II SA/Wa 820/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki, Sędzia WSA Andrzej Góraj, Sędzia WSA Andrzej Wieczorek (spr.), Protokolant sekretarz Maryla Wiśniewska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 stycznia 2019 r. sprawy ze skargi Gminy [...] na rozstrzygnięcie nadzorcze Wojewody [...] z dnia [...] marca 2018 r. nr [...] w przedmiocie nieważności uchwały w sprawie powołania Rady [...] i nadania jej statutu oddala skargę Wojewoda [...] (zwany dalej organem) rozstrzygnięciem nadzorczym z [...] marca 2018 r. (zwanym dalej rozstrzygnięciem nadzorczym) stwierdził nieważność uchwały Nr [...] (zwanej dalej uchwałą) Rady Gminy B. (zwanej dalej skarżącą/Radą Gminy) z [...] stycznia 2018 r. w sprawie powołania Rady Seniorów Gminy B. (zwanej dalej Radą Seniorów) oraz nadania jej Statutu (zwanego dalej Statutem). Ustalono, że zaskarżoną uchwałą Rada Gminy powołała Radę Seniorów oraz nadała jej Statut, stanowiący załącznik do uchwały. Jako podstawę prawną wskazała m.in. art. 5c ust. 2 i 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz.U. 2018 r. poz. 994 ze zm.; zwanej dalej u.s.g). Zgodnie z tym przepisem rada gminy z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów, której nadaje statut określający tryb wyboru jej członków oraz zasady działania. Zarówno uchwałą, jak i Statutem Rada Gminy uregulowała kwestię zakresu działania i powołania Rady Seniorów co zostało szczegółowo wskazane w uchwale, Statucie oraz skardze. Organ działając w trybie art. 91 ust. 1 oraz art. 92 u.s.g. stwierdził nieważność uchwały w całości. W ocenie organu Rada Gminy wprowadzając regulacje dotyczące celu powołania Rady Seniorów wykroczyła poza delegacją ustawową, bowiem zagadnienia te nie mieszczą się w pojęciu "ustalenia trybu wyboru członków rady i zasad jej działania". Organ uznał, że Rada Gminy nie wypełniła prawidłowo delegacji wynikającej z art. 5c ust. 5 w zw. z ust. 4 u.s.g, co stanowi istotne naruszenie prawa, a z uwagi na fakt, że wykazane przez organ istotne naruszenie prawa dotyka kwestii związanych z określeniem składu osobowego Rady Seniorów oraz trybu powoływania, a więc tych kwestii, które przesądzają o legalności całej ustawy, a nie tylko niektórych jej zapisów, konieczne było orzeczenie o nieważności uchwały w całości. Zostało to szczegółowo opisane w rozstrzygnięciu nadzorczym. Skargę na powyższe rozstrzygnięcie nadzorcze wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skarżąca, zarzucając naruszenie prawa materialnego: 1. art. 5c ust. 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że wprowadzenie do Statutu Rady Seniorów, postanowień dotyczących przykładowych celów, zadań i obszaru działalności Rady Seniorów wykracza poza delegację ustawową; 2. art. 5c ust. 5 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca zawęziła zakres działania Rady Seniorów w sytuacji zgodności § 1 uchwały z art. 5c ust. 1 u.s.g.; 3. art. 5c ust. 3 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca w sposób nieuprawniony zmodyfikowała charakter prawny Rady Seniorów w sytuacji, gdy charakter ten wynika wprost z przepisów prawa, a § 1 ust. 3 Statutu ma na celu jedynie podkreślenie funkcji inicjatywnej, doradczej i konsultacyjnej Rady Seniorów w obszarach dotyczących ludzi starszych; 4. art. 5c ust. 4 u.s.g. poprzez błędną wykładnię i niewłaściwe przyjęcie, że skarżąca uregulowała kwestię dotyczącą składu Rady Seniorów (§ 5 ust. 2 Statutu) niezgodnie z wymogami ustawowymi w sytuacji, gdy wskazane postanowienie Statutu przewiduje udział w Radzie Seniorów przedstawicieli organizacji pozarządowych zrzeszających osoby starsze oraz przedstawicieli organizacji działających na rzecz osób starszych; 5. art. 5c ust. 5 u.s.g. poprzez przez błędne przyjęcie, że skarżąca w sposób nieprecyzyjny uregulowała tryb wyboru członków Rady Seniorów w sytuacji, gdy postanowienia zawarte w § 6 Statutu są szczegółowe i niebudzące wątpliwości co do trybu procedowania w sytuacji zgłoszenia mniejszej lub większej liczby kandydatów niż statutowa liczba członków Rady Seniorów. Na wypadek nieuwzględnienia zarzutów naruszenia prawa materialnego, w tym części tych zarzutów, zarzuciła zaskarżonemu rozstrzygnięciu naruszenie przepisów postępowania, tj. art. 91 ust. 1 u.s.g. poprzez stwierdzenie nieważności uchwały w całości w sytuacji, gdy dla usunięcia niezgodności z prawem uchwały wystarczające było wyeliminowanie poszczególnych postanowień Statutu. Jej zdaniem, norma kompetencyjna obliguje radę gminy do kompleksowego unormowania sposobu organizacji rady seniorów, co zawiera się w desygnacie pojęcia zasady działania. Statut winien określać ramy działania Rady Seniorów, uwzględniając ustawowe cele tego typu organizacji określone w art. 5c ust. 3 u.s.g. Wskazała, że ustalenie celów działania oraz zadań Rady Seniorów nie stanowi naruszenia prawa, ale jest realizacją ustawowo przyznanych gminie kompetencji. Skarżąca podniosła, że treść uchwały nie wskazuje na jakiekolwiek zawężenie działalności Rady Seniorów, w stosunku do zakresu działania określonego ustawą. Wskazała, że zgodnie z § 1 uchwały: "Powołuje się Radę Seniorów w celu pobudzenia aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej", a tak określony cel Rady jest zgodny z art. 5c ust. 1 u.s.g., który stanowi, że gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej. Skarżąca uznała, że z § 1 ust. 2, § 2, § 3 i § 4 Statutu wynika, że określone zostały jedynie przykładowe, a nie wszystkie cele, zadania i obszary działania Rady Seniorów, o czym świadczy użycie zwrotów i określeń szczegółowo opisanych w skardze. Podniosła, że określenie w Statucie przykładowych ceIów, poglądowych obszarów działania oraz głównych zadań Rady Seniorów nie może być uznane za działanie naruszające art. 5c ust. 1 i ust. 3 u.s.g., albowiem stanowi realizację ustawowych postulatów funkcjonowania rad seniorów i nie zawęża zakresu działalności Rady określonego w § 1 uchwały. Wskazała, że postanowienie § 1 ust. 3 Statutu ma na celu wyłącznie podkreślenie kluczowych obszarów działalności Rady Seniorów, w jakich funkcja inicjatywna, doradcza i konsultacyjna tej Rady są szczególnie istotne, a mianowicie obszarów dotyczących osób starszych. Jej zdaniem, celem ustawodawcy było utworzenie ciała, które "zawalczy" o prawa grupy osób starszych w gminie, co potwierdza praktyka działania rad seniorów. Skarżąca wskazała, że charakter Rady Seniorów wynika z art. 5c ust. 3 u.s.g., natomiast § 1 ust. 3 Statutu powinien być odczytywany w świetle całokształtu uregulowań statutowych, jako przepis podkreślający funkcję konsultacyjną, doradczą i inicjatywną Rady w obszarach dotyczących ludzi starszych, a nie jako ograniczający działalność Rady wyłącznie do tego obszaru. Jak podała skarżąca, § 5 ust. 2 lit. b) Statutu wskazuje, że w skład Rady Seniorów mieliby wchodzić przedstawiciele osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku i to w Statucie zostało osiągnięte. Wskazała, że świadczą o tym zapisy postanowienia § 5 ust. 2 Statutu, które przewidują, że w skład Rady wchodzą: - 1 przedstawiciel osób starszych, - 6 przedstawicieli organizacji pozarządowych zrzeszających osoby starsze, wyznaczonych przez te organizacje (np. uniwersytety trzeciego wieku, kluby seniora, związki emerytów), - 2 przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych. Wobec czego stwierdziła, że nie ma żadnych wątpliwości, że przedstawiciele organizacji pozarządowych zrzeszających osoby starsze, w tym przedstawiciele uniwersytetów trzeciego wieku, mają zapewniony udział w Radzie Seniorów. Uznała, że przedstawiciel wyznaczony przez uniwersytet trzeciego wieku będzie przedstawicielem wyznaczonym de facto przez podmiot prowadzący uniwersytet trzeciego wieku. W związku z powyższym wniosła o uchylenie w całości zaskarżonego rozstrzygnięcia nadzorczego na podstawie art. 148 p.p.s.a. i zasądzenie kosztów postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Sąd podziela stanowisko organu przedstawione w rozstrzygnięciu nadzorczym. Przedmiotem skargi jest rozstrzygnięcie nadzorcze organu stwierdzające nieważność uchwały Nr [...] Rady Gminy B. z [...] stycznia 2018 r. w sprawie powołania Rady Seniorów Gminy B. oraz nadania jej Statutu. Dokonując kontroli legalności zaskarżonej decyzji, w świetle kryteriów opisanych w ustawie z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; dalej p.p.s.a.), Sąd nie dopatrzył się w działaniu organu rozstrzygającego w niniejszej sprawie nieprawidłowości, zarówno, gdy idzie o ustalenie stanu faktycznego sprawy, jak i o zastosowanie do jego oceny przepisów prawa. Wyjaśnione zostały motywy podjętego rozstrzygnięcia, a przytoczona na ten temat argumentacja jest wyczerpująca. Podstawą materialnoprawną zaskarżonej uchwały są przepisy art. 5c u.s.g. Zgodnie z art. 5c ust. 1 "Gmina sprzyja solidarności międzypokoleniowej oraz tworzy warunki do pobudzania aktywności obywatelskiej osób starszych w społeczności lokalnej". Zgodnie z art. 5c ust. 2 u.s.g. "Rada gminy, z własnej inicjatywy lub na wniosek zainteresowanych środowisk, może utworzyć gminną radę seniorów". W myśl art. 5c ust. 3 u.s.g. "Gminna rada seniorów ma charakter konsultacyjny, doradczy i inicjatywny". Przepis art. 5c ust. 4 u.s.g. stanowi, że "Gminna rada seniorów składa się z przedstawicieli osób starszych oraz przedstawicieli podmiotów działających na rzecz osób starszych, w szczególności przedstawicieli organizacji pozarządowych oraz podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku". Zgodnie z art. 5c ust. 5 u.s.g. "Rada gminy, powołując gminną radę seniorów, nadaje jej statut określający tryb wyboru jej członków i zasady działania, dążąc do wykorzystania potencjału działających organizacji osób starszych oraz podmiotów działających na rzecz osób starszych, a także zapewnienia sprawnego sposobu wyboru członków gminnej rady seniorów". Sąd wskazuje, że przepisy ww. artykułu 5c u.s.g. upoważniają radę gminy do jednoczesnego podjęcia aktu powołania Rady Seniorów oraz do nadania jej statutu, określającego tryb wyboru członków Rady i zasady jej działania. Materia statutowa Rady Seniorów ma określać - zgodnie z delegacją ustawową - tryb wyboru członków Rady i zasad jej działania, a materia o utworzeniu Rady winna odzwierciedlać wyłącznie wolę (jednorazową) rady gminy w zakresie samego powołania nowego organu. Wobec tego stwierdzić należy, że ustalając w § 1 załącznika do uchwały główny cel, obszary działania oraz zadania Rady Seniorów, Rada Gminy wykroczyła poza delegację ustawową określoną w art. 5c ust. 5 u.s.g. Sąd wskazuje, że uchwała zawiera regulacje w zakresie celu powołania, obszarów działania Rady Seniorów oraz jej zadania, co nie mieści się w pojęciu "powołania rady seniorów" ani też w pojęciu "trybu powoływania członków Rady oraz zasad jej działania". Należy wskazać, że "tryb wyboru członków Rady oraz zasady jej działania", który należy do materii statutowej, swym zakresem znaczeniowym obejmują jedynie kwestie organizacyjne prowadzące do powołania członków Rad Seniorów i umożliwiające im potem sprawne funkcjonowanie i działanie. Uchwała organu gminy nie powinna powtarzać, ani modyfikować przepisów ustawowych, jak też nie może zawierać postanowień sprzecznych z ustawą (por. § 116, 136, 137 w związku z § 143 ZTP, wyrok NSA z 30.09.2009 r., sygn. akt II OSK 1077/09, wyrok WSA w Bydgoszczy z 11.09.2012 r., sygn. akt II SA/Bd 660/12, wyrok WSA w Gliwicach z 15.01.2013 r., sygn. akt IV SA/Gl 391/12). Sąd wskazuje, że zgodnie z treścią § 118 w zw. z § 143 Rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów z dnia 20 czerwca 2002 r. w sprawie "Zasad techniki prawodawczej" (dalej: ZTP) w akcie prawa miejscowego nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych (por. G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych. Komentarz, Warszawa 2010, s. 633). Takie powtórzenie jest, co do zasady, zabiegiem niedopuszczalnym, traktowanym w dominującym nurcie orzecznictwa sądów administracyjnych i TK jako rażące naruszenie prawa (zob. wyrok WSA w Poznaniu z 30.06.2011 r., IV SA/Po 431/11, CBOSA). Co do zasady unormowania aktu prawa miejscowego zawierające powtórzenie regulacji ustawowych naruszają nie tylko przepisy § 118 w zw. z § 143 ZTP, ale także art. 7 i art. 94 Konstytucji, stanowiąc w istocie uregulowanie danej materii bez wymaganego upoważnienia bądź też z przekroczeniem jego granic (por. M. Bogusz, Wadliwość aktu prawa miejscowego, Gdańsk 2008, s. 224; G. Wierczyński, Redagowanie i ogłaszanie aktów normatywnych..., s. 633). Jedynie w drodze wyjątku, uzasadnionego zwłaszcza względami zapewnienia komunikatywności tekstu prawnego, za dopuszczalne można uznać powtarzanie w aktach praw miejscowego, takich zwłaszcza jak statuty czy regulaminy, innych regulacji normatywnych. W każdym jednak przypadku tego rodzaju powtórzenia powinny być powtórzeniami dosłownymi, aby uniknąć wątpliwości, który fragment tekstu prawnego (rozporządzenia, ustawy upoważniającej czy innego aktu normatywnego) ma być podstawą odtworzenia normy postępowania (zob. S. Wronkowska (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad techniki prawodawczej, Warszawa 2012, s. 35 i 241). Niemniej istotne znaczenie ma również wysłowiony w Zasadach techniki prawodawczej (por. zwłaszcza § 6 ZTP) generalny nakaz takiego redagowania przepisów aktów prawodawczych, aby dokładnie i w sposób zrozumiały dla adresatów zawartych w nich norm wyrażały intencje prawodawcy. Innymi słowy, każdy przepis winna cechować precyzja, komunikatywność oraz wynikająca z nich adekwatność wypowiedzi do zamiaru prawodawcy (zob. M. Zieliński (w:) S. Wronkowska, M. Zieliński, Komentarz do zasad..., s. 38). Postulaty te znajdują niewątpliwie swoje zakorzenienie w wymogach płynących z zasady określoności przepisów prawa, stanowiącej istotny komponent konstytucyjnej zasady prawidłowej legislacji (por. T. Zalasiński, Zasady prawidłowej legislacji..., s. 181 i n.). Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem Trybunału Konstytucyjnego stanowienie przepisów niejasnych i wieloznacznych narusza konstytucyjną zasadę określoności regulacji prawnych wywodzoną z klauzuli demokratycznego państwa prawnego, zawartej w art. 2 Konstytucji (zob. I. Wróblewska, Zasada państwa prawnego w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego RP, Toruń 2010, s. 75). Dotyczy to także przepisów prawa miejscowego. Wobec powyższego stwierdzić należy, iż z istoty aktu prawa miejscowego wynika niedopuszczalność takiego działania organu realizującego delegację ustawową, które polega na powtarzaniu bądź modyfikacji wiążących norm o charakterze powszechnie obowiązującym. Przedstawione stanowisko koresponduje z § 118 w zw. z § 143 załącznika do rozporządzenia w sprawie "zasad techniki prawodawczej". Zgodnie z jego treścią w rozporządzeniu nie powtarza się przepisów ustawy upoważniającej oraz przepisów innych aktów normatywnych. Zasada ta ma zastosowanie również do aktów prawa miejscowego (§ 143 załącznika do rozporządzenia). Stanowisko to znajduje także odzwierciedlenie w utrwalonej linii orzeczniczej, uznającej za niedopuszczalne powtórzenie regulacji ustawowych bądź ich modyfikację przez przepisy prawa miejscowego (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2003 r., sygn. II SA/Ka 1831/02, wyrok NSA z dnia 19 sierpnia 2002 r., sygn. II SA/Ka 508/02). Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 14 października 1999 r. (sygn. II SA/Wr 1179/90, OSS 2000/1/17) uznał, że "uchwała organu stanowiącego jednostki samorządu terytorialnego nie może regulować jeszcze raz tego, co zostało zawarte w obowiązującej ustawie. Taka uchwała, jako istotnie naruszająca prawo, jest nieważna. Trzeba bowiem liczyć się z tym, że powtórzony przepis będzie interpretowany w kontekście uchwały, w której go powtórzono, co może prowadzić do całkowitej lub częściowej zmiany intencji prawodawcy." W ocenie Sądu, nie można podzielić stanowiska skarżącej, że określenie przedstawiciele uniwersytetu trzeciego wieku jest odmienne znaczeniowo od określeń przedstawiciele podmiotów prowadzących uniwersytety trzeciego wieku. Takie stanowisko może być uzasadnione tylko w sytuacji założenia braku konfliktów i wtedy można uznać, że przedstawiciel wyznaczony przez uniwersytet trzeciego wieku będzie przedstawicielem wyznaczonym de facto przez podmiot prowadzący uniwersytet trzeciego wieku. W tym stanie rzeczy zasadne jest twierdzenie organu, że istotne naruszenie prawa dotyka kwestii związanych z trybem powoływania Rady Seniorów, a więc tych kwestii, które przesądzają o legalności całej uchwały, a nie tylko niektórych jej zapisów. Z uwagi na treść przepisu art. 5c ust. 4 u.s.g. i wyraźne wskazanie, że określony i zamknięty jest katalog osób uprawnionych do zasiadania w Radzie Seniorów i nie jest możliwe dokonywanie modyfikacji, § 6 Statutu dotyczący wyboru kandydatów na członków Rady Seniorów, jest nieprecyzyjny, nie gwarantuje uczestnictwa w Radzie tych reprezentantów, których udział jest obligatoryjny, ponadto regulują wybór wszystkich 9 członków Rady Seniorów, podczas gdy, zgodnie z § 5 Statutu wybrane "zgodnie z dalszymi postanowieniami Statutu" mogą być jedynie osoby wskazane w ust. 2 lit c). W ocenie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie organ rozstrzygając sprawę dokonał wszechstronnej jej oceny, uzasadniając wydane w niniejszej sprawie rozstrzygnięcie nadzorcze w sposób wymagany przez normę prawa określoną w przepisie art. 107 § 3 k.p.a.. W tym stanie rzeczy Sąd, na podstawie art. 151 p.p.s.a. orzekł, jak w sentencji.