II SA/Wa 847/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sędziowie WSA Joanna Kube, Iwona Dąbrowska, Iwona Maciejuk (spr.), , Protokolant specjalista Monika Gieroń, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 27 września 2017 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia zaszeregowania stanowiska służbowego i przyznania dodatku służbowego uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymany nią w mocy rozkaz personalny Komendanta Głównego Straży Granicznej nr [...] z dnia [...] października 2014 r. Minister Spraw Wewnętrznych decyzją nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r., na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy rozkaz personalny nr [...] Komendanta Głównego Straży Granicznej z dnia [...] października 2014 r. wydany wobec [...] J. K. – [...] Wydziału [...], etat [...] w 09 grupie uposażenia zasadniczego w I kategorii z mnożnikiem 1,81 kwoty bazowej, dodatek służbowy w IX kategorii z mnożnikiem 0,54 kwoty bazowej przyznany na czas nieokreślony – stwierdzający zaszeregowanie od dnia [...] października 2014 r. stanowiska [...] do stopnia etatowego [...] oraz przyznający dodatek służbowy na czas nieokreślony w wysokości 20,31 % podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku, któremu to rozkazowi personalnemu nadano rygor natychmiastowej wykonalności. Organ I instancji wskazał jednocześnie, że pozostałe składniki uposażenia bez zmian. Organ odwoławczy w uzasadnieniu decyzji wskazał, że rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającym rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 1233), zwanym dalej rozporządzeniem zmieniającym, które weszło w życie w dniu 1 października 2014 r., wprowadzono między innymi zmianę zaszeregowania niektórych stanowisk do nowych grup uposażenia zasadniczego i stopni etatowych, albo zmianę zaszeregowania, niektórych stanowisk do nowych stopni etatowych. Wyżej powołane rozporządzenie określiło nowe zasady przyznawania funkcjonariuszowi dodatków do uposażenia. Zgodnie z nowym brzmieniem § 7 i 8 rozporządzenia, przyznając dodatki służbowe i funkcyjne odstąpiono od dotychczasowego sposobu ustalania tych dodatków polegającego na zaliczeniu poszczególnych stanowisk służbowych do określonego dla każdego ze stanowisk przedziału kategorii dodatku funkcyjnego albo służbowego, a następnie przyznaniu jednej z kategorii w tym przedziale, przyjmując, że wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego lub służbowego stanowić będzie określony procent podstawy naliczenia dodatku. Zgodnie natomiast z § 8 ust. 6 w związku z § 7 ust. 3a rozporządzenia podstawę naliczenia dodatku służbowego stanowi suma wysokości przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego według grupy tego uposażenia i dodatku za stopień, do których zostało zaszeregowane stanowisko służbowe, na którym funkcjonariusz pełni służbę, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. Stosownie do § 8 ust. 2 rozporządzenia wykaz stanowisk służbowych, których zajmowanie uprawnia funkcjonariuszy do otrzymania dodatku służbowego, określa tabela stanowiąca załącznik nr 6 do rozporządzenia. Minister wskazał, że od dnia 1 października 2014 r. stosownie do nowego brzmienia załącznika nr 2, tabela nr 1 rozporządzenia zmieniającego stanowisko służbowe [...] w Komendzie Głównej Straży Granicznej zostało zaszeregowane do stopnia etatowego [...] w miejsce dotychczasowego zaszeregowania do stopnia etatowego [...] przy niezmienionej 09 grupie uposażenia zasadniczego. Odnosząc się do zarzutu odwołania, iż dodatek służbowy stanowiący 20,31% podstawy naliczenia winien być liczony od kwoty 4126,40 zł (z uwzględnieniem posiadanego stopnia [...]), a nie od kwoty 4050,30, Minister wskazał, że przy ustalaniu dodatku służbowego w formie przewidzianej w znowelizowanym rozporządzeniu, jak również podstawy naliczenia tego dodatku, zaistniała konieczność uwzględnienia grupy uposażenia zasadniczego zgodnie z zajmowanym przez funkcjonariusza stanowiskiem - [...], 9 grupa uposażenia zasadniczego I kategorii (uposażenie wg grupy: 2760,00 zł) oraz dodatku za stopień, do którego zaszeregowane zostało aktualnie stanowisko [...] (kwota 12890,30 zł). Powyższe dało łącznie podstawę naliczenia dodatku służbowego na dzień [...] października 2014 r. w wysokości 4050,30 zł. Dodatek służbowy określono na 20,31 % podstawy naliczenia, co jest zgodne z cytowanymi wyżej przepisami. Organ przywołał treść § 2 ust. 4 pkt 1 rozporządzenia zmieniającego. Odnosząc się do zarzutu odwołania w postaci niezastosowania przez organ § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, Minister wskazał, że zgodnie z tym przepisem, funkcjonariusz pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowisku zaszeregowanym do określonego stopnia etatowego zachowuje prawo do stopnia etatowego określonego dla tego stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. Organ wskazał, że J. K. przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego posiadał stopień [...] Straży Granicznej, w związku z powyższym zachowanie mu prawa do tego stopnia etatowego SG było bezzasadne. Minister podkreślił, iż w świetle cytowanych wyżej przepisów zachowanie funkcjonariuszowi w trybie § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego stopnia etatowego określonego dla stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów nie ma wpływu na sposób określania podstawy naliczenia dodatku służbowego ani też jego wysokości. Jak już wskazano podstawa naliczenia dodatku służbowego zależna jest od stopnia etatowego, do którego zostało zaszeregowane stanowisko służbowe wedle aktualnie obowiązujących przepisów. Przepisy w tym zakresie nie dopuszczają zastosowania stopnia etatowego zachowanego na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego. Minister podniósł, że wskazana przez stronę w odwołaniu podstawa naliczenia dodatku służbowego w kwocie 4126,40 zł została wyliczona z uwzględnieniem posiadanego przez niego stopnia [...]. Jak wynika ze wskazanych wyżej przepisów uwzględnienie do wyliczenia podstawy naliczenia dodatku służbowego, dodatku za stopień, na który został mianowany funkcjonariusz, nie znajduje uzasadnienia w obowiązujących przepisach. Odnosząc się do zarzutu dotyczącego naruszenia art. 42 ustawy o Straży Granicznej i wydania decyzji sankcjonującej przeniesienie skarżącego na niższe stanowisko służbowe, organ wskazał, że zarzut ten nie znajduje uzasadnienia. Podniósł, że organ I instancji stwierdził zaszeregowanie stanowiska [...] w Komendzie Głównej Straży Granicznej (zajmowanego przez funkcjonariusza) do stopnia etatowego [...], jak również przyznał dodatek służbowy w nowej wysokości. Przedmiotowe rozstrzygniecie nie skutkowało zmianą zajmowanego stanowiska służbowego, a tym bardziej przeniesieniem funkcjonariusza na niższe stanowisko służbowe. Decyzja Ministra Spraw Wewnętrznych nr [...] z dnia [...] listopada 2014 r. stała się przedmiotem skargi J. K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i rozkazu personalnego organu I instancji. Podniósł, że w jego ocenie Komendant Główny SG realizując wynikające z art. 36 ustawy o SG uprawnienie, wydając rozkaz personalny Nr [...] z dnia [...] października 2014 r. stwierdzający jakoby nowelizacją rozporządzenia z urzędu nastąpiło przeniesienie wszystkich funkcjonariuszy na nowe stanowiska służbowe, naruszył prawa materialne skarżącego chronione art. 42 ustawy o SG. Skarżący stwierdził, że kwestionowany sposób obliczenia dodatku jest tu jednym z wymiernych skutków naruszenia prawa materialnego. Wskazał, że Komendant Główny SG zaszeregował stanowisko zajmowane przez skarżącego do stanowiska o innych parametrach, mniej korzystnych niż w poprzednim stanie prawnym, czyli dokonał czynności przewidzianej w art. 36 ustawy o SG, czym naruszył gwarancje stałości nabytego prawa materialnego funkcjonariusza określone w art. 42 ustawy o SG a tym samym art. 7 Konstytucji RP. W ocenie skarżącego istniejący stan prawny pozwala na osiągnięcie w drodze zmian restrukturyzacyjnych założonych przez organ SG celów i skutków uznania administracyjnego bez naruszania prawa materialnego w sprawach niektórych funkcjonariuszy. Powołując się na art. 24 Konstytucji RP skarżący wskazał, iż istnieje potrzeba zrewidowania nie tylko samej decyzji ale i nowelizacji rozporządzenia w świetle poszanowania prawa do godziwego wynagrodzenia i awansu. Minister Spraw Wewnętrznych, reprezentowany przez radcę prawnego, w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie. Pełnomocnik przedstawił stanowisko zaprezentowane w zaskarżonej decyzji. Dodatkowo wskazał, że w sprawie nie został naruszony żaden z przepisów prawa materialnego czy procedury administracyjnej. Nie zostały również popełnione błędy w ustaleniach faktycznych, które mogłyby mieć wpływ na rozstrzygnięcie, jak również nie została naruszona zasada swobodnej oceny materiału dowodowego. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 23 września 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 84/15 uchylił zaskarżoną decyzję i decyzję organu I instancji. Naczelny Sąd Administracyjny po rozpatrzeniu skargi kasacyjnej Ministra Spraw Wewnętrznych wyrokiem z dnia 3 października 2017 r. sygn. akt I OSK 2/16 w punkcie 1 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania, w punkcie 2 zasądził zwrot kosztów postępowania kasacyjnego. NSA zgodził się ze skarżącym kasacyjnie, że charakter sprawy i automatyzm wdrażania nowych rozwiązań legislacyjnych w związku z wejściem w życie rozporządzenia nowelizującego, wyklucza możliwość uznania, że brak formalnego wszczęcia postępowania i zawiadomienia o tym strony w trybie przepisu art. 61 § 4 k.p.a. oraz niezawiadomienie skarżącego o prawie wypowiedzenia się co do zebranego materiału dowodowego można kwalifikować jako naruszenie zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym, zwłaszcza w sytuacji, gdy w sprawie nie prowadzono jakiegokolwiek postępowania dowodowego, a strona w skardze do Sądu I instancji nie zawarła żadnego wywodu wskazującego na realne skutki procesowe braku tego rodzaju czynności. NSA wskazał, że przy ponownym rozpoznaniu sprawy Sąd I instancji dokona merytorycznej kontroli legalności zaskarżonej decyzji, odnosząc się również do zarzutów skargi we wszystkich jej aspektach, w tym także dokona oceny decyzji z punktu widzenia zarzutów o charakterze konstytucyjnym. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. W ocenie Sądu, organy naruszyły w niniejszej sprawie przepis prawa materialnego, tj. § 2 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych z dnia 10 września 2014 r. zmieniającego rozporządzenie w sprawie uposażenia zasadniczego oraz dodatków do uposażenia funkcjonariuszy Straży Granicznej (Dz. U. poz. 1233), poprzez jego niezastosowanie w sprawie, co doprowadziło do naruszenia art. 110 ust. 1 ustawy z dnia 12 października 1990 r. o Straży Granicznej (t.j. Dz. U. z 2011 r., nr 116, poz. 675 ze zm.), które to naruszenie miało wpływ na wynik sprawy. Zgodnie z art. 104 ustawy o SG, uposażenie funkcjonariusza składa się z uposażenia zasadniczego i dodatków do uposażenia. Przepis art. 108 ust. 1 pkt 4 tej ustawy stanowi, że funkcjonariusze otrzymują dodatek służbowy na stanowiskach innych niż wymienione w pkt 3. Stosownie zaś do art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej, zmiana wysokości uposażenia następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Skarżący przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 września 2014 r., czyli przed dniem [...] października 2014 r. zajmował stanowisko [...] w KGSG, zaliczony był do grupy uposażenia zasadniczego 09 i to stanowisko służbowe zaszeregowane było do stopnia etatowego [...] (tabela 1 załącznika nr 2 do rozporządzenia MSWiA z dnia 8 lutego 2008 r.). na stanowisko [...] skarżący mianowany był rozkazem personalnym KGSG z dnia [...] kwietnia 2014 r. Od [...] października 2014 r. stanowisko służbowe [...] w KGSG, zgodnie z rozporządzeniem zmieniającym, przy niezmienionej grupie uposażenia zasadniczego 09 zostało zaszeregowane do stopnia etatowego [...] (tabela nr 1 załącznik nr 1 rozporządzenia zmieniającego) w miejsce dotychczasowego zaszeregowania do stopnia etatowego [...]. Zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, funkcjonariusz pełniący służbę w dniu wejścia w życie rozporządzenia na stanowisku zaszeregowanym do określonego stopnia etatowego określonego dla tego stanowiska na podstawie dotychczasowych przepisów, nie dłużej jednak niż do dnia mianowania na pierwszy stopień służbowy w korpusie lub do końca okresu wymaganego do przesłużenia w stopniu, na który funkcjonariusz został mianowany przed dniem wejścia w życie rozporządzenia. W świetle powołanego przepisu za nieuprawnione uznać należało zaszeregowanie - przez KGSG w rozkazie personalnym w dnia [...] października – stanowiska służbowego skarżącego ([...] w KGSG) do stopnia etatowego [...] bez zachowania mu jednocześnie prawa do stopnia etatowego [...], do którego to stopnia etatowego zachował prawo na mocy § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego. Zgodnie z § 8 ust. 3 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 8 lutego 2008 r. (stan prawny na dzień [...] października 2014 r.), dodatek służbowy przyznaje się funkcjonariuszowi w wysokości wynoszącej miesięcznie powyżej 10% i nie więcej niż 50% podstawy naliczenia, określając jego wartość z dokładnością do dwóch miejsc po przecinku. Stosownie do ust. 4 dodatek przyznawany jest na czas nieokreślony. Skarżącemu w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2014 r. Komendant Główny Straży Granicznej przyznał dodatek służbowy na czas nieokreślony w wysokości 20,31 % podstawy naliczenia tego dodatku na zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku. Funkcjonariusz w toku postępowania nie kwestionował ustalenia w postaci 20,31%. Nie zgadzał się natomiast z zaszeregowaniem jego stanowiska do stopnia etatowego [...] jako podstawy określenia dodatku służbowego oraz wskazywał, że dodatek ten w wysokości 20,31% powinien być liczony od kwoty 4.126,40 zł jako podstawy naliczenia a nie od kwoty 4050,30, jak uczynił to organ, z pominięciem § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego. Do skarżącego, jako funkcjonariusza, o którym mowa w § 8 ust. 1 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. w granicach określonych m.in. w ust. 3 stosuje się odpowiednio przepis § 7 ust. 3a tego rozporządzenia. Zgodnie z ostatnio powołanym przepisem, podstawę naliczenia dodatku funkcyjnego stanowi suma wysokości przysługującego funkcjonariuszowi uposażenia zasadniczego według grupy tego uposażenia i dodatku za stopień, do którego zostało zaszeregowane stanowisko służbowe, na którym funkcjonariusz pełni służbę, określonych w załączniku nr 2 do rozporządzenia. W świetle powyższego, pominięcie przez Komendanta Głównego Straży Granicznej faktu zachowania przez skarżącego prawa do stopnia etatowego [...], ma wpływ na ustalenie podstawy naliczenia skarżącemu dodatku służbowego. Przyjęcie przez organ zaszeregowania stanowiska służbowego skarżącego do stopnia etatowego [...] – bez zachowania jego prawa do stopnia etatowego [...] – spowodowało bowiem zastosowanie innej podstawy naliczenia dodatku służbowego. Podniesiona przez organ w rozkazie personalnym z dnia [...] października 2014 r. okoliczność, że przyznany dodatek jest nie niższy od otrzymywanego przez funkcjonariusza dodatku służbowego na podstawie dotychczas obowiązujących przepisów nie stanowi o zgodności z prawem rozkazu personalnego. Organ odwoławczy w decyzji z dnia [...] listopada 2014 r. jednoznacznie wskazał, że przy ustalaniu dodatku służbowego w formie przewidzianej w znowelizowanym rozporządzeniu, jak również podstawy naliczenia tego dodatku uwzględnił dodatek za stopień, do którego zaszeregowane zostało aktualnie stanowisko [...] [...] (kwota 12890,30 zł). Powyższe, jak wskazał Minister, dało łącznie z uwzględnioną grupą uposażenia zasadniczego (9 grupa uposażenia), podstawę naliczenia dodatku służbowego na dzień [...] października 2014 r. w wysokości 4050,30 zł. Stwierdzenie organu odwoławczego w decyzji, że funkcjonariusz przed wejściem w życie rozporządzenia zmieniającego z dnia 10 września 2014 r. posiadał stopień [...] Straży Granicznej, w związku z powyższym zachowanie mu prawa do tego stopnia etatowego było bezzasadne, jest niezrozumiałe. Nie można podzielić twierdzenia Ministra, że zachowanie funkcjonariuszowi prawa do dotychczasowego stopnia etatowego, tj. [...], zgodnie z § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, nie ma wpływu na sposób określenia podstawy naliczenia dodatku służbowego ani jego wysokości. Twierdzenie Ministra, że przepisy w tym zakresie nie dopuszczają zastosowania stopnia etatowego zachowanego na podstawie § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, nie odpowiada przepisom tego rozporządzenia. Takie stanowisko organu, prowadzące do niezastosowania § 2 ust. 3 rozporządzenia zmieniającego, doprowadziło do niewłaściwego zastosowania § 7 ust. 3a w zw. z § 8 ust. 3 w zw. z § 8 ust. 6 rozporządzenia z dnia 8 lutego 2008 r. i w konsekwencji błędnego ustalenia podstawy naliczenia dodatku służbowego. Działaniem takim organy, powołując się jedynie na fakt wejścia w życie przepisów rozporządzenia zmieniającego, doprowadziły w istocie do zmiany wysokości uposażenia skarżącego (na uposażenie składa się zarówno uposażenie zasadnicze, jak i dodatki), czym naruszono przepis art. 110 ust. 1 ustawy o Straży Granicznej. Zmiana wysokości uposażenia, zgodnie z tym przepisem, następuje z dniem zaistnienia okoliczności uzasadniających tę zmianę. Fakt wejścia w życie przepisów rozporządzenia z dnia 10 września 2014 r. wydanego na podstawie art. 105 i art. 108 ust. 3 ustawy o Straży Granicznej nie stanowi podstawy do samoistnej zmiany wysokości uposażenia funkcjonariusza. Za niezasadne natomiast Sąd uznał zarzuty skarżącego w zakresie naruszenia art. 36, jak też art. 42 ustawy o straży Granicznej, albowiem w sprawie tej organ nie przeniósł skarżącego na inne, w tym na niższe, stanowisko służbowe. Przepisy te nie znajdowały w sprawie zastosowania i nie były przez organ stosowane. Zgodnie z art. 7 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, organy władzy publicznej działają na podstawie i w granicach prawa. Zasada ta oznacza, że kompetencja organu władzy publicznej powinna opierać się na wyraźnie sformułowanym przepisie prawa. W sprawie tej organ miał podstawę prawną do działania i wydania rozkazu personalnego w przedmiocie zaszeregowania stanowiska służbowego do stopnia etatowego i ustalenia wysokości dodatku służbowego. Błędna wykładnia i niewłaściwe zastosowanie przepisów rozporządzenia przez organ nie może być w tym przypadku traktowane jako brak podstawy do działania w zakresie wydania tego rodzaju rozkazu personalnego. W sprawie nie można też mówić o naruszeniu art. 24 Konstytucji RP, zgodnie z którym praca znajduje się pod ochroną Rzeczypospolitej Polskiej. Państwo sprawuje nadzór nad warunkami wykonywania pracy. Ochrona ta nie oznacza ochrony jakichś konkretnych praw podmiotowych, czy interesów, ale obejmuje ogół środków i podejmowane przez władze publiczne działania dla zapewnienia szacunku dla pracy i przyjmowania rozwiązań prawnych czyniących z niej podstawę egzystencji człowieka, zapewnieniu trwałości samego stosunku pracy oraz bezpiecznych warunków jej wykonywania, ochronę świadczenia za pracę, a także zapobieganie bezrobociu (v. Konstytucja Rzeczypospolitej Polskiej. Komentarz. B. Banaszak, Warszawa 2009, str. 141). Mając powyższe na uwadze Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), orzekł jak w wyroku.