II SA/Wa 905/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Joanna Kube (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung Sędzia WSA – Andrzej Góraj Protokolant – specjalista Marek Kozłowski po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 2 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi M. L. na decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie utraty statusu osoby bezrobotnej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu I instancji; 2. stwierdza, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], po rozpatrzeniu odwołania, na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267); zwanej dalej k.p.a. oraz art. 10 ust. 2 pkt 4 i ust. 7 pkt 2 w związku z art. 33 ust. 4 pkt 4 i pkt 3 lit. a ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (Dz. U. z 2013 r., poz. 674 ze zm.), utrzymał w mocy decyzję Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekającą o utracie przez M.L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2014 r. W uzasadnieniu decyzji organ podał, że M.L. z dniem [...] czerwca 2009 r. została zarejestrowana w Urzędzie Pracy [...] jako osoba bezrobotna na mocy decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] czerwca 2009 r. nr [...]. W dniu [...] stycznia 2014 r. strona nie stawiła się na obowiązkową wizytę w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia i nie powiadomiła w terminie 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. W związku z powyższym, Prezydent [...] decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] orzekł o utracie przez M.L. statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2014 r. Od powyższej decyzji M.L. złożyła odwołanie wnosząc o przywrócenie statusu osoby bezrobotnej. Podniosła, że przyczyną niestawiennictwa w dniu wyznaczonej wizyty było nieotrzymanie wezwania do stawienia się w urzędzie pracy, co mogło być spowodowane wadliwym funkcjonowaniem poczty lub pogorszeniem stanu zdrowia ojca, który mógł przesyłkę lub awizo zagubić. W dniu [...] marca 2014 r. do Wojewody [...] wpłynęło pismo ojca M.L., w którym oświadczył, że nie odebrał przesyłki poleconej adresowanej do córki oraz nie przekazał jej awiza z dnia [...] grudnia 2013 r. z powodu bardzo złego samopoczucia psychofizycznego nasilającego się od powrotu ze szpitala. Nie znajdując podstaw do uwzględnienia odwołania, Wojewoda [...] decyzją z dnia [...] marca 2014 r. utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie, wskazując, że stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, bezrobotni mają obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonych terminach w celu potwierdzenia swojej gotowości do podjęcia pracy i uzyskania informacji o możliwościach zatrudnienia i szkolenia. Zgodnie zaś z art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy, starosta pozbawia statusu bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa. Organ wskazał, że pismo z dnia [...] grudnia 2013 r. znak: [...] zawierające wezwanie do obowiązkowego stawienia się w Urzędzie Pracy [...] w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia wysłano do M.L. za pośrednictwem poczty za zwrotnym potwierdzeniem odbioru na wskazany w karcie rejestracyjnej bezrobotnego adres do korespondencji. Powyższa przesyłka została prawidłowo przez urząd pocztowy dwukrotnie awizowana w dniach: [...] grudnia 2013 r. oraz [...] grudnia 2013 r. Zgodnie z art. 44 k.p.a. w razie niemożności doręczenia pisma osobiście adresatowi, dorosłemu domownikowi, sąsiadowi lub dozorcy domu - jeśli osoby te podjęły się oddania pisma adresatowi - poczta przechowuje pismo przez okres 14 dni w swojej placówce pocztowej. Zawiadomienie o pozostawieniu pisma wraz z informacją o możliwości jego odbioru w terminie 7 dni, licząc od dnia pozostawienia zawiadomienia, umieszcza się w oddawczej skrzynce pocztowej lub, gdy nie jest to możliwe, na drzwiach mieszkania adresata, jego biura lub innego pomieszczenia, w którym adresat wykonuje swoje czynności zawodowe, bądź w widocznym miejscu przy wejściu na posesję adresata. W przypadku niepodjęcia przesyłki w terminie wskazanym wyżej pozostawia się powtórne zawiadomienie o możliwości odbioru przesyłki w terminie nie dłuższym niż 14 dni od daty pierwszego zawiadomienia. Zatem przesyłkę uznaje się za doręczoną po upływie ww. okresu mimo nieodebrania przez adresata. Biorąc pod uwagę powyższe przepisy, organ stwierdził, że przedmiotowe wezwanie zostało skutecznie doręczone M.L. w dniu [...] stycznia 2014 r., a jej obowiązkiem było stawić się w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. Fakt zaś, że dorosły domownik nie doręczył w stosownym czasie przyjętego pisma (awiza) do rąk adresata, nie ma wpływu na skuteczność doręczenia zastępczego. W związku z tym przyczyna niestawiennictwa podana przez stronę w odwołaniu nie może zostać uznana za uzasadnioną. Podkreślił, że M.L. została poinformowana o obowiązku stawienia się w urzędzie pracy w wyznaczonych terminach oraz o obowiązku poinformowania w terminie 7 dni o przyczynie niestawiennictwa, o czym świadczy podpis na druku "Informacja dla osób zgłaszających się do rejestracji złożony w dniu [...] czerwca 2009 r." Każdy bowiem, kto został zarejestrowany w powiatowym urzędzie pracy musi mieć świadomość, że posiadanie statusu bezrobotnego wiąże się z przyznaniem uprawnień, ale i nałożeniem na taką osobę obowiązków. Nie wystarczy samo zapoznanie się z treścią obowiązków, ale dołożenie wszelkich starań, by były one należycie wykonywane. Zaniedbywanie ciążących na bezrobotnym obowiązków skutkuje pozbawieniem statusu bezrobotnego, a w konsekwencji utratą wiążących się z tym statusem uprawnień. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie M.L. zakwestionowała decyzję Wojewody [...] z dnia [...] marca 2014 r. oraz decyzję organu I instancji. Skarżąca podała, że brak wiedzy o wyznaczonym terminie wizyty w Urzędzie Pracy [...] wynikał z okoliczności od niej niezależnych. Było to spowodowane nieprzekazaniem przez ojca awiza, który w ostatnim czasie ma problemy zdrowotne ([...]) i w związku z tym zaniki pamięci. Zostało to udokumentowane oświadczeniem ojca i załączonymi zaświadczeniami o jego pobytach w szpitalu. Wyjaśniła, że powyższe zdarzenie miało miejsce po raz pierwszy, bowiem do tej pory ojciec cieszył się pełną sprawnością psychofizyczną i było wynikiem na tyle gwałtownych i dezorientujących okoliczności, że nie była w stanie przedsięwziąć działań mogących temu zapobiec. Podkreśliła, że utrata statusu osoby bezrobotnej oznacza także utratę z dniem [...] lutego 2014 r. prawa do ubezpieczenia zdrowotnego, a z dniem [...] stycznia 2014 r. stypendium, wypłacanego przez Urząd Pracy [...], które odgrywało istotną rolę w jej budżecie. Powołując się na orzeczenia sądów administracyjnych (sygn. akt: III SA/Gd 374/10, III Sa/Gd 355/10, III SA/Gd 120/12 i IV SA/Gl 602/07) skarżąca zakwestionowała zaskarżone rozstrzygnięcie, podając, że organ niezgodnie z obowiązującym prawem, do powiadomienia bezrobotnego o terminie wyznaczonym w powiatowym urzędzie pracy, o którym mowa w art. 33 ust. 3 ustawy o promocji i zatrudnienia, użył przepisów o doręczeniu zawartych w kodeksie postępowania administracyjnego. Przepis art. 40 § 1 k.p.a. nie ma zastosowania do zawiadamiania bezrobotnych o terminie stawiennictwa, reguluje on bowiem kwestie doręczania pism w toku postępowania administracyjnego. Ponadto wskazała na naruszenie przepisów: art. 61 § 1 k.p.a., art. 61 § 4 k.p.a., art. 10 § 1 k.p.a. i art. 15 k.p.a. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m. in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga zasługuje na uwzględnienie, gdyż zaskarżona decyzja Wojewody [...] oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa. Zgodnie z art. 2 Konstytucji RP, Rzeczpospolita Polska jest demokratycznym państwem prawnym, urzeczywistniającym zasady sprawiedliwości społecznej. Art. 67 ust. 2 Konstytucji RP stanowi, że obywatel pozostający bez pracy nie z własnej woli i niemający innych środków utrzymania ma prawo do zabezpieczenia społecznego, którego zakres i formy określa ustawa. Przepis ten nie rodzi wprawdzie jakichkolwiek roszczeń po stronie potencjalnych uprawnionych, lecz niewątpliwie stanowi wyraz wysokiej rangi, jaką prawodawca konstytucyjny nadał ochronie prawa do zabezpieczenia społecznego osób bezrobotnych. Stosownie do treści art. 33 ust. 3 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (t. j. Dz. U. z 2008 r. Nr 69, poz. 415 ze zm.), bezrobotny ma obowiązek zgłaszania się do właściwego powiatowego urzędu pracy w wyznaczonym przez urząd terminie w celu przyjęcia propozycji odpowiedniej pracy lub innej formy pomocy proponowanej przez urząd lub w innym celu wynikającym z ustawy i określonym przez urząd pracy, w tym potwierdzenia gotowości do podjęcia pracy. Wyznaczenie bezrobotnemu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy na podstawie powyższego terminu dokonywane jest w związku z rejestracją bezrobotnego, lecz nie jest to czynność procesowa w ramach postępowania administracyjnego. Nie mamy bowiem do czynienia z sytuacją, w której toczy się postępowanie administracyjne w sprawie indywidualnej, rozstrzyganej decyzją administracyjną. Organ zatrudnienia dokonując wezwania bezrobotnego do stawiennictwa weryfikuje jego gotowość do pracy i dopiero jego niestawiennictwo bez wskazania uzasadnionej przyczyny w wymaganym terminie może spowodować wszczęcie odrębnego postępowania w przedmiocie pozbawienia statusu bezrobotnego. Zatem przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego mogą być w odniesieniu do czynności wezwania bezrobotnego do stawiennictwa w urzędzie pracy stosowane jedynie odpowiednio, mając na względzie charakter relacji między organem zatrudnienia i bezrobotnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 10 grudnia 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1115/13, LEX nr 1432710). Art. 33 ust. 4 powołanej ustawy przewiduje w stosunku do bezrobotnego, który nie stawił się w powiatowym urzędzie pracy w wyznaczonym terminie i nie powiadomił w okresie do 7 dni o uzasadnionej przyczynie tego niestawiennictwa sankcję pozbawienia statusu bezrobotnego w zależności od ilości niestawiennictw na okres od 120 do 270 dni. Oczywistym uzasadnieniem ustanowienia takiej sankcji jest konieczność zapobieżenia nadużywaniu przez osoby zarejestrowane jako bezrobotne swych uprawnień do korzystania ze świadczeń związanych ze statusem bezrobotnego w sytuacji, gdy osoby te unikają kontaktu z urzędem pracy w związku z niezgłoszonym temu urzędowi wykonywaniem pracy zarobkowej lub z innych powodów. Interpretując zatem przepisy prawa materialnego związane z pozbawieniem statusu bezrobotnego w związku z niestawiennictwem w wyznaczonym terminie w urzędzie pracy należy mieć na względzie zarówno potrzebę ochrony interesu społecznego przed nadużywaniem uprawnień związanych ze statusem bezrobotnego, jak i ochronę praw osób bezrobotnych, które powinny być objęte opieką Państwa jako pozostające w trudnej sytuacji życiowej – zgodnie z konstytucyjnymi zasadami solidarności społecznej i prawa do zabezpieczenia społecznego. Wyznaczenie terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy niewątpliwie może nastąpić w drodze pisemnej. Nie można także wykluczyć doręczenia takiego pisma w trybie zastępczym na podstawie odpowiednio stosowanych przepisów art. 44 § 1-4 k.p.a. Niejednokrotnie jednak przyczyny zastosowania instytucji "doręczenia zastępczego" mogą nie być zawinione przez adresata. W przypadku instytucji prawa procesowego stronie przysługuje w takiej sytuacji możliwość zwrócenia się do organu z wnioskiem o przywrócenie terminu do dokonania czynności procesowej. Jednakże terminy, o których mowa w art. 33 ust. 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, są terminami prawa materialnego, które nie podlegają przywróceniu. Konieczne jest zatem takie rozumienie analizowanych przepisów, by nie prowadziły one do pozbawienia istotnych uprawnień osoby, która nie ponosi żadnej winy w uchybieniu obowiązkom nałożonym przez organ zatrudnienia. Zgodna z art. 2 oraz art. 67 ust. 2 Konstytucji RP wykładnia art. 33 ust. 4 pkt 4 powołanej ustawy nakazuje postawienie tezy, że przepisu tego nie stosuje się w przypadku, gdy bezrobotny wykaże, że bez swej winy nie uzyskał wiedzy o wyznaczeniu mu terminu do stawiennictwa w urzędzie pracy. Surowość sankcji związanej z niestawiennictwem bezrobotnego w wyznaczonym terminie w świetle powołanych wyżej przepisów konstytucyjnych daje podstawę do przyjęcia, że w sytuacji gdy organ zatrudnienia posiada możliwość przekazania informacji o wyznaczeniu terminu stawiennictwa drogą inną niż pocztową, to z możliwości takiej powinien skorzystać, zanim uczyni użytek z fikcji prawnej doręczenia zastępczego. Możliwość taką dopuszcza zresztą stosowany odpowiednio przepis art. 55 § 1 k.p.a., który stanowi, że w sprawach niecierpiących zwłoki wezwania można dokonać również telefonicznie albo przy użyciu innych środków łączności. Również przepisy prawa materialnego taką możliwość wskazują. I tak przepis § 5 ust. 12 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej w sprawie rejestracji bezrobotnych i poszukujących pracy z dnia 12 listopada 2012 r. (Dz. U z 2012 r., poz. 1299) przewiduje, że osoba ubiegająca się o zarejestrowanie jako bezrobotny albo poszukujący pracy może przekazać również numer telefonu i adres e-mail, celem ułatwienia kontaktu z urzędem pracy. Komunikacja telefoniczna i drogą elektroniczną jest obecnie tak powszechna, że nic nie stoi na przeszkodzie, by z tych kanałów komunikacyjnych skorzystał organ administracji, o ile bezrobotny przy rejestracji możliwość taką stworzył, wskazując stosowny adres lub numer telefonu. Dopiero bezskuteczność takiego wezwania czyniłaby zasadnym wszczęcie postępowania zmierzającego do zastosowania art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Bydgoszczy z dnia 20 lutego 2013 r., sygn. akt II SA/Bd 1086/12, LEX nr 1351382). Jak wynika z akt sprawy oraz oświadczenia złożonego przez skarżącą do protokołu na rozprawie, organ wcześniej komunikował się ze skarżącą zarówno telefonicznie, jak i drogą elektroniczną. Ponadto należy zwrócić uwagę na aspekt procesowy postępowania dotyczącego pozbawienia statusu osoby bezrobotnej, na podstawie art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy, które jest odrębnym postępowaniem administracyjnym wszczynanym przez organ zatrudnienia z urzędu w przypadku ziszczenia się ustawowych przesłanek określonych w wymienionym przepisie. Zgodnie z art. 61 § 4 k.p.a. o wszczęciu postępowania z urzędu należy zawiadomić wszystkie osoby będące stronami w sprawie. Czynności tej organ rozpatrujący niniejszą sprawę w I instancji nie dopełnił. Podkreślić należy, że dopiero realizacja przez właściwy organ obowiązku zawiadomienia strony o wszczęciu postępowania daje jej możliwość aktywnego udziału w postępowaniu przed organem I instancji (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gdańsku z dnia 12 lipca 2012 r., sygn. akt III SA/Gd 328/12, dostępny pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Bezsporne jest, że M.L. wyznaczono termin obowiązkowej wizyty w Urzędzie Pracy [...] w dniu [...] stycznia 2014 r. w celu potwierdzenia gotowości do podjęcia zatrudnienia, przy czym o powyższym terminie powiadomiono skarżącą przesyłką pocztową. Niemożność doręczenia pisma do rąk własnych skarżącej jak i dorosłym domownikom spowodowała złożenie wezwania w urzędzie pocztowym i zawiadomienia o tym poprzez zostawienie awiza przez doręczyciela pocztowego. Biorąc powyższe pod uwagę, M.L. faktycznie dowiedziała się o wyznaczeniu terminu stawiennictwa w urzędzie pracy dopiero w decyzji Prezydenta [...] z dnia [...] stycznia 2014 r., pozbawiającej jej statusu osoby bezrobotnej. Przy czym z uzasadnienia decyzji tej nie wynika, że termin ten wyznaczony został w piśmie pozostawionym w aktach ze skutkiem doręczenia w trybie art. 44 k.p.a. W związku z tym skarżąca mogła w istocie próbę obrony swych praw, przez zakwestionowanie skuteczności powiadomienia jej o terminie stawiennictwa, podjąć w skardze do sądu administracyjnego. Dopiero bowiem z decyzji organu odwoławczego M.L. mogła dowiedzieć się o zastosowaniu przez organy administracji doręczenia zastępczego wezwania do stawiennictwa w urzędzie pracy, co stanowi nie tylko naruszenie art. 10 § 1 k.p.a. gwarantującego stronie czynny udział w każdym stadium postępowania, lecz także zasady dwuinstancyjności postępowania administracyjnego gwarantowanej przez art. 15 k.p.a. oraz wynikającej z art. 8 k.p.a. zasady działania przez organy administracji w sposób budzący zaufanie stron do władzy publicznej. Z tych względów, uznając, że zaskarżona decyzja oraz decyzja organu I instancji zostały wydane z naruszeniem prawa materialnego, tj. art. 33 ust. 4 pkt 4 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy mającym istotne znaczenie dla rozstrzygnięcia sprawy, przez przyjęcie, że skarżąca dowiedziała się o wyznaczonym jej terminie stawiennictwa wskutek doręczenia zastępczo pisma - bez wykorzystania innych możliwości komunikowania się z nią, oraz z naruszeniem przepisów postępowania, tj. art. 8, art. 10 § 1, art. 15 i art. 61 § 4 k.p.a., które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy, Sąd uchylił zaskarżoną decyzję oraz decyzję organu I instancji, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c w związku z art. 135 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.). Ponownie rozpatrując sprawę organ uwzględni przedstawione powyżej argumenty prawne i rozważy, czy wykorzystane zostały przy informowaniu M.L. o wyznaczeniu jej terminu stawiennictwa w urzędzie pracy wszystkie udostępnione przez stronę skarżącą możliwości komunikacyjne i wyda stosowną decyzję po przeprowadzeniu postępowania realizującego gwarancje dwuinstancyjności i udziału stron we wszystkich stadiach postępowania. Jednocześnie na mocy art. 152 powołanej ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, Sąd orzekł, że zaskarżona decyzja nie może być wykonana.