II SA/Wa 863/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Ewa Grochowska-Jung (spr.) Protokolant Bartosz Piwoński po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 25 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] września 2008 r. nr [...] ; 2. zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości; 3. przyznaje ze środków budżetowych Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na rzecz adwokata M. K. kwotę 240 zł (dwieście czterdzieści złotych) oraz kwotę 52,80 zł (pięćdziesiąt swa złote 80/100) stanowiącą 22% podatku VAT tytułem nieopłaconej pomocy prawnej świadczonej z urzędu. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2009 r. utrzymał w mocy swoją wcześniejszą decyzję z dnia [...] września 2008 r., którą to decyzją wydaną na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (t.j. Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił E. S. przyznania świadczenia w drodze wyjątku z tytułu niezdolności do pracy. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty – nie mogą ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia w drodze wyjątku wszystkie te przesłanki winny być spełnione łącznie. Oznacza to, że brak choćby jednej z nich powoduje niemożność przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Organ wskazał, że udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wnioskodawcy na przestrzeni 49 lat życia wynosi 18 lat, 6 miesięcy i [...] dni. Od [...] grudnia 1995 r. E. S. nie podjęła zatrudnienia podlegającego opłacaniu składek na ubezpieczenie społeczne oraz ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] sierpnia 2008 r., została uznana za częściowo niezdolną do pracy, a zatem nie spełniła przesłanki braku podjęcia zatrudnienia z powodu całkowitej niezdolności do pracy potwierdzonej orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS. Następnie orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z [...] lutego 2009 r., E. S. została uznana za całkowicie niezdolną do pracy z zaznaczeniem, że daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie da się ustalić, a więc za powyższą datę przyjmuje się zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, datę zgłoszenia wniosku o świadczenie, tj. [...] października 2008 r. Dalej organ podkreślił, że całkowita niezdolność do pracy powstała dopiero po 10 latach od zaprzestania pobierania renty z tytułu niezdolności do pracy, wobec powyższego nie można przyjąć, że przyczyną braku uprawnień do renty w trybie zwykłym był stan zdrowia lub inne zdarzenia zewnętrzne niezależne od woli ubezpieczonego, którego nie można było przewidzieć i któremu nie można było zapobiec. Organ wskazał również na treść art. 14 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, z którego wynika, że oceny niezdolności do pracy, jej stopnia oraz ustalenia daty powstania niezdolności do pracy, dokonuje w formie orzeczenia lekarz orzecznik ZUS. Zgodnie z art. 14 ust. 3 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, podstawę do wydania decyzji w sprawie świadczeń przewidzianych w ustawie, do których prawo uzależnione jest od stwierdzenia niezdolności do pracy oraz niezdolności do samodzielnej egzystencji stanowi orzeczenie lekarza orzecznika, od którego nie wniesiono sprzeciwu lub co do którego nie zgłoszono zarzutu wadliwości albo orzeczenie komisji lekarskiej. Jak z powyższego wynika, orzeczenie lekarza orzecznika lub komisji lekarskiej jest wiążące dla organu rentowego, jak również dla Prezesa ZUS, co oznacza, że ta przesłanka nie podlega tzw. uznaniu administracyjnemu. W konkluzji uzasadnienia organ stwierdził, że zgromadzony w sprawie materiał nie pozwala na stwierdzenie, że wnioskodawca spełnia warunki do przyznania świadczenia na zasadach ogólnych na skutek okoliczności niezależnych od jego woli, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W decyzji wskazano również, że trudna sytuacja materialna nie stanowi jedynego kryterium, od którego zależy przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi E. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, w której skarżąca wniosła o jej uchylenie. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie i podtrzymał argumenty wskazane w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 3 listopada 2009 r. sygn. akt II SA/Wa 1012/09 oddalił skargę E. S. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2009 r. Od powyższego wyroku E. S. wniosła skargę kasacyjną. Zarzuciła naruszenie przepisów prawa materialnego poprzez błędną wykładnię art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, polegającą na przyjęciu, że w sprawie nie zachodziły szczególne okoliczności, w wyniku których skarżąca nie spełniała warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, oraz naruszenie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi poprzez brak uchylenia decyzji organu pierwszej i drugiej instancji, w sytuacji gdy nie zostały zebrane i rozważone przez organ administracyjny wszystkie okoliczności sprawy oraz w sytuacji, gdy organ dokonał błędnej oceny sytuacji prawnej i faktycznej skarżącej. Wskazując na powyższe, wniosła o uchylenie zaskarżonego wyroku w całości i przekazanie sprawy do ponownego rozpoznania Sądowi pierwszej instancji, zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych, ewentualnie o zasądzenie na rzecz pełnomocnika skarżącej kosztów pomocy prawnej udzielonej z urzędu. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 29 kwietnia 2010 r. sygn. akt I OSK 151/10 uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny wskazał, iż Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie oddalił skargę pomimo braku należycie zebranego i rozważonego w sprawie materiału dowodowego oraz niewyjaśnienia w postępowaniu administracyjnym okoliczności faktycznych istotnych dla wyniku postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z treścią art. 190 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153 poz. 1270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana do ponownego rozpatrzenia, jest związany wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Przechodząc na grunt rozpoznawanej sprawy wskazać należy, iż skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie, przy czym do przyznania tego świadczenia niezbędne jest łączne (kumulatywne) spełnienie wszystkich wyżej wymienionych warunków. Prezes ZUS odmawiając E. S. przyznania renty w drodze wyjątku, wskazał na brak szczególnych okoliczności, w wyniku których nie spełniła ona warunków do otrzymania świadczenia w trybie zwykłym. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych oraz poglądami doktryny za szczególną okoliczność, na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożliwości przezwyciężenia ich skutków, pomimo podejmowania działań zmierzających w tym kierunku. Zwraca się też uwagę na zewnętrzny i obiektywny charakter tych okoliczności oraz ich niezależność od woli ubezpieczonego. Szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy, ale jej stan zdrowia w poszukiwaniu pracy stawia ją na pozycji dużo gorszej, niż osobę zdrową. Tak więc nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być – przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego sprawy – kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności. Art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwość zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy. Jak wynika z dokumentacji zgromadzonej w aktach administracyjnych sprawy, E. S. w okresie od [...] sierpnia 1995 r. do [...] grudnia 1997 r. pobierała rentę z tytułu częściowej niezdolności do pracy, natomiast orzeczeniem o stopniu niepełnosprawności Powiatowego Zespołu ds. orzekania o niepełnosprawności w P. z dnia [...] października 2006 r. wskazano, iż jej niepełnosprawność datuje się od dnia [...] czerwca 2002 r., a od dnia [...] czerwca 2004 r. została zaliczona do znacznego stopnia niepełnosprawności. Nadto, orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] lutego 2009 r. skarżąca została uznana za całkowicie niezdolną do pracy z zaznaczeniem, że daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie da się ustalić, tylko z tego względu, za powyższą datę organ przyjął, zgodnie z art. 14 ust. 2 ustawy datę zgłoszenia wniosku o świadczenie w drodze wyjątku, tj. [...] października 2008 r. Jak wskazuje sama skarżąca, co wynika ze znajdującego się w aktach sprawy zaświadczenia Powiatowego Urzędu Pracy w G., była ona zarejestrowana jako osoba bezrobotna w okresach od [...] 05.1998 r. do [...] 11.1998 r., od [...] 04.1999 r. do [...] 04.2000 r. i od [...] 10.2001 r. do [...] 12.2003 r. W okresie od [...] 05.1998 r. do [...] 11.1998 r. pobierała zasiłek dla bezrobotnych. W tej sytuacji należy wziąć pod uwagę, iż problemy zdrowotne skarżącej istniały już od 1995 r., tym samym, zdaniem Sądu, w tej sprawie nie można interpretować art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku natomiast ograniczenia aktywności zawodowej mogą być usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi zmniejszającymi możliwości takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. sygn. akt II SA 3594/02 LEX nr 142639). Organ, prowadząc postępowanie w przedmiotowej sprawie, nie wziął również pod uwagę trudności w znalezieniu zatrudnienia z uwagi na wysokie bezrobocie. Jakkolwiek co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, co wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny, tym niemniej w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności. Dotyczy to przede wszystkim sytuacji, gdy mamy do czynienia z osobą co prawda młodą, ale mającą poważne problemy zdrowotne. Jej konkurencyjność na rynku pracy jest przecież z natury dużo mniejsza niż u osób młodych i zdrowych. Należy zwrócić również uwagę na fakt, iż w latach 1998 – 2003 r. skarżąca była zarejestrowana w Powiatowym Urzędzie Pracy w G. jako bezrobotna, co w opisanej sytuacji przemawia za tym, iż dążyła do znalezienia zatrudnienia celem wypracowania w przyszłości świadczenia z ubezpieczenia społecznego, a brak ubezpieczenia w tym okresie był spowodowany szczególnymi okolicznościami. Do kwestii tej odniósł się Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 9 stycznia 2002 r. (sygn. akt II SA 3090/01, Lex nr 82808), stwierdzając, że: "Brak możliwości podjęcia zatrudnienia w sytuacji pobierania przez ubezpieczonego zasiłku dla bezrobotnego oraz zarejestrowania się w charakterze bezrobotnego bez prawa do zasiłku można uznać za szczególną okoliczność, o jakiej mowa w art. 83 ust. 1 ustawy z 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych". W wyroku tym Sąd nie przesądził kategorycznie, iż sama rejestracja w urzędzie pracy będzie okolicznością szczególną w każdym przypadku (używając wyrazu "można"), co oznacza, że należy tę kwestię rozstrzygać na gruncie konkretnej sprawy, biorąc pod uwagę całokształt okoliczności faktycznych. W konsekwencji, wobec stwierdzonych uchybień, zasadne było uchylenie zarówno zaskarżonej, jak i poprzedzającej ją decyzji Prezesa ZUS. Rozpoznając sprawę ponownie, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych powinien wnikliwie rozpatrzyć materiał dowodowy pod kątem szczególnych okoliczności, w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno-rentowej, z uwzględnieniem poczynionych przez Sąd rozważań. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji Sąd orzekł w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.