II SA/Wa 833/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (sprawozdawca), Sędziowie WSA Adam Lipiński, Maria Werpachowska, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 6 grudnia 2016 r. sprawy ze skargi Z. B. na postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w [...] z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia niedopuszczalności odwołania oddala skargę. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...], na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 2 i art. 17 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.); zwanej dalej k.p.a., art. 39 ust. 5 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.) oraz art. 1 i art. 2 ustawy z dnia 12 października 1994 r. o samorządowych kolegiach odwoławczych (Dz. U. z 2001 r. Nr 79, poz. 856 ze zm.), stwierdziło niedopuszczalność odwołania od pisma Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. l.dz. [...] dotyczącego rozpatrzenia sprawy zawarcia umowy lokalu socjalnego wynikającego z realizacji wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...]. Organ rozpatrując przedmiotową sprawę ustalił następujący stan faktyczny. Sąd Rejonowy [...] w W. wyrokiem z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...] m.in. nakazał Z.B. i N.B., by wraz ze wszystkimi osobami i rzeczami prawa ich reprezentującymi opróżnili, opuścili oraz wydali powodowi U.B. lokal nr [...] położony przy ul. [...] w W., a także orzekł, iż Z.B. i N.B. przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Sąd Okręgowy w W. wyrokiem z dnia [...] lutego 2013 r., sygn. akt [...] oddalił apelację Z.B. i N.B. od wyroku Sądu Rejonowego [...] w W. z dnia [...] lipca 2012 r. Pismem z dnia 17 lipca 2013 r. Prezydent [...] wystąpił wobec Z.B. i N.B. z ofertą zawarcia umowy najmu lokalu socjalnego nr [...], położonego w budynku nr [...] przy ul. [...] w W. Z uwagi na brak zainteresowania najmem ww. lokalu, Prezydent [...] pismem z dnia [...] stycznia 2016 r., l.dz. [...] poinformował Z.B. o wygaśnięciu roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego, wynikającego z wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...]. Od powyższego pisma Z.B. złożył w dniu [...] lutego 2016 r. odwołanie, wskazując, że lokal socjalny, którego najem mu zaproponowano wymaga remontu i nie nadaje się do zamieszkania. Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. postanowieniem z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdziło niedopuszczalność odwołania, wskazując, że pismo Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. nie stanowi decyzji administracyjnej. Wyjaśniło, że ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., poz. 150) nie przewiduje rozstrzygnięcia spraw w formie decyzji administracyjnej. Sprawy dotyczące najmu lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu gminy są sprawami cywilnymi, a wszelkie wynikłe spory rozstrzygane są przez sąd powszechny. Powołując się na orzecznictwo sądowoadministracyjne podkreśliło, że treść przepisów ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie kodeksu cywilnego wskazuje, że sprawy dotyczące przydzielania lokali mają charakter cywilnoprawny. Wniosek ten uwarunkowany jest następującymi przesłankami: po pierwsze - ustawodawca posłużył się ściśle cywilistycznym pojęciem najmu (art. 20 ust. 2, art. 21 ust. 1 pkt 2 ustawy), po drugie - w art. 18 ust. 5 wymienionej ustawy przewidziano roszczenie odszkodowawcze z tytułu nieprzyznania lokalu socjalnego przysługującego z mocy prawomocnego wyroku sądu powszechnego o przyznaniu lokalu socjalnego. Skoro uprawniony do lokalu socjalnego na podstawie orzeczenia sądowego zyskuje określone roszczenie, poddane kognicji sądu cywilnego, to nie można uznać, że sprawa o mniejszym ciężarze gatunkowym (dotycząca przyznania lokalu mieszkalnego osobie nielegitymującej się rozstrzygnięciem sądowym) nosić będzie cechy sporu administracyjnego, w którym organ administracji decyzją rozstrzygać będzie o żądaniu strony. Pisma informujące wnioskodawców o przydzieleniu lub odmowie przydzielenia żądanego lokalu, nie są decyzjami, a w konsekwencji - nie przysługuje od nich odwołanie (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Łodzi z dnia 2 marca 2011 r., sygn. akt III SA/Łd 6/11). Biorąc powyższe pod uwagę stwierdziło, że skoro w rozpoznawanej sprawie brak jest decyzji administracyjnej, która mogłaby być przedmiotem odwołania to zachodzi jego niedopuszczalność. Skargę na powyższe postanowienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie złożył Z.B. uznając je za krzywdzące i wniósł o jego uchylenie. Skarżący wskazał, że zaskarżone rozstrzygnięcie zostało wydane niezgodnie z prawem, bowiem w jego ocenie pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] stycznia 2016 r. jest decyzją administracyjną, od której przysługuje środek zaskarżenia. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty zawarte w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 1066), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, sąd administracyjny nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, lecz jedynie kontroluje rozstrzygnięcie wydane w postępowaniu administracyjnym z punktu widzenia jego zgodności z prawem. Rozpoznając sprawę w świetle powołanych powyżej kryteriów należy stwierdzić, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie. Przedmiotem kontroli w niniejszej sprawie jest postanowienie Samorządowego Kolegium Odwoławczego w W. z dnia [...] marca 2016 r. nr [...] stwierdzające niedopuszczalność odwołania. Podstawę prawną zaskarżonego postanowienia stanowił art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Postanowienie w tej sprawie jest ostateczne. Kwestionowane przez Z.B. postanowienie zapadło na wstępnym etapie postępowania przed Samorządowym Kolegium Odwoławczym w W., który jako organ odwoławczy podejmuje czynności mające na celu ustalenie, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Dopiero po ustaleniu tych okoliczności możliwa jest ocena jego zasadności. Podejmowane przez organ odwoławczy na tym etapie postępowania rozstrzygnięcie ma więc charakter wyłącznie procesowy i nie rozstrzyga sprawy merytorycznie, bowiem warunkiem przystąpienia do analizy zarzutów odwołania jest pozytywna ocena organu odwoławczego, co do dopuszczalności odwołania. W rozpoznawanej sprawie zaskarżone postanowienie dotyczy środka odwoławczego wniesionego przez skarżącego od pisma informującego Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], działającego w imieniu Prezydenta [...], z dnia [...] stycznia 2016 r. o wygaśnięciu roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego wynikającego z realizacji wyroku Sądu Rejonowego [...] z dnia [...] lipca 2012 r., sygn. akt [...], którym nakazano Z.B. i N.B. opróżnienie lokalu mieszkalnego nr [...] przy ul. [...] w W., a także orzeczono iż Z.B. i N.B. przysługuje uprawnienie do otrzymania lokalu socjalnego. Podkreślić należy, że sprawy najmu lokali mieszkalnych, tworzących mieszkaniowy zasób gminy, nie należą do kategorii spraw administracyjnych. Kwestię przydziału lokalu socjalnego z mieszkaniowego zasobu gminy regulują przepisy ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (t.j. Dz. U. z 2014 r. poz. 150). Zgodnie z przepisem art. 4 tej ustawy tworzenie warunków do zaspokajania potrzeb mieszkaniowych wspólnoty samorządowej należy do zadań własnych gminy (ust. 1), a gmina, na zasadach i w wypadkach przewidzianych w ustawie, zapewnia m.in. lokale socjalne (ust. 2). Przepisy rozdziału 4 tej ustawy stanowią, że przydzielenie lokalu socjalnego osobie uprawnionej do otrzymania takiego lokalu następuje w drodze umowy cywilnoprawnej – umowy najmu (art. 23). Przyznanie lokalu socjalnego następuje więc w formie czynności prawnej właściwej prawu cywilnemu, a nie w formie władczego aktu administracyjnego wydawanego na podstawie przepisów k.p.a. Taka forma działania organu gminy wyklucza możliwość dochodzenia przez najemcę lokalu socjalnego, czy też osobę uprawnioną do otrzymania takiego lokalu, swojego interesu prawnego zarówno w administracyjnym toku instancji, jak i w postępowaniu przed sądem administracyjnym (por. uchwała Sądu Najwyższego z dnia 5 listopada 1997 r., sygn. akt III ZP 37/97, Lex nr 31733). Wszelkie zatem spory wynikłe na tle zawierania umowy najmu lokalu socjalnego, jak również spory związane z uprawnieniami do lokalu socjalnego rozstrzygane są w postępowaniu cywilnym przed sądami powszechnymi. Reasumując, w ocenie Sądu, organ odwoławczy prawidłowo stwierdził niedopuszczalność odwołania, gdyż pismo Zastępcy Burmistrza Dzielnicy [...], działającego w imieniu Prezydenta [...], z dnia [...] stycznia 2016 r. o wygaśnięciu roszczenia o zawarcie umowy najmu lokalu socjalnego nie dotyczyło sprawy administracyjnej, do której ma zastosowanie procedura administracyjna. Brak było zatem podstaw do rozpoznania przez Samorządowe Kolegium Odwoławcze w W. odwołania, które jest środkiem prawnym przysługującym wyłącznie od decyzji (art. 127 § 1 k.p.a.). Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), oddalił skargę. ----------------------- 5