II SA/Wa 833/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Iwona Dąbrowska (spraw.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant starszy sekretarz sądowy Joanna Głowala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 18 sierpnia 2011 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Ministra Spraw wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu do wniesienia odwołania 1. stwierdza nieważność zaskarżonego postanowienia, 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Główny Policji decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] , wydaną na podstawie § 9 ust. 5 w związku z § 8 ust. 5 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. Nr 152, poz. 1732, z późn. zm.), z dniem 1 stycznia 2011 r. obniżył J. P. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki, tj. do kwoty 668,50 złotych miesięcznie. Decyzji tej organ nadał rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ wskazał, że J. P. rozkazem personalnym Komendanta Głównego Policji z dnia [...] października 2008 r. nr [...] został mianowany z dniem 1 listopada 2008 r. na stanowisko specjalisty [...] Komendy Głównej Policji. W związku z tym przyznał J. P. dodatek służbowy w kwocie 955 złotych miesięcznie. Następnie J. P. został zwolniony z zajmowanego stanowiska i mianowany na stanowisko specjalisty [...] Komendy Głównej Policji - bez zmiany składników uposażenia. Organ podniósł, że J. P. od dnia 1 stycznia 2010 r. zaczął przebywać na zwolnieniach lekarskich i z uwagi na fakt, że w 2010 r. przebywał blisko 250 dni na zwolnieniach lekarskich, to nie realizował swoich obowiązków służbowych. Dlatego też organ stwierdził, że otrzymywana przez J. P. kwota dodatku służbowego w żaden sposób nie koresponduje z treścią § 9 ust. 2 rozporządzenia, zgodnie z którym przyznanie i wysokość dodatku służbowego uzależnia się od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, ze szczególnym uwzględnieniem ich charakteru i zakresu oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych. Zdaniem Komendanta Głównego Policji, J. P. z uwagi na liczne i długotrwałe przerwy w pełnieniu służby, mające negatywny wpływ na poziom realizacji zadań i czynności służbowych nie może otrzymywać dodatku służbowego w jednej z wyższych kwot, dlatego też jego obniżenie nastąpiło w maksymalnej, przewidzianej przepisami, wysokości. Rygor natychmiastowej wykonalności nadano decyzji z uwagi na interes społeczny, tożsamy w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania otrzymywanej przez J. P. kwoty dodatku służbowego do wymogów określonych przepisami prawa. Od decyzji tej J. P. w dniu 10 stycznia 2011 r. złożył do Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji odwołanie wraz z wnioskiem o przywrócenie terminu do złożenia odwołania. W uzasadnieniu wniosku o przywrócenie terminu J. P. podniósł, że w dniu 5 stycznia 2011 r. w trakcie doręczania mu w Komendzie Głównej Policji rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2011 r. nr [...] został poinformowany przez pracownika Biura Kadr i Szkolenia KGP o fakcie wydania przez Komendanta Głównego Policji rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. obniżającego z dniem 1 stycznia 2011 r. dodatek służbowy o 30% otrzymywanej stawki. Jednocześnie został poinformowany, że przesyłka ta była dwukrotnie awizowana i w związku z tym została uznana za doręczoną, w trybie przepisów art. 44 kpa. Zdaniem J. P. nie doszło do skutecznego doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., z uwagi na nieprawidłowe działanie doręczyciela pocztowego. W związku z tym podniósł, że za termin skutecznego doręczenia rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. należy uznać dzień 5 stycznia 2011 r. Wskazał, że z uwagi na nieprawidłowości w pracy doręczyciela pocztowego w dostarczaniu przesyłek poleconych, z ostrożności procesowej, w celu ochrony przysługujących mu uprawnień - w przypadku uznania przez Ministra prawidłowości doręczenia rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. - złożył wniosek o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji postanowieniem z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , wydanym na podstawie art. 58 oraz art. 59 ust. 2 kpa, po rozpatrzeniu wniosku J. P. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania od rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r., odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. W uzasadnieniu postanowienia organ II instancji wyjaśnił, że rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2010 r. wysłano J. P. za pośrednictwem Poczty Polskiej na adres zamieszkania. Z adnotacji doręczyciela i stempli poczty na zwrotnym potwierdzeniu odbioru decyzji oraz na kopercie wynikało, że próbę doręczenia przesyłki podjęto w dniu 7 grudnia 2010 r., a z uwagi na niemożność jej doręczenia pozostawiono przesyłkę w urzędzie pocztowym do dyspozycji adresata, natomiast dwukrotne zawiadomienie o pozostawieniu przesyłki w placówce pocztowej umieszczono w skrzynce listowej adresata w dniach 7 i 14 grudnia 2010 r. Po bezskutecznym upływie czternastodniowego terminu do odbioru przesyłki, przesyłkę zwrócono po dniu 21 grudnia 2010 r. W związku z tym, stosownie do treści art. 44 § 4 kpa, rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2010 r. został uznany za skutecznie doręczony w dniu 21 grudnia 2010 r. Organ II instancji wskazał, że instytucja przywrócenie terminu została uregulowana w art. 58 kpa, zgodnie z którym w razie uchybienia terminu należy przywrócić termin na prośbę zainteresowanego, jeżeli uprawdopodobni, że uchybienie nastąpiło bez jego winy. Prośbę o przywrócenie terminu należy wnieść w ciągu siedmiu dni od dnia ustania przyczyny uchybienia terminu. Jednocześnie z wniesieniem prośby należy dopełnić czynności, dla której określony był termin. Analizując przesłanki przywrócenia terminu organ stwierdził, że kryterium braku winy wiąże się z obowiązkiem strony do szczególnej staranności przy dokonywaniu czynności procesowej. To na stronie ciąży obowiązek uwiarygodnienia, poprzez przedstawienie stosownej argumentacji, że dochowała ona należytej staranności, jednakże dopełnienie czynności w terminie stało się niemożliwe z powodu trudnej do przezwyciężenia przeszkody, od niego niezależnej i istniejącej przez cały czas, aż do wniesienia wniosku. Organ stwierdził, badając sprawę pod kątem zaistnienia przesłanek z art. 58 kpa, że z porównania daty doręczenia rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r., tj. 21 grudnia 2010 r. i daty wniesienia odwołania, tj. 10 stycznia 2011 r. wynika, że odwołanie zostało wniesione z przekroczeniem czternastodniowego terminu, określonego w art. 129 § 2 kpa, bowiem termin ten upłynął z dniem 4 stycznia 2011 r. We wniosku z dnia 10 stycznia 2011 r. J. P. winą za niepodjęcie w terminie przesyłki z rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. obarczył Pocztę Polską, która jego zdaniem nie doręcza przesyłek adresatom zamieszkującym w budynku przy ulicy [...] oraz nie pozostawia w skrzynkach pocztowych stosownych zawiadomień o tych przesyłkach. Organ wskazał, że w sprzeczności z takim stwierdzeniem pozostaje fakt, że do J. P. kilkakrotnie na jego adres zamieszkania była kierowana korespondencja za pośrednictwem Poczty Polskiej, a którą to korespondencję J. P. odbierał nie zgłaszając żadnych zastrzeżeń do pracy doręczyciela. Zdaniem organu, w takim stanie rzeczy trudno dać wiarę twierdzeniom policjanta, że za nieodebranie przez niego przesyłki z rozkazem personalnym z dnia [...] listopada 2010 r. winę ponosi doręczyciel Poczty Polskiej. Jednocześnie organ II instancji podniósł, że sam fakt wniesienia skargi na pracę listonosza nie może stanowić podstawy do przyjęcia, że w jego pracy występują nieprawidłowości. Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji stwierdził, że jeżeli J. P., chcąc dochować należytej staranności i zabezpieczyć się przed ewentualnymi skutkami niepodjęcia w terminie kierowanej do niego korespondencji, powinien okresowo zasięgać informacji, czy właściwy ze względu na jego miejsce zamieszkania urząd pocztowy aktualnie przechowuje adresowane do niego przesyłki. Podjęcie takich działań było tym bardziej uzasadnione, że J. P., będąc długotrwale nieobecny w służbie z powodu choroby, mógł i powinien spodziewać się, że wszelkie dokumenty związane z pełnieniem przez niego służby w Policji będą mu doręczane za pośrednictwem poczty. Z wniosku J. P. z dnia 10 stycznia 2011 r. o przywrócenie terminu do wniesienia odwołania nie wynika, aby podejmował on wskazane działania. Dlatego też organ II instancji uznał, że J. P. nie uprawdopodobnił, iż uchybienie terminu do wniesienia odwołania nastąpiło bez jego winy. Powyższe postanowienie stało się przedmiotem skargi J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, uzupełnionej następnie pismem z dnia 16 sierpnia 2011 r. Zaskarżonemu postanowieniu skarżący zarzucił: 1. naruszenie przepisów ustawy o Policji polegające na wydaniu bez podstawy prawnej, rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. o obniżeniu dodatku służbowego w czasie nieobecności w pracy spowodowanej chorobą, 2. naruszenie przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności: art. 7, 8, 10, 44, 58, 77, 80 kpa, 3. naruszenie przepisów: art. 2 i 7 Konstytucji RP, art. 41 Karty Praw Podstawowych Unii Europejskiej, art. 4 i 16 Europejskiego Kodeksu Dobrej Administracji w związku z art. 7, 8, 10, 44, 58, 77, 80 kpa. W związku z powyższym J. P. wniósł o uchylenie zaskarżonego postanowienia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W uzasadnieniu skargi podniósł, że przywrócenie terminu oparte jest na uprawdopodobnieniu, przepis art. 58 kpa nie wymaga udowodnienia istnienia faktu. Skarżący za nieuzasadnione, bezprawne i naruszające jego uprawnienia uznał stwierdzenie, że powinien "okresowo zasięgać informacji czy właściwy ze względu na jego miejsce zamieszkania urząd pocztowy aktualnie przechowuje adresowane do niego przesyłki". Skarżący podniósł, że dochował należytej staranności i na skutek posiadanej świadomości o możliwych nieprawidłowościach w pracy doręczycieli pocztowych, nawet pomimo braku druków awizo w skrzynce pocztowej, z której korzysta, sprawdzał we właściwym urzędzie pocztowym, czy aktualnie nie znajduje się tam korespondencja do niego zaadresowana. Zdaniem skarżącego trudno jest przewidzieć możliwość spodziewania się nadejścia kolejnego pisma, skoro Komendant Główny Policji nie powiadomił go o wszczęciu postępowania w sprawie obniżenia dodatku służbowego. W efekcie powyższego, z winy organu, nie brał w ogóle udziału w postępowaniu administracyjnym. Skarżący podniósł, że po uzyskaniu informacji o zwrocie Komendantowi Głównemu Policji rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r., podjął kroki niezbędne do wyjaśnienia kwestii niedostarczenia jego osobie przesyłki poleconej zawierającej przedmiotową decyzję administracyjną. Wskazał, że przedstawił dowód na fakt niedostarczania na jego adres przez doręczyciela przesyłek poleconych do niego adresowanych, jak też niepozostawienia jakichkolwiek informacji mówiących o konieczności odbioru oczekującej przesyłki w urzędzie pocztowym, co spowodowało zwrócenie przesyłki poleconej przez Pocztę Polską do KGP w dniu 22 grudnia 2010 r. oraz uniemożliwiło mu zrealizowanie przysługującego prawa do złożenia w terminie odwołania od przedmiotowego rozkazu personalnego. Ponadto skarżący wskazał na nieprawidłowe uznanie, w trybie art. 44 kpa, za doręczoną przesyłki poleconej zawierającej rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2010 r. W związku z tym, zdaniem skarżącego, nie doszło do skutecznego doręczenia mu rozkazu personalnego Komendanta Głównego Policji z dnia [...] listopada 2010 r. Wskazał, że umieszczenie na kopercie zawierającej przesyłkę stempla czy wzmianki o awizowaniu przesyłki nie może stanowić dla organu wystarczającego dowodu na przyjęcie, że spełnione zostały przesłanki doręczenia decyzji w trybie art. 44 kpa. Musi być bowiem wyraźnie zaznaczone, że doręczyciel powiadomił adresata o przesyłce w sposób wskazany w powołanym przepisie - jeśli nie widomo, jak działał doręczający - doręczenia nie można uznać za skutecznie dokonane. Dlatego skarżący uznał, że za termin skutecznego doręczenia mu rozkazu personalnego z dnia [...] listopada 2010 r. należy uznać dzień 5 stycznia 2011 r. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.) sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Na Sądzie ciąży zatem obowiązek kontroli zgodności zaskarżonego aktu z prawem we wszystkich aspektach, nie tylko tych podniesionych w skardze. Skarga zasługuje na uwzględnienie, jednak nie z powodów, na jakie w niej wskazywano. Zgodnie bowiem z art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm. dalej jako "ppsa"), Sąd, rozstrzygając w granicach sprawy, nie jest związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. W szczególności, zgodnie z art. 145 § 1 pkt 2 ppsa, Sąd stwierdza nieważność zaskarżonej decyzji lub postanowienia, jeśli zachodzą przyczyny określone w art. 156 kpa. Jedna ze wskazanych w tym przepisie przyczyn wystąpiła w rozpoznawanej sprawie. W rozpoznawanej sprawie przedmiotem kontroli Sądu jest postanowienie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] , którym organ odmówił przywrócenia terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu postanowienie to wydane zostało z naruszeniem przepisów o właściwości. Zgodnie z art. 59 § 1 kpa, o przywróceniu terminu postanawia właściwy w sprawie organ administracji publicznej. Od postanowienia o odmowie przywrócenia terminu przysługuje stronie zażalenie. Natomiast § 2 tego artykułu stwierdza, że o przywróceniu terminu do wniesienia odwołania lub zażalenia postanawia ostatecznie organ właściwy do rozpoznania odwołania lub zażalenia. Treść tego przepisu wskazuje, że na postanowienie o odmowie przywrócenia terminu zainteresowanemu przysługuje zażalenie, natomiast w przypadku, gdy postanowienie wydał organ właściwy do rozpatrzenia odwołania lub zażalenia, zażalenie nie służy. Postanowienie to jest ostateczne i jako orzeczenie kończące postępowanie w tym zakresie podlega zaskarżeniu do wojewódzkiego sądu administracyjnego. W rozpoznawanej sprawie istotna jest zatem odpowiedź na pytanie czy Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji był tym organem, o którym mowa w art. 59 § 2 kpa. Wskazać należy, że zgodnie z art. 5 § 2 pkt 4 kpa, pod pojęciem "ministra" należy rozumieć m.in. kierowników centralnych urzędów administracji rządowej podległych, podporządkowanych lub nadzorowanych przez Prezesa Rady Ministrów lub właściwego ministra. Zgodnie zaś z art. 5 ust. 1 ustawy o Policji, centralnym organem administracji rządowej, właściwym w sprawach ochrony bezpieczeństwa ludzi oraz utrzymania bezpieczeństwa i porządku publicznego, jest Komendant Główny Policji. Jest on zatem w rozumieniu art. 5 § 2 pkt 4 kpa, "ministrem", od którego decyzji nie służy odwołanie lecz wniosek z art. 127 § 3 kpa o ponowne rozpatrzenie sprawy przez tenże organ. Stanowisko to znajduje potwierdzenie w brzmieniu art. 34 ust. 2 ustawy z dnia 4 września 1997 r. o działach administracji rządowej (t.j. Dz. U. z 2007 r. Nr 65, poz. 437 ze zm.), zgodnie z którym w sprawach indywidualnych decyzje centralnego organu administracji rządowej są ostateczne w rozumieniu przepisów Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa uprawnienia takie przyznaje ministrowi kierującemu określonym działem administracji rządowej. W ustawie o Policji, w przepisach dotyczących dodatków służbowych nie ma uregulowań, które przewidywałyby kompetencje Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji jako organu odwoławczego od decyzji Komendanta Głównego Policji w takich sprawach. W tym przypadku nie ma zastosowania przepis art. 32 ust. 3 ustawy o Policji, stanowiący, iż od decyzji o mianowaniu policjantów na stanowiska służbowe, przenoszeniu oraz zwalnianiu z tych stanowisk wydanej przez Komendanta Głównego Policji, służy odwołanie do ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Przywołany przepis dotyczy bowiem wyłącznie tych ściśle wymienionych rodzajów spraw. W związku z powyższym uznać należy, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji jest organem właściwym do rozpoznania odwołań od decyzji wydanych w pierwszej instancji przez Komendanta Głównego Policji tylko w tych sprawach. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w tym zakresie podziela pogląd wyrażony w wyroku NSA z dnia 14 kwietnia 2011 r. sygn. akt I OSK 1845/10, czy w wyroku z 12 sierpnia 2010 r., sygn. akt I OSK 273/10. Biorąc pod uwagę powyższe rozważania Sądu oraz fakt, iż zaskarżone postanowienie z dnia [...] lutego 2011 r. zostało wydane w przedmiocie odmowy przywrócenia terminu w sprawie obniżenia dodatku służbowego, a nie w sprawie związanej z mianowaniem policjanta na stanowisko służbowe, przeniesieniem oraz zwolnieniem z tych stanowisk, należy stwierdzić, że Minister Spraw Wewnętrznych i Administracji nie był organem właściwym do wydania postanowienia z dnia [...] lutego 2011 r. Zatem rozstrzygnięcie to jest orzeczeniem wydanym z naruszeniem przepisów o właściwości w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 kpa. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 2 ppsa w związku z art. 156 § 1 pkt 1 kpa, orzekł jak w sentencji wyroku. Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonego postanowienia w całości w oparciu o przepis art. 152 ppsa.