Ministerstwa Finansów. Informacja publiczna o wysokości wynagrodzenia pracownika jest co do zasady informacją o wydatkach pochodzących ze środków publicznych a więc informacją o sprawach publicznych. Dla zapewnienia jawności tych wydatków Minister Finansów może przekazać wyłącznie dane zbiorcze o wysokości wydatków publicznych poniesionych w tym okresie na wynagrodzenia dla pracowników i to już zapewnia realizację celu ustawowego. Przyporządkowanie wydatków do konkretnych pracowników z podaniem imienia i nazwiska oraz poszczególnych składników wynagrodzenia wykracza poza realizację celu ustawowego i narusza prawnie chronione dobra pracowników. Informacją publiczną nie jest wysokość wynagrodzenia otrzymywanego przez konkretną osobę Prywatność jest dobrem osobistym człowieka i podlega ochronie na podstawie przepisów ustawy z dnia 23 kwietnia 1964 r. Kodeks cywilny. Ponadto zgodnie z przepisem art. 111 ustawy Kodeks pracy jedną z podstawowych zasad prawa pracy jest poszanowanie dóbr osobistych pracowników. Wysokość wynagrodzenia pracowników, musi wynikać wprost z obowiązujących przepisów ustawowych. Zdaniem organu przepisy prawne, które wprost przesądzają o jawności wynagrodzenia określonych osób, to np.: ‒ art. 24i w zw. z art. 24h ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym, ‒ art. 25d w zw. z art. 25 c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie powiatowym, ‒ art. 27d w zw. z art. 27c ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa, ‒ art. 151 ust. 3 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym. Wymienione uregulowania prawne świadczą o tym, że ustawodawca co do zasady uznaje informację o wysokości wynagrodzenia za dobro, które należy szczególnie chronić i ustanawia w tym celu odpowiednie instytucje prawne. Odstępstwa od powyższej zasady ochrony informacji o wynagrodzeniu mogą występować wyjątkowo i tylko na podstawie wyraźnego przepisu ustawy wyłączającego taką ochronę. W przypadku członków korpusu służby cywilnej ustawa o służbie cywilnej nie zawiera przepisów ustanawiających jawność wynagrodzenia. Przepis art. 5 ust. 2 u.d.i.p. wskazuje na prywatność osoby fizycznej i tajemnicę przedsiębiorcy jako przesłanki ograniczającej dostęp do informacji publicznej, a więc nie odwołuje się do ochrony danych osobowych w rozumieniu ustawy o ochronie danych osobowych, lecz wprost do tych wolności i praw Konstytucji RP, których środkiem ochrony jest regulacja ochrony danych osobowych. Ograniczenie ze względu na prywatność lub tajemnicę chronioną przepisami prawa nie dotyczy jednak – jak stanowi ust. 2 art. 5 u.d.i.p. – informacji o osobach pełniących funkcje publiczne, mających związek z pełnieniem tych funkcji, w tym o warunkach powierzenia i wykonywania funkcji oraz przypadku, gdy osoba fizyczna lub przedsiębiorca rezygnują z przysługującego im prawa. Osoby wskazane we wniosku, zdaniem organu, nie są osobami pełniącymi funkcje publiczne. Prawo dostępu do informacji publicznej nie ma charakteru bezwzględnego, a jego granice wyznaczone są m.in. przez konieczność respektowania praw i wolności innych podmiotów, w tym przez konstytucyjnie gwarantowane prawo do ochrony życia prywatnego. Organ stwierdził, że informacja o wysokości wynagrodzenia wraz ze wskazaniem składników wynagrodzenia, nie jest informacją jawną, a wysokość wynagrodzenia stanowi dobro osobiste człowieka, którego ochronę gwarantują art. 23 i 24 k.c. Minister nadmienił również, że wynagrodzenie pracownika służby cywilnej składa się z wynagrodzenia zasadniczego przewidzianego dla zajmowanego stanowiska pracy oraz dodatku za wieloletnią pracę w służbie cywilnej. Wynagrodzenie urzędnika służby cywilnej ponadto z dodatku za służbę cywilną z tytułu posiadanego stopnia służbowego. Członek korpusu służby cywilnej może otrzymać dodatek zadaniowy za wykonywanie dodatkowych, powierzonych mu przez pracodawcę zadań. Miesięczne wynagrodzenie poszczególnych osób jest informacją o indywidualnym wynagrodzeniu pracownika. Zakaz podawania do wiadomości wysokości płacy nie obejmuje tabel wynagradzania, które mogą określać zakres wysokości przysługujących wypłat w zależności np. od zajmowanego stanowiska lub posiadanych kwalifikacji. W takim przypadku nie jest bowiem podawana indywidualnie wysokość płacy poszczególnych pracowników, lecz wyłącznie zakresy w jakich mieszą się ich zarobki. Żądane informacje, zaliczane są do danych osobowych, chronionych regulacjami zawartymi między innymi w ustawie o ochronie danych osobowych. Ochrona wynikająca z tych przepisów obejmuje wszelkie informacje odnoszące się do zidentyfikowanej lub łatwej do zidentyfikowania osoby, a taka sytuacja ma miejsce w niniejszej sprawie. Informacje o wysokości wynagrodzenia mają charakter danych osobowych i podlegają zatem rygorom i ochronie prawnej przewidzianej u.o.d.o. Na mocy jej przepisów przestępstwem jest udostępnianie lub umożliwianie dostępu do danych płacowych osobom nieupoważnionym. Organ zwrócił także uwagę, iż zarówno ustawa o dostępie do informacji publicznej jak i ustawa o ochronie danych osobowych stanowią równorzędne akty prawne i w każdej sprawie konieczne staje się wyważenie możliwości realizacji prawa do informacji publicznej w sytuacji, gdy w tej informacji zawarte są jednocześnie dane osobowe, Z przepisów wymienionych ustaw nie można wyprowadzić generalnego zakazu udostępnienia informacji publicznej, w treści której figurują określone dane osobowe. Jednocześnie brak też takiej regulacji, która byłaby podstawą legalizującą co do zasady udostępnianie danych osobowych w ramach realizowanego prawa do informacji publicznej. J. K. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na decyzję Ministra Finansów z dnia [...] marca 2018 r. nr [...]. Zdaniem skarżącego wskazana decyzja narusza art. 61 ust. 1 i 2 Konstytucji RP oraz art. 4 ust. 1, art. 1 ust. 1, art. 3 ust. 1 pkt 1, art. 13 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Skarżący wniósł o uchylenie wskazanej decyzji oraz o zobowiązanie organu do udzielenia informacji publicznej na pytania zawarte w pkt 2 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. Zażądał również zasądzenia kosztów postępowania. Podniósł, że wszystkie pytania sformułowane we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. dotyczą informacji publicznej, o której mowa w art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Minister Finansów jest w posiadaniu żądanych informacji, a zatem jest zobowiązany do ich udostępnienia. Brak dzielenia informacji publicznej w zakresie pytań 2 i 3 wniosku nie znajduje uzasadnienia w odniesieniu do obowiązujących norm ustawowych regulujących dostęp do informacji publicznej. Przesłanka ograniczenia dostępu do informacji publicznej na podstawie art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej nie ma uprawnionego zastosowania w badanym przypadku. Skarżący wskazał, że żądane informacje służą uzyskaniu wiedzy i udokumentowaniu zjawisk i procesów dotyczących kontrowersyjnych, pod względem prawnym oraz społecznym, zagadnień związanych z wejściem w życie przepisów ustawy o Krajowej Administracji Skarbowej. W treści odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał twierdzenia zawarte w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2017 r., poz. 2188), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, a więc polega na weryfikacji decyzji organu administracji publicznej z punktu widzenia obowiązującego prawa materialnego i procesowego. Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, jak stanowi art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302), zwanej dalej P.p.s.a. Skarga analizowana w aspekcie tych podstaw zasługuje na uwzględnienie. W niniejszej sprawie przedmiotem zaskarżenia stała się decyzja odmawiająca udostępnienia informacji publicznej o wynagrodzeniach otrzymanych przez pracowników Departamentu Audytu Środków Publicznych Ministerstwa Finansów poprzez wskazanie wysokości wynagrodzenia (w tym mnożnika i innych składników wynagrodzenia) oraz łącznej wysokości miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty w tym Departamencie według stanu na dzień 31 sierpnia 2017 r. Nie jest sporne pomiędzy organem i stroną skarżącą, że przedmiotowa informacja jest informacją publiczną, albowiem co do zasady informacja o wysokości zarobków osoby zatrudnionej przez podmiot publiczny stanowi informację publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 2058 ze zm.), zwanej dalej u.d.i.p. Zgodnie z tym przepisem informacją publiczną jest każda informacja o sprawach publicznych, również informacja o wydatkowaniu przez organ administracji publicznej środków publicznych. Z tych środków pochodzą m. in. wynagrodzenia osób zatrudnionych w organach administracji publicznej. Informacją publiczną jest zatem informacja o wydatkach podmiotu publicznego na wynagrodzenia pracowników. W tych ramach można żądać szczegółowych danych dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia konkretnej grupy pracowników zatrudnionych na określonym stanowisku, a także pracownika, który jako jedyny zajmuje określone stanowisko w ramach struktury organizacyjnej podmiotu publicznego. Bez znaczenia dla uznania takich danych za informację publiczną jest okoliczność, czy dotyczą one pracownika zatrudnionego na stanowisku pomocniczym związanym jedynie z obsługą urzędu, czy osoby pełniącej funkcję publiczną oraz wówczas, gdy żądana informacja pozostaje w związku z pełnieniem tej funkcji. To ma bowiem jedynie znaczenie dla zakresu ochrony wynikającej z art. 5 ust. 2 powołanej ustawy (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 13 grudnia 2016 r., sygn. akt II SA/Wa 1282/16, dostępny w CBOSA). Przedmiotem sporu natomiast jest to, czy organ zasadnie odmówił udostępnienia żądanej informacji, powołując się na potrzebę ochrony prawa do prywatności ww. pracowników Ministerstwa Finansów. W niniejszej sprawie Minister Finansów przyjął, iż użyty w punkcie 2 wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. zwrot "jakie wynagrodzenie (...) posiadały poszczególne osoby zatrudnione na stanowisku głównego specjalisty (...)", a także zwrot "jaka była (...) łączna wysokość miesięcznego wynagrodzenia brutto poszczególnych osób zatrudnionych na stanowisku głównego specjalisty (...)" użyty w punkcie 3 wniosku powinien być rozumiany w ten sposób, iż wnioskodawca żąda informacji o wysokości wynagrodzenia konkretnych (oznaczonych z imienia i nazwiska) pracowników wskazanego Departamentu. Interpretacja treści wniosku dokonana przez organ, jakkolwiek nie pozbawiona pewnych podstaw wynikających z literalnego brzmienia wniosku, wydaje się jednak, zdaniem Sądu, być przedwczesną. Skarżący w treści swej skargi wyraźnie bowiem stwierdza, że wniosek nie obejmował prośby o podanie czyichkolwiek imion i nazwisk. Jeżeli zatem żądanie zawarte we wniosku z dnia [...] stycznia 2018 r. nie obejmowało wskazania konkretnych (z podaniem imienia i nazwiska) pracowników Ministerstwa Finansów, to wówczas zawarty w decyzji wywód dotyczący kwestii ochrony prawa do prywatności należy ocenić jako nie odnoszący się do treści żądania. W pierwszej kolejności zatem organ winien wyjaśnić, jaka jest treść żądania zawartego we wniosku o udostępnienie informacji publicznej. Inaczej bowiem należy ocenić sytuację, gdy skarżący żąda jedynie informacji dotyczących wydatkowania środków publicznych na wynagrodzenia pracowników (bez wskazania imienia i nazwiska pracownika), a inaczej gdy żąda informacji o wynagrodzeniach konkretnych (z podaniem imienia i nazwiska) pracowników. W tym drugim przypadku, szczególnie starannie winna być wyjaśnia kwestia pełnienia przez pracownika funkcji publicznej. Nie można natomiast podzielić poglądu Ministra Finansów, że udostępnieniu żądanej informacji stoi na przeszkodzie fakt, iż dodatek za wieloletnią pracę w służbie cywilnej, dodatek służby cywilnej z tytułu posiadanego stopnia służbowego oraz dodatek zadaniowy dotyczą konkretnych osób, a nie zajmowanych stanowisk pracy, są to bowiem elementy wynagrodzenia osób zidentyfikowanych z imienia i nazwiska. Zdaniem Sądu ujawnienie wysokości środków przeznaczonych przez pracodawcę na wynagrodzenie pracownika, nawet z wyszczególnieniem kwot wskazanych dodatków, nie pociąga za sobą konieczności wskazania jego danych personalnych. Trudno też przyjąć, że dojdzie w analizowanej sytuacji do pośredniego ujawnienia wynagrodzenia konkretnego pracownika, skoro stanowisko głównego specjalisty w Departamencie Audytu Środków Publicznych zajmowało w dniu objętym żądaniem wniosku 216 pracowników. Przy ponownym rozpatrzeniu sprawy organ winien wziąć pod uwagę wskazania i poglądy prawne zawarte w uzasadnieniu niniejszego orzeczenia. Mając na względzie powyższe, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w sentencji.