II SA/Wa 857/19

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący – Sędzia WSA Konrad Łukaszewicz po rozpoznaniu w dniu 14 sierpnia 2019 r. na posiedzeniu niejawnym w sprawy ze skargi D. P. na pismo Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej "[...]" S.A. z siedzibą w W. z dnia [...] marca 2019 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej postanawia: 1. Odrzucić skargę. 2. Zwrócić D. P. kwotę 200,00 zł (słownie: dwieście złotych) uiszczoną tytułem wpisu od skargi, wpisaną do rejestru opłat sądowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie pod poz. [...], dnia [...] maja 2019 r. Wnioskiem z dnia [...] stycznia 2019 r. D. P. (zwany dalej: "Skarżącym") zwrócił się do Przedsiębiorstwa Komunikacji Samochodowej [...]. w [...] (zwanego dalej: "PKS") o udostępnienie informacji publicznej: 1) jacy przewoźnicy autobusowi korzystali z Dworca Autobusowego [...] w [...] w 2018 r.?; 2) jacy przewoźnicy autobusowi występowali w 2018 r. o zgodę na wjazd na Dworzec Autobusowy [...]w [...]?; 3) ile trwało załatwianie wniosku każdego z przewoźników, o których mowa w pkt 2, tj. w jakiej dacie wpłynął wniosek i w jakiej dacie udzielono odpowiedzi na taki wniosek każdemu z przewoźników, którzy o to występowali? Pismem z dnia [...] stycznia 2019 r. PKS udzieliło Skarżącemu odpowiedzi w zakresie pkt 1, odmawiając jednocześnie udzielenia informacji w pozostałym zakresie, powołując się przy tym na tajemnicę przedsiębiorstwa. Skarżący wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r., żądając udostępnienia informacji publicznej w zakresie pytań o treści formułowanej w punktach 2 i 3 wniosku z dnia [...] stycznia 2019 r. Pismem z dnia [...] marca 2019 r. PKS poinformowało Skarżącego, iż wnioskowana informacja nie jest informacją o sprawach publicznych w rozumieniu ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (t. j. Dz. U. z 2019 r., poz. 1429; zwanej dalej: "u.d.i.p."). Skarżący wystąpił ze skarga do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na odmowę udzielenia informacji publicznej – zawartą w piśmie PKS z dnia [...] marca 2019 r. – wnosząc o zobowiązanie PKS do udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r., a także o zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko, iż żądane informacje nie stanowią informacji publicznej. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga jest niedopuszczalna i jako taka podlega odrzuceniu. Na wstępie przypomnieć należy, iż badanie merytorycznej zasadności skargi w każdym przypadku poprzedzone jest sprawdzeniem, czy sprawa będąca jej przedmiotem podlega kontroli wojewódzkiego sądu administracyjnego, a mianowicie, czy przedmiot sprawy należy do właściwości sądu administracyjnego, czy skargę wniósł uprawniony podmiot oraz czy spełnia ona wymogi formalne i została wniesiona w terminie. Stwierdzenie braku którejkolwiek z wymienionych przesłanek dopuszczalności zaskarżenia uniemożliwia nadanie skardze dalszego biegu, co w konsekwencji prowadzi do jej odrzucenia. Zakres działania sądów administracyjnych został ukształtowany w przepisach ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2018 r., poz. 1302 ze zm.; zwane dalej: "p.p.s.a.") szeroko, obejmując praktycznie całokształt działalności administracji publicznej. Podstawowym kryterium, które określa i statuuje kognicję sądów administracyjnych do kontroli rozstrzygnięć administracyjnych jest rodzaj i charakter prawnej formy działania administracji publicznej, wyznaczony przez art. 3 § 2 p.p.s.a. Przepis ten enumeratywnie wymienia akty i czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Zgodnie zaś z art. 58 § 1 pkt 1 p.p.s.a. odrzucenie skargi następuje, jeżeli sprawa nie należy do właściwości sądu administracyjnego. Odrzucenie z tego powodu ma miejsce w szczególności wówczas gdy dotyczy aktu lub czynności nie objętych zakresem właściwości sądu administracyjnego (art. 3 § 2 i 3 oraz art. 4) albo została wniesiona w sprawie wyłączonej z zakresu właściwości tego sądu (art. 5). W ocenie Sądu, zaskarżone w niniejszej sprawie pismo PKS z dnia [...] marca 2019 r., w którym poinformowano Skarżącego, iż żądane przez niego dane nie stanowią informacji o sprawach publicznych, w związku z czym nie stosuje się do nich u.d.i.p., nie mieści się w katalogu aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej, na które przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Pismo to ma wyłącznie charakter informacyjny. Nie stanowi w szczególności decyzji administracyjnej, gdyż nie zawiera wszystkich elementów konstytutywnych takiej decyzji. Jak to wskazał Naczelny Sąd Administracyjny w uzasadnieniu do postanowienia z dnia 12 grudnia 2018 r. o sygn. akt I OSK 4147/18, które to stanowisko Sąd orzekający w niniejszej sprawie w pełni podziela i uznaje za własne, zaskarżone pismo nie posiada minimum cech charakterystycznych dla decyzji administracyjnej. Niezbędnym bowiem elementem prawidłowo wydanej decyzji administracyjnej jest przede wszystkim jej rozstrzygnięcie, a więc władcze ukształtowanie określonego stosunku administracyjnoprawnego, stanowiące "rdzeń" decyzji w postępowaniu administracyjnym. Jest to jeden z tych elementów składowych, bez którego decyzja nie może istnieć. W sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej rozstrzygnięcie o istocie sprawy nie może być dorozumiane, bowiem decyzja administracyjna nie jest jedyną formą działania administracji, w jakiej następuje załatwienie tej kategorii spraw indywidualnych. Każda z dopuszczalnych w tym zakresie form działania organu powinna mieć miejsce w ściśle określonych sytuacjach oraz mieć przewidzianą dla nich treść, jak również odpowiadać warunkom formalnym określonym w prawie dla każdej z nich. W orzecznictwie sądów administracyjnych od lat przyjmuje się, że udostępniając informację publiczną, organ działa w drodze czynności materialno-technicznej. Natomiast decyzję administracyjną, zgodnie z art.16 ust. 1 u.d.i.p., adresat wniosku może wydać, gdy organ odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na ochronę danych osobowych, prawo do prywatności i określone tajemnice prawnie chronione lub umarza postępowanie w przypadkach przewidzianych w art. 14 ust. 2 u.d.i.p.. Decyzja administracyjna może być wydana wówczas, gdy w grę wchodzi zastosowanie przedmiotowej ustawy, czyli gdy sprawa bezspornie dotyczy informacji publicznej. Natomiast, jeżeli żądane wiadomości, w ocenie adresata wniosku, nie stanowią informacji publicznej, to organ powiadamia o tym wnoszącego. Takie zawiadomienie następuje jednak w formie pisma, a nie decyzji administracyjnej (por. także postanowienia NSA: z dnia 23 kwietnia 2015 r. o sygn. akt I OSK 806/15; z dnia 25 października 2012 r. o sygn. akt I OSK 2437/12; z dnia 12 lipca 2011 r. o sygn. akt I OSK 622/11; dostępne na stronie: www.orzeczenia.gov.pl). Zdaniem Sądu, nie ulega wątpliwości, iż przedmiotem skargi do sądu administracyjnego Skarżący uczynił pismo informacyjne z dnia [...] marca 2019 r., które nie zawiera rozstrzygnięcia – w odróżnieniu do pisma PKS z dnia [...]stycznia 2019 r. – o odmowie udostępnienia informacji publicznej w trybie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. Nie można przy tym nie dostrzec, że Skarżący po otrzymaniu tego ostatniego pisma nie uczynił go przedmiotem zaskarżenia jako decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej na wniosek z dnia [...] stycznia 2019 r., lecz wystąpił z kolejnym wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r., domagając się udostępnienia informacji o sformułowanej w tym wniosku treści. Nie bez znaczenia jest również okoliczność, iż w zaskarżonym piśmie z dnia [...] marca 2019 r. PKS nie odmówiło udostępnienia żądanych danych z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorstwa, lecz wskazało Skarżącemu, że wnioskowane informacje nie posiadają waloru informacji publicznej. Niezależnie zatem od tego, iż skarga na pismo PKS z dnia [...] marca 2019 r. była niedopuszczalna, to wskazać należy, iż Skarżący nie jest pozbawiony możliwości skontrolowania stanowiska PKS wyrażonego w tym piśmie. Jeżeli bowiem Skarżący uznaje, że żądane przez niego informacje objęte wnioskiem z dnia [...] lutego 2019 r. są jednak informacjami publicznymi i powinny być udostępnione w trybie u.d.i.p., to może wnieść skargę na bezczynność organu w tym względzie. Tym samym może zwalczać stanowisko organu nie w trybie skargi złożonej na pismo informacyjne nieobjęte właściwością sądów administracyjnych, lecz skargi przewidzianej w art. 3 § 2 pkt 8 p.p.s.a. W doktrynie prawa administracyjnego przyjmuje się bowiem, że skarga na bezczynność może być wykorzystywana nie tylko w celu nadania postępowaniu właściwej dynamiki, ale także w celu kwestionowania oceny organu o braku podstaw do podjęcia czynności jurysdykcyjnych. U podstaw skargi na bezczynność może leżeć spór co do istnienia stosunku materialnoprawnego (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 o sygn. akt 405/10). W postępowaniu tym sąd może ostatecznie zweryfikować, czy żądane informacje mieszczą się w katalogu zawartym w u.d.i.p. Ponadto, tylko w postępowaniu prowadzonym ze skargi na bezczynność sąd jest uprawniony – stosownie do dyspozycji art. 149 § 1 pkt 1 p.p.s.a. – do ewentualnego zobowiązania organu do załatwienia sprawy, czego w istocie domaga się Skarżący, wnosząc w skardze o zobowiązanie PKS do udostępnienia informacji w zakresie określonym we wniosku z dnia [...] lutego 2019 r. Dodać należy, iż nie jest kwestionowane w doktrynie i orzecznictwie, że skarga na bezczynność w udostępnieniu informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej (ponagleniem, zażaleniem, wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa). W tej sytuacji, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie – działając na podstawie art. 58 § 1 pkt 1 i § 3 p.p.s.a. – orzekł, jak w punkcie 1 sentencji postanowienia. Stosując przepis art. 232 § 1 pkt 1) p.p.s.a., Sąd zwrócił Skarżącemu cały wpis sądowy, uiszczony przez niego na zarządzenie z dnia [...] maja 2019 r., o czym orzekł w punkcie 2 sentencji postanowienia.