II SA/Wa 89/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.) Sędzia WSA Adam Lipiński Protokolant Asystent sędziego Mateusz Rogala po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 3 marca 2011 r. sprawy ze skargi K. Z na decyzję Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia specjalnego oddala skargę Prezes Rady Ministrów decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy decyzję własną nr [...] z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania K. Z. świadczenia specjalnego. Do wydania powyższych decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Pismem z dnia 14 czerwca 2010 r. K. Z. (ur. [...]) zwrócił się do Prezesa Rady Ministrów z prośbą o przyznanie renty specjalnej. W uzasadnieniu wniosku wskazał między innymi, iż od 4 roku życia jest pod opieką Poradni [...]. Posiada orzeczenie o umiarkowanym stopniu niepełnosprawności ważne do 30 czerwca 2011 r. Zarejestrowany jest od dnia 1 kwietnia 2010 r. w Powiatowym Urzędzie Pracy jako osoba bezrobotna bez prawa do zasiłku. Aktualnie utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej. Wnioskodawca poinformował, że ubiegał się o przyznanie renty z tytułu niezdolności do pracy, jednakże starania te okazały się nieskuteczne, gdyż nie posiada orzeczenia o całkowitej niezdolności do pracy. Zamieszkuje wraz z matką E. Z., z którą nie prowadzą wspólnego gospodarstwa domowego. Wskazał też, iż posiada bardzo trudną sytuację materialno – bytową oraz, że z powodu braku środków finansowych powstało zadłużenie z tytułu opłat czynszowych za mieszkanie. Wnioskodawca dołączył do akt sprawy swoje wystąpienia kierowane do władz uczelni oraz do organów Unii Europejskiej, mające na celu utworzenie Instytutu Astronomicznego na Politechnice [...]. W oparciu o informacje przekazane przez Miejski Ośrodek Pomocy Społecznej we W. organ ustalił, iż K. Z. jest kawalerem, nie posiada własnego dochodu. Utrzymuje się ze świadczeń pomocy społecznej od kwietnia 2008 r. Mieszka wraz z matką E. Z. (lat 56), z którą prowadzą odrębne gospodarstwa domowe. Wnioskodawca zajmuje jeden pokój w 3-pokojowym mieszkaniu kwaterunkowym, posiadającym bieżącą wodę, gaz i elektryczność. Korzysta ze wspólnej kuchni oraz łazienki. Lokal ogrzewany jest piecami na węgiel. Matka pokrywa wszelkie koszty związane z utrzymaniem mieszkania, które wynoszą ok. 490,00 zł miesięcznie. Wnioskodawca ze względu na stan zdrowia ([...]) jest pod opieką [...] w Poradni Zdrowia [...] we W. Ma orzeczony umiarkowany stopień niepełnosprawności do dnia 30 czerwca 2011 r. Od kwietnia 2008 r. ma przyznany zasiłek stały w wysokości 444,00 zł i świadczenia zdrowotne. W okresie od kwietnia 2008 r. do lipca 2010 r. otrzymał także pomoc w formie zasiłków celowych na łączną kwotę 5.510,00 zł. Decyzją z dnia [...] października 2010 r. nr [...] Prezes Rady Ministrów, działając na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, odmówił K. Z. przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji, przytaczając treść art. 82 ust. 1 ww. ustawy, organ wyjaśnił, że świadczenie specjalne może być przyznane osobie posiadającej wybitne i niepowtarzalne zasługi w jakiejś dziedzinie aktywności np.: zawodowej, artystycznej, społecznej czy politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych, wyjątkowych zdarzeń losowych. Wskazał ponadto, że brana jest również pod uwagę sytuacja bytowa wnioskodawcy, jednakże nie może być ona jedyną przesłanką uzasadniającą przyznanie takiego świadczenia. W ocenie organu, okoliczności wynikające z uzasadnienia wniosku oraz nadesłanych dokumentów nie dają podstaw do przyznania K. Z. świadczenia specjalnego. Od powyższej decyzji K. Z. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. W uzasadnieniu wniosku stwierdził, że jest rozgoryczony decyzją odmowną, gdyż jest osobą niepełnosprawną i chciał spłacić zadłużenie za mieszkanie wynoszące około 40.000,00 zł. Odmowa przyznania świadczenia nie tylko uniemożliwi mu spłatę tego zadłużenia, ale też przyczyni się do eksmisji jego rodziny z mieszkania. Podkreślił, że życie już dosyć go upokorzyło, a decyzja negatywna jest dowodem na nieliczenie się Państwa z obywatelem i obojętnością na jego los. Prezes Rady Ministrów, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] listopada 2010 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy wcześniejszą decyzję z dnia [...] października 2010 r. o odmowie przyznania świadczenia specjalnego. W uzasadnieniu decyzji organ podkreślił, że przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych jest możliwe w szczególnie uzasadnionych przypadkach. Przepis ten nie precyzuje warunków, jakie powinny być spełnione, aby renta lub emerytura mogła być przyznana w trybie tego przepisu. W związku z powyższym, każdy wniosek jest wnikliwie rozpatrywany i oceniany pod kątem występowania okoliczności mogących uzasadniać potraktowanie sprawy w sposób szczególny. Zgodnie zaś z przyjętymi zasadami postępowania, potwierdzonymi przez wyrok Trybunału Konstytucyjnego z dnia 17 października 2006 r. sygn. akt P 38/05 oraz orzecznictwo sądów administracyjnych, świadczenie specjalne może być przyznane osobie legitymującej się wybitnymi, niepowtarzalnymi zasługami i osiągnięciami w jakiejś dziedzinie aktywności np. na niwie zawodowej, społecznej, artystycznej, sportowej czy też politycznej oraz w przypadku zaistnienia nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Przy rozpatrywaniu wniosków o przyznanie świadczeń specjalnych sytuacja bytowa wnioskodawców brana jest pod uwagę, jednak nie stanowi jedynego kryterium przyznawania tych świadczeń. W przeciwnym wypadku świadczenia specjalne zastępowałyby bowiem świadczenia przyznawane w ramach pomocy społecznej, co nie było zamiarem ustawodawcy przy stanowieniu powyższego przepisu. W ocenie organu, zgromadzone w sprawie dokumenty nie stanowią szczególnego przypadku dającego podstawę do przyznania K. Z. renty specjalnej. Podstawą uzyskania świadczenia specjalnego przyznawanego przez Prezesa Rady Ministrów (w trybie szczególnym) są przede wszystkim udokumentowane okoliczności, które wskazują, iż wnioskodawca podczas swojej działalności np. politycznej, sportowej, naukowej, społecznej, gospodarczej położył wybitne zasługi dla rozwoju kraju, a jego obecna sytuacja socjalno-bytowa jest rażąco niesprawiedliwa w odniesieniu do jego dokonań. Taka sytuacja w przedmiotowej sprawie jednak nie występuje. Organ podkreślił, że świadczenia specjalne nie są świadczeniami zastępczymi np. w przypadku odmowy przyznania przez ZUS lub Prezesa ZUS świadczeń z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych lub gdy wysokość świadczeń nie zaspokaja potrzeb świadczeniobiorców. Nie stanowią również żadnego odszkodowania, czy też zadośćuczynienia za doznane krzywdy czy cierpienia. Prezes Rady Ministrów nie jest też właściwy do ustalania uprawnień obywateli do określonych świadczeń społecznych oraz wysokości tych świadczeń, nie jest również arbitrem sporów w tej dziedzinie. Świadczenia specjalne przyznawane przez Prezesa Rady Ministrów na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych podlegają bowiem innym regulacjom prawnym aniżeli renty i emerytury z Funduszu Ubezpieczenia Społecznego i stanowią odrębne obciążenie budżetu Państwa. Uznanie argumentów wnioskodawcy sprawiłoby zaś, iż każda osoba, która ma trudną sytuację socjalno - bytową (w tym również zdrowotną), ma bezsporne prawo do otrzymania takiego świadczenia specjalnego. Przywilej takiego wsparcia ze strony Państwa jest natomiast przyznawany autorytetom, których osiągnięcia i dorobek są uznawane i cenione w kraju. Taka okoliczność w przedmiotowej sprawie nie występuje. Na podstawie zgromadzonego materiału nie znaleziono również wystarczających przesłanek mogących uznać sytuację wnioskodawcy jako szczególne zdarzenie losowe i stać się podstawą do przyznania świadczenia przez Prezesa Rady Ministrów. W skardze na powyższą decyzję skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie K. Z. podniósł, że w jego sprawie występują szczególne okoliczności, m. in. podejmowana przez niego próba założenia Instytutu Astronomicznego na Politechnice [...], co jest szczególnym osiągnięciem i zasługą dla Polski. Podkreślił, że żyje w głębokiej biedzie, a stan jego zdrowia jest bardzo zły. Prezes Rady Ministrów w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Odnosząc się do argumentów skargi organ stwierdził, iż wskazywane przez skarżącego w toku postępowania okoliczności – wnioski składane do władz Politechniki [...], mające na celu utworzenie na uczelni Instytutu Astronomicznego – nie mogą być uznane za świadczące o wybitnej działalności społecznej czy naukowej i jako takie nie stanowią podstawy do uznania, że prowadzona przez skarżącego działalność miała charakter wyjątkowy i szczególny dla kraju. Sama zaś zła sytuacja bytowa oraz zły stan zdrowia, nie mogą stanowić samoistnej przesłanki do przyznania wnioskowanego świadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle § 2 powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Innymi słowy, wchodzi tutaj w grę kontrola aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywana pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słusznościowych. Ponadto Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną (art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi; Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.). Oceniając zaskarżoną decyzję w świetle wskazanych wyżej kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga K. Z. nie zasługuje na uwzględnienie, gdyż decyzja Prezesa Rady Ministrów z dnia [...] listopada 2010 r. oraz utrzymana nią w mocy decyzja tego organu z dnia [...] października 2010 r. odmawiająca przyznania skarżącemu świadczenia specjalnego, nie naruszają prawa. Materialnoprawną podstawę zaskarżonej decyzji stanowi przepis art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Zgodnie z tym przepisem, Prezes Rady Ministrów w szczególnie uzasadnionych przypadkach może przyznać emeryturę lub rentę na warunkach i w wysokości innej niż określone w ustawie. Świadczenie, o którym mowa w tym przepisie ma charakter wyjątkowy, a jego przyznanie pozostawione zostało uznaniowej decyzji Prezesa Rady Ministrów. Uznaniowość ta nie oznacza oczywiście dowolności. W postępowaniu w sprawach o świadczenia określone w powołanej wyżej ustawie stosuje się bowiem – zgodnie z jej art. 124 – przepisy ustawy Kodeks postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Prezes Rady Ministrów przy rozpatrywaniu wniosku związany jest zatem rygorami procedury administracyjnej, określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania (vide: wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Uznaniowy charakter decyzji nie wyklucza również jej sądowej kontroli. W szczególności sąd kontroluje, czy w toku tego postępowania podjęto wszelkie niezbędne kroki do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, czy zebrano wszystkie dowody oraz czy podjęta na ich podstawie decyzja nie wykracza poza granice uznania administracyjnego, czyli nie nosi cech dowolności. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, że osoba, która ubiega się o świadczenie w trybie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych powinna wykazać się wybitnymi zasługami zawodowymi, artystycznymi, społecznymi czy też politycznymi. Brana jest też pod uwagę sytuacja bytowa, jakkolwiek nie może być ona jedyną przesłanką przyznania świadczenia (wyrok WSA w Warszawie z dnia 6 czerwca 2005 r., sygn. akt II SA/Wa 144/05, Lex nr 171714). Szczególnie uzasadnione przypadki to sytuacje związane z uhonorowaniem osób szczególnie zasłużonych, wybitnych (vide: wyrok NSA z dnia 6 lutego 2007 r., sygn. akt I OSK 1869/06). Szczególny uzasadniony przypadek, o jakim mowa w art. 82 ust. 1 dotyczyć też może osoby zmarłej. Trybunał Konstytucyjny badając konstytucyjność powołanego przepisu i stwierdzając w wyroku z dnia 17 października 2006 r., sygn. akt P 38/05, że jest on zgodny z art. 2 i art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej oraz nie jest niezgodny z art. 67 ust. 1 Konstytucji, wskazał, że "Świadczenie przyznane przez Prezesa Rady Ministrów nie zostało przewidziane dla sytuacji, w których osoby starsze lub też całkowicie niezdolne do pracy, a zarazem niespełniające warunków do uzyskania świadczeń przewidzianych w ustawie emerytalnej, nie są w stanie podjąć pracy (lub innej działalności zarobkowej) i pozostają w ciężkim położeniu materialnym. Dla wskazanych tu przypadków tzw. szczególnego pokrzywdzenia przewidziana jest instytucja emerytury/renty wyjątkowej, o której stanowi art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, a ponadto świadczenia o charakterze socjalnym". Trybunał Konstytucyjny podkreślił, że "Celu ustanowienia emerytury lub renty przyznawanej przez Prezesa Rady Ministrów należy szukać w sferze uhonorowania osób szczególnie zasłużonych, wybitnych itd. (...). Chodzi bowiem o uhonorowanie i zapewnienie godziwych warunków bytowych osobom, które mają wybitne indywidualne, także w znaczeniu "niepowtarzalne", zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności. Z uwagi na różnorodność, wyjątkowość, a często nieporównywalność tego typu zasług użycie przez ustawodawcę zwrotu niedookreślonego "w szczególnie uzasadnionych przypadkach" jest w pełni uzasadnione (...)". W niniejszej sprawie argumenty przedstawiane przez skarżącego, przemawiające, jego zdaniem, za zasadnością wniosku o przyznanie świadczenia specjalnego skupiały się przede wszystkim na jego sytuacji zdrowotnej i materialnej, która w dużej mierze jest wynikiem choroby, na którą cierpi od dziecka (schizofrenia – zaburzenia osobowości). Skarżący podkreślał także swoją aktywność na rzecz utworzenia Instytutu Astronomicznego na Politechnice [...]. W ocenie Sądu, przywoływane przez skarżącego okoliczności słusznie uznane zostały przez Prezesa Rady Ministrów za niewystarczające by uznać, że winien on być zaliczony do grona osób, o których mowa w art. 82 ust. 1 ustawy, a więc osób, które mają wybitne indywidualne zasługi i osiągnięcia w określonej dziedzinie aktywności, wymagające szczególnego uhonorowania. Sąd nie kwestionuje, że sytuacja życiowa skarżącego jest trudna. Należy jednak zwrócić uwagę, że sama sytuacja nie przesądza jeszcze o konieczności przyznania świadczenia w trybie art. 82 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. Szczególnie uzasadniony przypadek wiązać się winien bowiem nie tylko z ekstremalnie nawet trudną sytuacją bytową, lecz także ze szczególnymi właściwościami osoby ubiegającej się o przyznanie tego świadczenia, wskazującymi na wyjątkowość danego przypadku w aspekcie społecznym (vide: wyrok NSA z dnia 17 stycznia 2007 r., sygn. akt I OSK 894/06). Prezes Rady Ministrów ma prawo w sposób zindywidualizowany określić, czy konkretny przypadek należy uznać za przypadek "szczególnie uzasadniony", upoważniający do zastosowania kompetencji określonej w art. 82 ust. 1 ustawy i przy ocenie tej ma pozostawiony znaczny margines swobody oceny. W rozpatrywanej sprawie Prezes Rady Ministrów, nie kwestionując trudnej sytuacji bytowej skarżącego, prawidłowo ocenił, iż nie zachodzą przesłanki uzasadniające przyznanie mu świadczenia specjalnego. W ocenie Sądu, nie można zarzucić organowi dowolności przy podejmowaniu tego rozstrzygnięcia. Organ wyczerpująco zebrał i rozpatrzył cały materiał dowodowy. W celu ustalenia aktualnej sytuacji socjalno-bytowej wnioskodawcy zwrócił się do Wydziału Polityki Społecznej [...] Urzędu Wojewódzkiego o spowodowanie dokonania ustaleń w tym zakresie i nadesłanie stosownych informacji. Organ wezwał także skarżącego do wskazania i udokumentowania okoliczności uzasadniających potraktowanie jego sytuacji w sposób wyjątkowy. W wezwaniu tym organ wyjaśnił skarżącemu, że chodzi tu o wskazanie i udokumentowanie wybitnych zasług w jakiejś dziedzinie aktywności. Problemy zdrowotne skarżącego i powodowana nimi sytuacja życiowa, a także podejmowana przez niego inicjatywa (korespondencja prowadzona z władzami uczelni oraz z organami Unii Europejskiej) na rzecz utworzenia Instytutu Astronomicznego na Politechnice [...] nie mogą stanowić wystarczającej przesłanki do przyznania świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 powołanej ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Jak już wspomniano wyżej, przyznanie świadczenia na podstawie art. 82 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych możliwe jest wtedy, gdy wnioskodawca posiada wybitne zasługi na niwie zawodowej, artystycznej, społecznej, czy też politycznej, a nadto w przypadku nadzwyczajnych zdarzeń losowych. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do aktualnej sytuacji życiowej skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że renta specjalna przyznawana przez Prezesa Rady Ministrów nie jest świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb wnioskodawcy, nawet gdy są one uzasadnione. Słusznie też organ podniósł w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, że świadczenie specjalne nie jest świadczeniem zastępczym, przyznawanym w razie odmowy przyznania świadczenia przez ZUS, bądź Prezesa ZUS. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji wyroku.