II SA/Wa 839/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Andrzej Kołodziej Sędzia WSA – Ewa Marcinkowska Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 6 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w przedmiocie niewyrażenia zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu 1. stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały, 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] na rzecz skarżącego J. S. kwotę 557 (pięćset pięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] W. uchwałą z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...] w sprawie zatwierdzenia sposobu zadysponowania mieszkaniowym zasobem Miasta W., działając na podstawie § 45 pkt 2, 4 i 5 i § 50 Statutu Dzielnicy Wola m. st. Warszawy, stanowiącego załącznik Nr 17 do uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m. st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32 poz. 453 ze zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 roku w sprawie przekazania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485 ze zm.) oraz w zw. z § 4 w zw. § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 poz. 3937 ze zm.) uchwalił, co następuje: § 1. Zarząd Dzielnicy Wola m. st. Warszawy nie wyraża zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu Pana J. S., zam. ul. [...]. § 2. Wykonanie uchwały powierza się Zarządowi Dzielnicy Wola m. st. Warszawy za pośrednictwem Naczelnika Wydziału Zasobów Lokalowych. § 3. Uchwała wchodzi w życie z dniem podjęcia W uzasadnieniu uchwały podano, że skarżący zamieszkuje z rodzicami w lokalu, którego właścicielką jest jego matka, a lokal składa się 1 pokoju, kuchni, przedpokoju i łazienki, zaś powierzchnia mieszkalna lokalu wynosi 13,40 m2, powierzchnia użytkowa 19,18 m2 i w związku z tym na 1 osobę przypada 4,46 m2, a ojciec skarżącego został zameldowany w wymienionym lokalu w roku 2013, przy czym poprzednio zameldowany był u swojej matki przy ul. [...]. Lokal ten o łącznej powierzchni 36,09 m 2 składa się w dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki, a obecnie w lokalu zameldowana jest jedynie właścicielka, tj. babka skarżącego. Komisja Mieszkaniowa sprawę zaopiniowała negatywnie, a wniosek został rozpatrzony na podstawie § 4 w zw. z § 22 ust. 5 uchwały Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy, tj. ze względu na dobre warunki mieszkaniowe u wstępnych. W wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa z dnia [...] marca 2015 r. skarżący zarzucił naruszenie: – § 6 ust. 1 pkt 1 cytowanej wyżej uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie zawarcia z nim umowy najmu lokalu z uwagi na to, że może zabezpieczyć potrzeby mieszkaniowe w lokalu będącym własnością babki, a niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polega na tym, że stanowi on podstawę odmowy zawarcia umowy najmu lokalu gdy sam wnioskodawca, małżonek wnioskodawcy lub osoba pozostająca we wspólnym pożyciu z wnioskodawcą bądź inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania z wnioskodawcą jest właścicielem lokalu umożliwiającego zabezpieczyć potrzeby lokalowe we własnym zakresie. W przepisie tym nie ma mowy o wstępnych wnioskodawcy i dlatego to, że jego babka jest właścicielką lokalu mieszkalnego, nie może być przesłanką zastosowania § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały; – § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z § 4 uchwały, przez ich zastosowanie bez dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego i nieuprawnione przyjęcie założenia, że może on zaspokoić swoje potrzeby mieszkaniowe w lokalu będącym własnością babki. Pismem z dnia [...] kwietnia 2015 r. Zastępca Burmistrza Dzielnicy [...] W. odpowiedział, że po ponownym przeanalizowaniu sprawy, nie znaleziono podstaw do zmiany decyzji wyrażonej w uchwale z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...]. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, skarżący J. S. wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej uchwały oraz zasądzenie kosztów postępowania zarzucając naruszenie przepisów uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady Miasta Stołecznego Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, a to: – § 6 ust. 1 pkt 1, przez jego niewłaściwe zastosowanie, polegające na odmowie zawarcia umowy najmu lokalu z uwagi na to, że potrzeby mieszkaniowe może zabezpieczyć w lokalu będącym własnością babki przy ul. [...] w W. Niewłaściwe zastosowanie tego przepisu polega na tym, że stanowi on podstawę odmowy zawarcia umowy najmu lokalu gdy sam wnioskodawca, małżonek wnioskodawcy lub osoba pozostająca we wspólnym pożyciu z wnioskodawcą bądź inna osoba zgłoszona do wspólnego zamieszkiwania z wnioskodawcą jest właścicielem lokalu umożliwiającego zabezpieczyć potrzeby lokalowe we własnym zakresie. W przepisie tym nie ma mowy o wstępnych wnioskodawcy, dlatego to, że babka jest właścicielką lokalu mieszkalnego nie może być przesłanką zastosowania § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały; – § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b w zw. z § 4 uchwały, przez ich zastosowanie bez dokładnego przeanalizowania stanu faktycznego i nieuprawnione przyjęcie założenia, że swoje potrzeby mieszkaniowe może zabezpieczyć w lokalu będącym własnością babki. Nadto § 22 ust. 2 pkt. 5 lit. b uchwały wprowadza nieuprawnione w świetle art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego dodatkowe warunki i kryteria kwalifikujące wnioskodawcę do najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy, inne niż wymienione w § 4 uchwały.; – § 22 ust. 5 w zw. z ust. 2 pkt. 5 lit. b uchwały polegające na zastosowaniu dodatkowej przesłanki odmowy zakwalifikowania do najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy m. st. Warszawy, która nie mieści się w zakresie przesłanek odmowy uregulowanych w § 6 uchwały, stanowiącym materialnoprawną podstawę odmowy kwalifikacji do najmu. W istocie doszło do pomieszania przepisów o charakterze materialnoprawnym z przepisami o charakterze proceduralnym, zaś odmowę oparto o przepis proceduralny, który nie może być podstawą działań władczych organów administracji publicznej, w wyniku których dochodzi do określania praw i obowiązków obywatela, – wszystkie wymienione przepisy zostały zastosowane w sposób niezgodny z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 ustawy o ochronie praw lokatorów, które nie dają organom gminy podstaw prawnych do wykluczenia określonych grup członków wspólnoty samorządowej z możliwości ubiegania się o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego. W uzasadnieniu podano, że § 22 ust. 5 uchwały wprowadza dodatkowe kryteria odmowy, nieujęte w § 6 uchwały, co oznacza, że katalog przesłanek negatywnych, który powinien być katalogiem zamkniętym i ściśle wykładanym, ulega znacznemu rozszerzeniu. Zasadą bowiem, wynikającą z art. 4 ust. 1 i 2 ustawy o ochronie praw lokatorów jest udzielanie pomocy mieszkaniowej przez gminę w drodze m. in. wynajmu lokali komunalnych. Wyjątkami od tej zasady są przesłanki, w jakich ustawodawca uznaje taką pomoc za zbędną lub niekonieczną. W świetle treści ustawy o ochronie praw lokatorów zasadniczym i dopuszczalnym kryterium, które decyduje o istnieniu uprawnienia do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest istnienie niezaspokojonych potrzeb mieszkaniowych. Odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. W dalszej części powołano się na stanowisko judykatury. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że z treści § 22 ust. 5 uchwały wynika, iż uzyskane informacje w toku analizy (m. in. dobre warunki mieszkaniowe u wstępnych), mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości m. in., poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga analizowana pod tym kątem zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r. poz. 270), rozstrzygnięcia w sprawach indywidualnych, wydane na podstawie uchwały lub aktu, o których mowa w § 1, podlegają wzruszeniu w trybie określonym w postępowaniu administracyjnym albo w postępowaniu szczególnym i w tej sytuacji skarga oceniania w świetle powyższych kryteriów jest dopuszczana oraz merytorycznie uzasadniona. W pierwszej kolejności należy wskazać, że Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r., sygn. akt I OPS 4/08 wskazał, iż uchwała Zarządu Dzielnicy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 P.p.s.a. Ponadto stwierdził, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W rozpoznawanej sprawie wniesienie skargi do Sądu przez skarżącego J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] W. z dnia [...] lutego 2015 r. nr [...], zostało poprzedzone w dniu [...] marca 2015 r. bezskutecznym wezwaniem organu do usunięcia naruszenia prawa zgodnie z dyspozycją art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013, poz. 594 ze zm.). Spełnione zostały tym samym warunki formalne do wniesienia skargi na powyższą uchwałę. Podstawę prawną zaskarżonej uchwały stanowi uchwała Nr LVIII/1751/2009 Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu Miasta Stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.). Uchwała ta zawiera zarówno przepisy materialne, jak i procesowe – reguluje tryb podejmowania uchwały indywidualnej, jak również faktyczne podstawy jej podjęcia. Zaznaczyć w tym miejscu należy, że w postępowaniu poprzedzającym zakwalifikowanie do umieszczenia na liście osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy, nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnych, choć w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2014 r., Nr 150 ze zm.) ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 19 stycznia 2010 r. sygn. akt I OSK 997/09). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a., nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem przedmiotowego aktu z zakresu administracji publicznej. Jako podstawę prawną odmowy zakwalifikowania skarżącej do umieszczenia na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu m. st. Warszawy organ powołał § 4 w związku z § 22 ust. 5 i § 24 ust. 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. Zgodnie z § 4 ww. uchwały lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: (1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę w rodzinie przypada nie więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi w rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto (2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z kolei w myśl z § 22 ust. 1 uchwały, wnioski osób występujących o zawarcie umowy najmu lokalu (...), wraz z oświadczeniami dotyczącymi stanu majątkowego oraz dokumentacją potwierdzającą posiadane przez te osoby tytuły prawne do lokali, powinny być składane w urzędzie dzielnicy właściwym dla miejsca zamieszkania wnioskodawcy (...). Wnioski w sprawach, w których wymagane jest weryfikowanie kryterium dochodowego, składane są dodatkowo wraz z oświadczeniami i dokumentami wydanymi przez podmioty wskazane w § 1 pkt 25, potwierdzającymi wysokość dochodów uzyskiwanych przez wnioskodawcę i inne osoby zgłoszone we wniosku do wspólnego zamieszkiwania. Przy rozpatrywaniu wniosków, o których mowa w ust. 1 należy – zgodnie z treścią § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b poddać wnikliwej analizie warunki mieszkaniowe wstępnych, zstępnych, współmałżonka wnioskodawcy lub osoby pozostającej we wspólnym pożyciu i uwzględnić możliwość zamieszkania wnioskodawcy w tych lokalach, a zgodnie z § 22 ust. 5, odmowa złożenia oświadczeń i dokumentów, o których mowa w ust. 1, potwierdzenie w nich nieprawdy, odmowa złożenia oświadczeń bądź dokumentów umożliwiających przeprowadzenie analizy, o której mowa w ust. 2, jak również informacje uzyskane w toku analizy, o której mowa w ust. 2, mogą stanowić podstawę odmowy zakwalifikowania wniosku. Z uzasadnienia zaskarżonej uchwały wynika, że niewyrażenie przez organ zgody na zakwalifikowanie skarżącego do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu spowodowane było faktem, że babka skarżącego, jako jedyna, jest zameldowana przy ul. [...] w W. i lokal ten o łącznej powierzchni 36,09 m2 składa się w dwóch pokoi, kuchni, przedpokoju i łazienki, a zatem "ze względu na dobre warunki mieszkaniowe u wstępnych". Rzecz jednak w tym, że w aktach sprawy brak jest jakichkolwiek dokumentów świadczących, że organ – poza podanym metrażem lokalu i jego strukturą będącego własnością babki oraz faktem, że jest ona jako jedyna zameldowana w tym lokalu – badał i to poddając je "wnikliwej analizie", warunki mieszkaniowe w powyższym lokalu chociażby pod kątem rozporządzenia Ministra Infrastruktury z dnia 12 kwietnia 2002 r. w sprawie warunków technicznych, jakim powinny odpowiadać budynki i ich usytuowanie (Dz. U. Nr 75, poz. 690), czy też np. stanu zdrowia babki skarżącego... etc. Jedyne co organ wykonał w tym względzie i co nie wnosi nic do sprawy, to przesłuchał samego skarżącego, który w zasadzie absolutnie nie wypowiedział się co do tej kwestii. Innymi słowy, organ wbrew obowiązkowi wnikliwej analizy możliwości zamieszkania u wstępnej, całkowicie gołosłownie uznał "dobre warunki mieszkaniowe u wstępnych", co również potwierdził w odpowiedzi na skargę. Reasumując, zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem przepisów procesowych zawartych w uchwale Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem organ bowiem, nie wyrażając zgody na zakwalifikowanie do umieszczenia J. S. na liście osób zakwalifikowanych do zawarcia umowy najmu lokalu, nie poddał nie tylko wnikliwej, ale w ogóle jakiejkolwiek analizie, możliwość zamieszkania skarżącego u jego babki, co przeczy dyspozycji zawartej w § 22 ust. 2 pkt 5 lit. b i 5 ww. uchwały. Powyższy sposób załatwienia sprawy nie spełnia także standardów obowiązujących w państwie prawa. Choć Zarząd Dzielnicy prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie był zobowiązany stosować przepisy procesowe zawarte w ww. uchwale, to jednak organ władzy publicznej nie powinien tracić z pola widzenia zasad określonych w art. 6 i art. 7 k.p.a. Przepisy te stanowią, iż organy administracji publicznej działają na podstawie przepisów prawa, a w toku postępowania stoją na straży praworządności, z urzędu lub na wniosek stron podejmują wszelkie czynności niezbędne do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. Tych zasad, w ocenie Sądu, w niniejszej sprawie nie respektowano i w konsekwencji zaskarżona uchwała nie mogła ostać się w obrocie prawnym. Rozpatrując sprawę ponownie organ weźmie pod uwagę dokonaną powyżej ocenę prawną, tj. mając na względzie procesowe i materialne przepisy uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., w sposób pełny i wszechstronny podda wnikliwej analizie możliwość zamieszkania skarżącego u jego babki. Skarżącemu zaś wskazać należy, że organ nie naruszył § 6 ust. 1 pkt 1 uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r., bowiem po pierwsze nie powołał się na powyższy przepis w zaskarżonej uchwale, a po drugie przepis ów dotyczy odmowy zawarcia umowy najmu, a nie – jak w rozpoznawanej sprawie – odmowy zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu, o czym mowa w § 24 ust. 1 z dnia 9 lipca 2009 r. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 147 § 1 w zw. z art. 132, a co do kosztów na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 i 209 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.