II SA/Wa 863/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska, Sędziowie WSA Ewa Grochowska-Jung (sprawozdawca), Danuta Kania, Protokolant sekretarz sądowy Agnieszka Wiechowicz, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 23 listopada 2016 r. sprawy ze skargi K. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] w przedmiocie niezakwalifikowania i nieumieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu - stwierdza nieważność zaskarżonej uchwały - Zarząd Dzielnicy [...] w dniu [...] lutego 2016 r. na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 i § 50 ust. 1 Statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 7 do Uchwały Nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z dnia 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania Statutów dzielnicom miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 32, poz. 453 ze zm.), § 6 pkt 8 Uchwały Nr XLVI/1422/2008 Rady miasta stołecznego Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazania dzielnicom do wykonania zadań i kompetencji m. st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 220, poz. 9485) oraz na podstawie § 4 pkt 1 Uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 09.07.2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m.st. Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132 z dnia 13.08.2009 r. poz. 3937 z późn. zm.) podjął uchwałę nr [...] o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu K. S. na liście osób oczekujących na najem lokalu w związku z niespełnieniem kryterium powierzchniowego. W uzasadnieniu do późniejszej uchwały Zarząd Dzielnicy [...] wskazał, iż K. S. wraz z dwójką dzieci wystąpiła z wnioskiem o zawarcie umowy najmu lokalu mieszkalnego z zasobu mieszkaniowego m. st. Warszawy. Rozpatrując sprawę Zarząd Dzielnicy wziął pod uwagę fakt przekroczenia kryterium metrażowego wynikającego z § 4 Uchwały Nr LVII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu m. s.t. Warszawy. W lokalu, w którym zamieszkuje wnioskodawczyni przy ul. [...] na jedną osobę przypada 14,24 m2 powierzchni. Pomimo faktu posiadania przez dzieci wnioskodawczyni orzeczeń o stopniu niepełnosprawności brak jest możliwości zastosowania przepisów § 5 ust. 2 pkt 3. Lokal, w którym zamieszkuje K. S. stanowi własność m. st. Warszawy – Komendy [...] Policji. Składa się z czterech pokoi i kuchni. Wyposażony jest we wszystkie media a budynek jest w dobrym stanie technicznym, posiada windę i usytuowany jest w spokojnej okolicy na strzeżonym osiedlu. W związku z powyższym Zarząd Dzielnicy [...] negatywnie rozstrzygnął wniosek K. S.. Po uprzednim skutecznym wezwaniu Zarząd Dzielnicy [...] do usunięcia naruszenia prawa (w piśmie z dnia [...] lutego 2016 r.) K. S. wniosła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na Uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...], zarzucając jej naruszenie art. 2 i 7 Konstytucji RP oraz Uchwały Rady miasta Stołecznego Warszawy z dnia 09 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy. Wnosząc o stwierdzenie jej nieważności podniosła, iż jest matką dwójki niepełnosprawnych dzieci zamieszkuje wraz z nimi w lokalu przy ul. [...], który jest hotelem pracowniczym, nie ma prawa do tego lokalu. Mieszka w tym lokalu u swojego byłego partnera – ojca dzieci, który zaproponował jej pomoc. Jednak bardzo często dochodzi do kłótni między nimi, partner grozi jej, że ją wyrzuci z lokalu i zabierze dzieci, wyrzuca ją za drzwi. Ta sytuacja ma zły wpływ na rozwój dzieci, które powinny mieć spokój i poczucie bezpieczeństwa, czego w tej sytuacji nie jest w stanie im zapewnić. Zdaniem skarżącej organ nie zbadał rzetelnie sprawy, nie przeprowadził wywiadu środowiskowego, nie skierował również zapytań do Miejskiego Ośrodka Opieki Społecznej co do jej faktycznej sytuacji. W odpowiedzi na skargę Zarząd Dzielnicy [...] wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe stanowisko reprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonej uchwały. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz.1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu, kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Stosownie do treści art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm. - dalej jako p.p.s.a.), sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Skarga w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Wniesienie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego skargi w trybie art. 101 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (tekst jedn. Dz. U z 2013 r., poz. 594 ze zm. - dalej jako u.s.g.) zobowiązuje Sąd do badania w pierwszej kolejności, czy skarga spełnia wymogi formalne do jej wniesienia, tj. czy został zachowany termin do wniesienia skargi, czy zostało skierowane wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, jaki jest charakter sprawy objętej przedmiotem zaskarżenia. Dopiero gdy wymogi te zostały spełnione, sąd administracyjny przystępuje do badania legitymacji skarżącego uprawniającej do wystąpienia ze skargą, a w razie stwierdzenia, że legitymację taką posiada, dokonuje merytorycznej kontroli zaskarżonego aktu, czyli badania jego zgodności z prawem. Zgodnie z art. 101 ust. 1 u.s.g. warunkiem wniesienia skargi do sądu administracyjnego na uchwałę lub zarządzenie podjęte przez organ gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, jest wniesienie do organu, który wydał zaskarżoną uchwałę lub zarządzenie, wezwania do usunięcia naruszenia prawa. Oznacza to, że wniesienie skargi sądowoadministracyjnej musi być poprzedzone skierowaniem do organu samorządowego wezwania o wyeliminowanie naruszenia interesu prawnego lub uprawnienia. W uchwale składu 7 sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 2 kwietnia 2007 r., sygn. akt II OPS 2/07 (publik. ONSA i WSA z 2007 r. Nr 3, poz.60) stwierdzono, że przepis art. 53 § 2 p.p.s.a. ma zastosowanie do skargi wnoszonej do sądu administracyjnego na podstawie art. 101 ust. 1 u.s.g. Zgodnie zaś z art. 53 § 2 p.p.s.a. skargę wnosi się w terminie trzydziestu dni od dnia doręczenia stronie odpowiedzi organu na wezwanie do usunięcia naruszenia prawa, a jeżeli organ nie udzielił odpowiedzi na wezwanie, w terminie sześćdziesięciu dni od dnia wniesienia wezwania o usunięcie naruszenia prawa. Przy czym nie można uznać skargi jako wniesionej przedwcześnie w sytuacji, gdy skarżący wezwał organ do usunięcia naruszenia prawa i wkrótce potem wniósł skargę. W okolicznościach faktycznych przedmiotowej sprawy zwrócić również należy uwagę, iż stosownie do art. 52 § 1 i 2 p.p.s.a. skargę można wnieść po wyczerpaniu środków zaskarżenia, jeżeli służyły one skarżącemu w postępowaniu przed organem właściwym w sprawie (...), przy czym przez wyczerpanie środków zaskarżenia należy rozumieć sytuację, w której stronie nie przysługuje żaden środek zaskarżenia, taki jak zażalenie, odwołanie lub wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy, przewidziany w ustawie. Jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi, skargę na akty lub czynności , o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 i 4a, można wnieść po uprzednim wezwaniu na piśmie właściwego organu - w terminie 14 dni od dnia, w którym skarżący dowiedział się lub mógł się dowiedzieć o wydaniu aktu lub podjęciu innej czynności - do usunięcia naruszenia prawa (§ 3). Natomiast w przypadku innych aktów, jeżeli ustawa nie przewiduje środków zaskarżenia w sprawie będącej przedmiotem skargi i nie stanowi inaczej, należy również przed wniesieniem skargi do sądu wezwać na piśmie właściwy organ do usunięcia naruszenia prawa. Termin, o którym mowa w § 3 nie ma zastosowania (§4). Z powyższego wynika, że wskazany w art. 52 § 3 p.p.s.a. 14 - dniowy termin do wniesienia wezwania do usunięcia naruszenia prawa ma zastosowanie tylko do aktów i czynności z zakresu administracji publicznej dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa oraz do pisemnych interpretacji przepisów prawa podatkowego wydanych w indywidualnych sprawach (art. 3 § 2 pkt 4 i 4a p.p.s.a.). Takiego charakteru nie ma jednak uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] lutego 2016 r. nr [...] o niezakwalifikowaniu i nieumieszczeniu skarżącej na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego. Jest ona bowiem innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 6 p.p.s.a. i podlega kontroli sądu administracyjnego (por. uchwala NSA z 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08, publ.; https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Skoro zatem zaskarżona uchwała nie mieści się w katalogu aktów wskazanych w art. 52 § 3 pkt 4 i 4a p.p.s.a. - to na mocy wyłączenia z art. 52 § 4 p.p.s.a. - termin, o którym mowa w art. 52 § 3 p.p.s.a. nie ma w sprawie niniejszej zastosowania. Skarżąca spełniła opisany wyżej wymóg formalny, wzywając pismem z dnia [...] lutego 2016 r. do usunięcia naruszenia prawa, które to wezwanie nie zostało uwzględnione, o czym skarżąca została poinformowana pismem Burmistrza Dzielnicy [...] z dnia [...] kwietnia 2016 r. Tym samym termin do wniesienia skargi został zachowany. Ustawa z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 150) nie wskazuje formy prawnej działania organu w sprawie zakwalifikowania do umieszczenia na liście uprawnionych do zawarcia umowy najmu lokalu. Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z dnia 21 lipca 2008 r. sygn. akt I OPS 4/08 (publ.: https://orzcczenia.nsa.gov.pl) określił, iż uchwała Zarządu Dzielnicy m.st. Warszawy odmawiająca zakwalifikowania i umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu mieszkalnego zasobu gminy, jest innym niż prawo miejscowe aktem z zakresu administracji publicznej, o którym mowa w art. 3 § 2 ust. 6 p.p.s.a. NSA stwierdził ponadto, że jest to rozstrzygnięcie indywidualne, gdyż rozstrzyga, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Według art. 101 ust. 1 u.s.g. każdy, czyj interes prawny lub uprawnienie zostały naruszone uchwałą lub zarządzeniem podjętymi przez organy gminy w sprawie z zakresu administracji publicznej, może - po bezskutecznym wezwaniu do usunięcia naruszenia prawa - zaskarżyć uchwałę do sądu administracyjnego. W ocenie Sądu zaskarżony akt narusza interes prawny skarżącej, uniemożliwiając ubieganie się o zawarcie umowy najmu lokalu. Skoro zatem spełnione zostały przesłanki formalne do wniesienia skargi, a skarżąca wykazała, że zaskarżony akt narusza jej interes prawny, otwarta została droga do merytorycznej oceny uchwały. W ocenie Sądu zaskarżony akt wydany został z istotnym naruszeniem prawa. Dokonując merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały zauważyć należy w pierwszej kolejności, że w postępowaniu poprzedzającym ustalenie listy osób oczekujących na zawarcie umowy najmu lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy nie mają zastosowania przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego dotyczące wydawania decyzji administracyjnej, chociaż w art. 21 ust. 3 pkt 5 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego ustawodawca określił działania organu gminy jako "rozpatrywanie i załatwianie" wniosków o najem lokali, co wyraźnie nawiązuje do pojęć z zakresu procedury administracyjnej (por. wyrok NSA z 19 stycznia 2010 r., sygn. akt I OSK 997/09, publ.: https://orzeczenia.nsa.gov.pl). Nie oznacza to jednak, że podstawowe standardy określone zasadami ogólnymi Kodeksu postępowania administracyjnego, w szczególności dyspozycją art. 7 k.p.a. nie mają zastosowania do postępowania zakończonego wydaniem aktu z zakresu administracji publicznej. Z zasady legalizmu wyrażonej w art. 7 Konstytucji RP wynika obowiązek działania organów władzy publicznej na podstawie prawa i w jego granicach. Organy obowiązane są wyjaśnić prawdę obiektywną oraz mają obowiązek właściwego wyważenia interesu społecznego i indywidualnego interesu jednostki. Przepisem procesowym regulującym postępowanie organu w toku rozpatrywania wniosku o zawarcie umowy najmu lokalu jest § 22 uchwały Rady m.st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. umieszczony w rozdziale "Tryb rozpatrywania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu oraz sposób poddania tych spraw kontroli społecznej". W ust. 2 tego przepisu mowa jest o obowiązku poddania wnikliwej analizie okoliczności istotnych z punktu widzenia rozpoznawanej sprawy i przepisu prawa stanowiącego jej podstawę materialnoprawną. W rozpoznawanej sprawie skarżąca nie została zakwalifikowana do umieszczenia na liście osób oczekujących na najem lokalu z powodu niespełnienia kryterium powierzchniowego, o którym mowa w § 4 pkt 2 powołanej uchwały, tj. skarżąca zajmuje lokal, w którym na jednego mieszkańca przypada więcej niż 6 m2 powierzchni mieszkalnej. Zgodnie z § 4 tej uchwały, lokale z mieszkaniowego zasobu mogą być wynajmowane osobom: 1) które są bezdomne albo pozostają w trudnych warunkach mieszkaniowych, przy czym za trudne warunki mieszkaniowe uznaje się zamieszkiwanie w lokalu, w którym na osobę przypada nie więcej niż 6m2 powierzchni mieszkalnej, a także zamieszkiwanie w pomieszczeniach nienadających się na stały pobyt ludzi v rozumieniu przepisów prawa budowlanego, a nadto 2) w których gospodarstwie domowym średni miesięczny dochód na jednego członka gospodarstwa domowego nie przekracza minimum dochodowego. Z akt sprawy nie wynika aby organ przed wydaniem zaskarżonej uchwały poczynił wyczerpujące ustalenia w tym zakresie. Z akt sprawy wynika jedynie, iż skarżąca wraz z dziećmi jest zameldowana ( i jak wskazuje) zamieszkuje w lokalu położonym w W. przy ul. [...] o powierzchni pokoi 56,94 m2. Lokal ten znajduje się w budynku użyczonym [...] przez m. st. Warszawa, a jak twierdzi skarżąca ojciec jej dzieci użyczał jej jednego pokoju w tym lokal. Nie została przez organ przeprowadzona wizja lokalna zatem ustalenia z punktu widzenia oceny przestrzeni z § 4 pkt 1 powołanej uchwały są niewystarczające i nie dają podstaw, w znaczeniu prawnym do formułowania wniosku wskazującego na przekroczenie przez zainteresowaną kryterium powierzchniowego. Nadto trzeba dostrzec, iż w świetle § 5 ust. 1 pkt 3 tej uchwały, postanowień § 4 nie stosuje się do osób pozostających w związku z warunkami mieszkaniowymi w wyjątkowo trudnej sytuacji zdrowotnej, rodzinnej lub społecznej obejmującej: a) niepełnosprawność wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, b) ciężką, przewlekłą chorobę wnioskodawcy lub innej osoby uprawnionej do wspólnego zamieszkiwania, c) istniejącą udokumentowaną przemoc lub inną patologię w rodzinie, pod warunkiem, że wnioskodawca zamieszkuje w lokalu za zgodą właściciela. Analiza treści protokołu z posiedzenia Komisji Mieszkaniowej z dnia [...] lipca 2016 r. wskazuje, że Komisja poddała ocenie dostarczone przez skarżącą dokumenty obrazujące stan zdrowia i niepełnosprawności jej dwojga dzieci, to jednak wydała negatywną opinię co do udzielenia pomocy mieszkaniowej. Wobec lakoniczności zaskarżonej uchwały i niewyczerpujących ustaleń organu trudno dociec co zdecydowało o podjęciu takiego rozstrzygnięcia. Organ nie przeprowadził nawet wizji lokalnej w lokalu zajmowanym przez skarżącą i jej niepełnosprawnych dzieci. Pomimo, iż Skarżąca wskazywała, iż sytuacja pomiędzy nią a jej partnerem jest zła, organ nie zwrócił się do Ośrodka Pomocy Społecznej czy też do samej skarżącej o dostarczenie dokumentacji dotyczącej ewentualnie udzielanej jej pomocy. Taką możliwość organowi stwarza § 22 ust 3 powołanej uchwały stanowiąc, iż burmistrz dzielnicy lub osoba przez niego upoważniona może zwrócić się do właściwego ośrodka pomocy społecznej o wydanie opinii na temat sytuacji osobistej, rodzinnej, dochodowej i majątkowej wnioskodawcy oraz osób zgłoszonych przez niego do wspólnego zamieszkiwania. Tymczasem ustalenie powyższych kwestii pozwoliłoby organowi na dokonanie oceny czy skarżąca nie spełnia przesłanek wyłączających stosowanie podstawowych kryteriów oceny z § 4 ww. uchwały. Uwzględniając powyższe Sąd ocenił, że ustalony w sprawie stan faktyczny niesie w sobie cechy dowolności, co prowadzi do wniosku, że naruszona została zasada dochodzenia do prawdy obiektywnej. Konkludując, Sąd stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z istotnym naruszeniem art. 4 ust. 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, jak też § 4 pkt 1, art. 5 ust. 1 pkt 3 lit. c), § 22 ust. 3 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r. Rozpoznając sprawę ponownie organ będzie obowiązany rozstrzygnąć kwestię zasadności umieszczenia skarżącej na liście osób oczekujących na miejsca lokalu mieszkalnego i wydać rozstrzygnięcie w tym przedmiocie po wyczerpującym przeanalizowaniu wszystkich istotnych dla podjęcia prawidłowej uchwały okoliczności faktycznych, w tym powyżej wskazanych. Mając na względzie powyższe Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 1 p.p.s.a. orzekł jak w sentencji wyroku.