II SA/Wa 868/10

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Adam Lipiński, Joanna Kube (spr.), Protokolant Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 sierpnia 2010 r. sprawy ze skargi B. K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji, 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2010 r. znak sprawy [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.); zwanej dalej kpa, po rozpatrzeniu wniosku B.K. o ponowne rozpatrzenie sprawy od decyzji z dnia [...] lutego 2010 r. znak sprawy: [...] o odmowie przyznania świadczenia w drodze wyjątku na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. z 2004 r. Nr 39, poz. 353 ze zm.) – powoływanej dalej jako ustawa o emeryturach i rentach, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powyższej decyzji Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych stwierdził, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wyjaśnił jednocześnie, że do przyznania świadczenia w drodze wyjątku muszą być spełnione łącznie wszystkie warunki wskazane w powołanym przepisie, a brak jednego z nich powoduje niemożność przyznania tego świadczenia. Ponadto wskazał, że w sprawach świadczeń w drodze wyjątku ważne są przyczyny niespełnienia wymogów do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. Konieczne jest zbadanie, czy brak tych uprawnień nie był spowodowany szczególnymi okolicznościami w postaci trudnych do przezwyciężenia przeszkód, zdarzeń lub trwałych stanów, na które osoba ubezpieczona nie miała wpływu. Organ ustalił, że na przestrzeni [...] lat życia B.K. posiada udowodniony łączny okres składkowy i nieskładkowy wynoszący 19 lat i 4 miesiące z czego na dziesięciolecie oceniane do uprawnień w trybie zwykłym przypada 1 miesiąc ubezpieczenia, a jej łączny okres składkowy to 15 lat i 1 miesiąc ubezpieczenia z czego 1 rok to pobieranie zasiłku dla bezrobotnych. W okresie od 1 grudnia 1992 r. do 8 maja 1994 r. i od 16 listopada 1995 r. do 11 kwietnia 2004 r., od 1 lipca 2001 r. do 20 czerwca 2004 r. oraz od 4 sierpnia 2004 r. do powstania całkowitej niezdolności do pracy w dniu 28 kwietnia 2009 r. skarżąca nie wykonywała zatrudnienia ani innej działalności objętej ubezpieczeniem społecznym oraz ubezpieczeniami emerytalnymi i rentowymi. Uzasadniając decyzję organ stwierdził, że z poczynionych ustaleń nie wynika, aby w okresach przerw wnioskodawczyni nie mogła kontynuować zatrudnienia na skutek szczególnych okoliczności spowodowanych stanem zdrowia, zwłaszcza, że w tym czasie nie była wobec niej orzeczona niezdolność do pracy. Podkreślono, iż okresy pozostawania poza ubezpieczeniem w znacznej części przypadają w dziesięcioleciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, obejmującym okres od 27 kwietnia 1999 r. do 28 kwietnia 2009 r., w którym ubezpieczona powinna udowodnić co najmniej 5-letni okres ubezpieczenia uprawniający do renty w trybie zwykłym. Zwrócono uwagę, że wnioskująca w złożonym oświadczeniu podała, że w latach 1995 - 2004 wykonywała prace dorywcze, co nie może zostać uznane jako okoliczność wyjątkowa i niezależna od woli ubezpieczonego w rozumieniu okoliczności szczególnej z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Organ, ustosunkowując się do podnoszonego przez skarżącą, jako okoliczności uniemożliwiającej zatrudnienie, złego stanu zdrowia, stwierdził, że samo istnienie choroby nie zawsze jest równoznaczne z niezdolnością do pracy. W oparciu o przedstawione przez ubezpieczoną dowody lekarz orzecznik ZUS orzeczeniem z dnia [...] września 2009 r. stwierdził całkowitą niezdolność do pracy od 28 kwietnia 2009 r. do 30 listopada 2010 r. W ocenie organu, zgromadzony materiał dowodowy nie dał podstaw do przyjęcia, że niespełnienie przez ubezpieczoną warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych było skutkiem niezależnych od niej okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia w drodze wyjątku. W skardze do Sądu, B.K. zakwestionowała decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2010 r. Podała, że została uznana za niezdolną do pracy z powodu choroby nowotworowej, a leczyła się na nerwicę. Podała, że po skończeniu szkoły podstawowej poszła na kurs [...], a po jego skończeniu do pracy w PGR. Urodziła dwoje dzieci. W PGR pracowała dopóki nie upadł. Została sama, bez pracy (mąż umarł w 1997 r.). Z Urzędu Pracy nie dostała żadnej propozycji zatrudnienia. Poszukiwała pracy samodzielnie, ale jej nie znalazła, ponieważ pobliskie C. jest małym miasteczkiem z dużym bezrobociem. Podniosła, że długo przed swoją chorobą bardzo cierpiała na kręgosłup, nogi i ręce. Była leczona środkami przeciwbólowymi. Długo leczyła się też na żołądek. Dostała krwotoku z powodu pęknięcia wrzodów i jej życie było z tego powodu zagrożone. Podała, że przez całe życie ciężko pracowała. Zapewniła, że gdyby po likwidacji PGR miała jakąkolwiek pracę to pracowałaby dopóki by jej starczyło sił. Poinformowała, że w pismach kierowanych do ZUS opisała całe swoje życie, prace i choroby. Wskazała na swoją ciężką sytuację materialną. Zasiłek otrzymywany z Opieki Społecznej nie wystarcza na życie, a musi się leczyć. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując argumentację wyrażoną w zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie, ponieważ Sąd przeprowadzając kontrolę zaskarżonej decyzji stwierdził, że Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych naruszył przepisy postępowania administracyjnego w stopniu, w jakim miało to istotny wpływ na wynik sprawy. Materialnoprawną podstawą zaskarżonej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Stanowi on, że ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą - ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek - podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes ZUS może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Mimo, iż przyznawanie tego świadczenia ma charakter wyjątkowy i dotyczy ograniczonego kręgu ubezpieczonych, to wydający w tym przedmiocie decyzję uznaniową Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych jest zobligowany do przedstawienia jasnych kryteriów, którymi kierował się przy jej wydaniu. Dotyczy to szczególnie sytuacji, w których organ administracji publicznej odmawia obywatelowi określonego dobra lub uprawnienia. Na organie administracji publicznej ciąży więc powinność dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz załatwienia sprawy, mając na względzie interes społeczny i słuszny interes obywateli. W postępowaniu w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku stosuje się, zgodnie z treścią art. 124 powołanej wyżej ustawy o emeryturach i rentach, przepisy ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach, jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Musi zatem przestrzegać zasady dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 kpa), której realizacja wymaga, aby dopuścić jako dowód w sprawie wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia stanu faktycznego, a nie jest sprzeczne z prawem (art. 75 kpa). Jest zobowiązany do należytego i wyczerpującego informowania stron o okolicznościach faktycznych i prawnych, które mogą mieć wpływ na ustalenie ich praw i obowiązków będących przedmiotem postępowania administracyjnego (art. 9 kpa). Musi wreszcie w sposób wyczerpujący zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały materiał dowodowy (art. 77 § 1 kpa i art. 80 kpa) oraz uzasadnić swoje rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami art. 107 § 3 kpa. W rozpoznawanej sprawie organ odmówił przyznania skarżącej świadczenia w drodze wyjątku, opierając swoje rozstrzygnięcie na braku przesłanki szczególnych okoliczności. Stanowisko organu w tym względzie, zdaniem Sądu, nie znajduje potwierdzenia w ustalonym stanie faktycznym. Kwestią zasadniczą dla oceny, czy w sprawie B.K. zaistniały szczególne okoliczności usprawiedliwiające brak aktywności zawodowej w wykazanych przez organ przerwach w ubezpieczeniu. Organ nie ustosunkował się do podnoszonego przez skarżącą braku pracy podlegającej ubezpieczeniu społecznemu po likwidacji PGR w M. jako okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ustawy o emeryturach i rentach. Skarżąca we wniosku o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, jak też wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy wskazywała, na brak możliwości znalezienia pracy z powodu zamieszkiwania w małej miejscowości obejmującej teren dawnego PGR-u. Do najbliższego miasta ma 60-100 km. Podała, że do tej pory jakoś sobie radziła dorabiając u gospodarzy, zbierając puszki, złom i butelki, ale obecnie gospodarze już nie potrzebują ludzi do pracy. Wyjaśniła, iż po ustaniu zatrudnienia w PGR M. nie myślała, o wyjeździe za pracą za granicę, jak to robili młodzi ludzie. Skarżąca przedstawiła organowi umowy o dzieło oraz zlecenia, z których wynika, że podejmowała się wykonywania różnych prac, tj. wykonywanie stroiszy okolicznościowych, cerowanie worków i czyszczenie śmietników. Okoliczności te pośrednio mogą świadczyć o rzeczywistym braku możliwości zatrudnienia w miejscu zamieszkania i pobliskich miejscowościach. Przy ponownym rozpoznaniu sprawy należy także wyjaśnić jaki wpływ na możliwości zatrudnienia miał stan zdrowia skarżącej, w skardze podnosiła, iż leczyła się na żołądek i na nerwicę. W orzecznictwie sądów administracyjnych dominuje pogląd, iż co do zasady sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalnej, niemniej jednak w wyjątkowych przypadkach możliwe jest rozważenie takiej ewentualności - przykładowo wyrok WSA w Warszawie z dnia 22 listopada 2006 r., sygn. akt II SA/Wa 840/06 (publik. LEX nr 306969). Prezes ZUS rozstrzygając sprawę ponownie nie powinien pomijać faktu, że tereny popegeerowskie to najtrudniejsze od 20 lat obszary pod względem aktywizacji zawodowej, mające najwyższy wskaźnik bezrobocia. Wysoka stopa bezrobocia na tych obszarach wynika m.in. z oddalenia od dużych aglomeracji, nikłego uprzemysłowienia i bardzo niskich kwalifikacji mieszkańców. Nisko wykształceni ubezpieczeni, często są też "nośnikami" jeszcze innych niekorzystnych z punktu widzenia szans na zatrudnienie cech: mieszkają w gorszym środowisku, mają mniej dodatkowych ważnych dla rynku pracy umiejętności (por. "Rynki pracy na obszarach popegeerowskich raport z badań Departament Analiz Ekonomicznych i Prognoz, Ministerstwo Pracy i Polityki Społecznej Warszawa 2008, dostępny na www.mpips.gov.pl). Upadek rolnictwa uspołecznionego wiązał się nie tylko z likwidacją miejsc pracy, ale również z powstaniem specyficznej grupy społecznej, jaką jest ludność wiejska nieposiadająca ziemi. Ludność z tych obszarów nie posiada często innych kwalifikacji i doświadczenia zawodowego poza pracą w rolnictwie. Towarzyszy temu mała aktywność bezrobotnych w zdobywaniu nowych kwalifikacji zawodowych. Wszystko to razem prowadzi do występowania długotrwałego bezrobocia i niskiej zdolności powrotu bezrobotnych do zatrudnienia. Zdaniem Sądu, w świetle powołanych wyżej okoliczności nie można wykluczyć, że szczególną przyczyną, uniemożliwiającą wypracowanie odpowiednio dłuższego stażu ubezpieczeniowego, który skutkowałby przyznaniem renty na zasadach ogólnych mogło być bezrobocie. Okoliczności te powinny być szczegółowo zbadane i wyjaśnione przez organ w kontekście okoliczności szczególnych, o których mowa w przepisie art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach (...). W świetle orzecznictwa sądowoadministracyjnego dotyczącego stosowania art. 83 ust. 1 powoływanej ustawy nie jest wykluczone uznanie bezrobocia jako szczególnej okoliczności, o jakiej mowa w tym przepisie. Należy zwrócić uwagę, że pogląd ten również podzielił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 13 grudnia 2005 r., sygn. akt OSK 807/05. Jednocześnie przy ponownym rozpoznaniu przedmiotowej sprawy należy mieć na uwadze pogląd wyrażony w wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 20 czerwca 2006 r., sygn. akt I OSK 144/06, przyjmujący, że nie może być osoba zarejestrowana jako bezrobotna i pozostająca bez środków utrzymania negatywnie oceniana z punktu widzenia spełnienia przesłanek z art. 83 ustawy o emeryturach i rentach tylko z tego powodu, że podejmowała w okresie rejestracji prace dorywcze. W związku z powyższym orzeczono jak w sentencji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). O wykonalności zaskarżonej decyzji orzeczono na mocy art. 152 powołanej ustawy. W oparciu o artykuł 152 powołanej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd wstrzymał wykonanie zaskarżonej decyzji w całości.