II SA/Wa 910/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Marcinkowska (spr.), Sędzia WSA Iwona Maciejuk, Asesor WSA Mateusz Rogala, , Protokolant starszy specjalista Ewa Kielak-Niedźwiedzka, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2024 r. sprawy ze skargi T. T. na decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...]; 2. zasądza od Komendanta Głównego Policji na rzecz skarżącego T. T. kwotę 480 (słownie: czterysta osiemdziesiąt) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Komendant Główny Policji (zwany dalej także: organem) decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2023 r. poz. 775, ze zm.), zwanej dalej: K.p.a. utrzymał w mocy własną decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], stwierdzającą nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] , o podwyższeniu T. T. dodatku funkcyjnego I kategorii od dnia [...] Lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.900 zł do wysokości 6.200 zł. Do wydania powyższej decyzji doszło w następującym stanie faktycznym i prawnym: Raportem z dnia [...] stycznia 2024 r. T. T. wystąpił do Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z prośbą o zwolnienie go ze służby z dniem [...] Lutego 2024 r. Rozkazem personalnym z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Komendant Wojewódzki Policji w O., działając na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2023 r. poz. 171, ze zm.), zwanej dalej: ustawą o Policji oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego (Dz. U. z 2015 r. poz. 1236, ze zm.), zwanego dalej: rozporządzeniem MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., podwyższył T. T. dodatek funkcyjny I kategorii od dnia [...] Lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.900 zł do wysokości 6.200 zł miesięcznie. Jednocześnie rozkazem personalnym nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r., Komendant Wojewódzki Policji w O. zwolnił T. T. ze służby w Policji na podstawie art. 41 ust. 3 ustawy o Policji z dniem [...] Lutego 2024 r. W dniu [...] stycznia 2024 r., w imieniu Komendanta Głównego Policji, przeprowadzono kontrolę w trybie uproszczonym, na podstawie ustawy z dnia 15 lipca 2011 r. o kontroli w administracji rządowej (Dz. U. z 2020 r. poz. 224), w jednostce podległej Komendzie Głównej Policji, tj. w Komendzie Wojewódzkiej Policji w O., której celem było zweryfikowanie prawidłowości przyznawania dodatków do uposażenia funkcjonariuszom Komendy Wojewódzkiej Policji w O. oraz jednostek jej podległych. Wstępna analiza wydanych decyzji administracyjnych wykazała wysokie prawdopodobieństwo, iż decyzja dotycząca strony obarczona jest wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Z uwagi na powyższe, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], wstrzymał na podstawie art. 159 K.p.a., wykonanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2024 r. W wyniku zaskarżenia ww. postanowienia, Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2024 r. nr [...], utrzymał w mocy postanowienie z dnia [...] stycznia 2024 r. Następnie decyzją z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] Komendant Główny Policji, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., stwierdził nieważność rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2024 r. Decyzji tej, na podstawie art. 108 § 1 K.p.a., nadany został rygor natychmiastowej wykonalności. W uzasadnieniu decyzji organ, wskazując na specyfikę postępowania nieważnościowego podał, że rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. zachodzi wtedy, gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej i oczywistej sprzeczności z treścią przepisu prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja ta nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. Obowiązkiem organu stwierdzającego nieważność decyzji, jako wydanej z rażącym naruszeniem prawa, jest wyraźne wykazanie, jaki konkretny przepis został naruszony i dlaczego naruszenie to organ ocenił jako rażące. O rażącym naruszeniu prawa mówić można tylko wówczas, gdy proste zestawienie treści rozstrzygnięcia z treścią zastosowanego przepisu prawa wskazuje na ich oczywistą niezgodność. W konsekwencji traktowanie naruszenia prawa jako "rażące" może mieć miejsce tylko wyjątkowo, gdy jego waga jest znacznie większa niż stabilność ostatecznej decyzji. Rozstrzygający dla oceny, czy zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa, jest stan prawa w dniu wydania tej decyzji. Organ wyjaśnił, że zgodnie z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4 § 8 tego rozporządzenia. Przepis ten ustanawia zatem dwa kryteria, w oparciu o które możliwe jest podwyższenie dodatku funkcyjnego policjanta, o którym mowa w § 8 ust. 1 ww. rozporządzenia. Pierwszym kryterium (koniecznym a zarazem niezbędnym, bo umożliwiającym zastosowanie drugiego) jest ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ustalenie, że zaistniała ta przesłanka (wstępna) czyni dopiero możliwym podwyższenie dodatku w granicach określonych w § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia. Decyzja w przedmiocie podwyższenia dodatku funkcyjnego ma charakter uznaniowy. Przekroczenie granic tego uznania zachodzi w sytuacji, gdy wobec ustalonego stanu faktycznego zaistniałaby nieuzasadniona dysproporcja pomiędzy oceną wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacją przez niego zadań i czynności służbowych, a wysokością przyznanego mu (podwyższonego mu) dodatku funkcyjnego, w granicach, o których mowa w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Kwestia ta może być jednak badana w administracyjnym toku instancji, w sytuacji zaskarżenia decyzji - bowiem organ odwoławczy ponownie rozstrzyga sprawę w jej całokształcie. Odmiennym przypadkiem jest sytuacja, gdy organ dokona podwyższenia dodatku funkcyjnego mając należycie ustalony stan faktyczny, ale przekroczy granice jego podwyższenia określone w § 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., albo gdy co prawda, takie podwyższenie nastąpi w tych granicach, ale nie zaistniała przesłanka odnosząca się do pozytywnej oceny w kwestii wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych (bo brak jest podstaw do stwierdzenia, że przesłanka ta zmaterializowała się, a więc, że ustalony stan faktyczny potwierdza, by policjant wywiązywał się ze swoich obowiązków oraz realizował zadania i czynności służbowe w sposób uzasadniający podwyższenie dodatku funkcyjnego), albo gdy organ zastosował kryterium niewynikające z przedmiotowego przepisu § 8 ust. 5 rozporządzenia, a tylko pozornie wskazał, że dokonał oceny na podstawie tego kryterium. W takiej sytuacji wydana decyzja także jest obarczona wadą kwalifikowaną, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., bowiem została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Ustalony stan faktyczny, będący podstawą do zastosowania normy prawnej (konkretyzacji praw i obowiązków indywidualnie oznaczanego adresata), stoi w takim przypadku w oczywistej opozycji do normy prawnej wynikającej z powołanego przepisu § 8 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Subsumpcja normy prawnej w takiej sytuacji jest w oczywisty sposób wadliwa, a wada taka jest na tyle duża, że utrzymanie takiej decyzji w obrocie prawnym staje się nieakceptowalne z punktu widzenia praworządności - nie może być uznane jako akt prawny wydany przez organ państwa, który zobowiązany jest do działania na podstawie i w granicach prawa (art. 6 K.p.a.). Zdaniem organu niezasadne jest stanowisko wskazujące, że przesłanka zawarta w § 8 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., nie może stanowić o wadzie kwalifikowanej decyzji, tj. o rażącym naruszeniu prawa, tylko z tego powodu, że decyzja w tym zakresie ma charakter uznaniowy, a więc, że jest prawidłowa - została wydana w granicach prawa, o ile wysokość podwyższonego dodatku funkcyjnego mieści się w granicach wytyczonych przez § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia. Takie rozumienie przepisu § 8 ust. 5 sytuowałoby przesłankę zawartą w tym przepisie (ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych) jako iluzoryczną, niewymagającą przez organ dowodzenia, a także niepodlegającą żadnej ocenie. Nakazywałoby bowiem a limine przyjęcie, że każde przyznanie dodatku funkcyjnego, o ile nastąpiło w granicach wytyczonych przez § 8 ust. 4 rozporządzenia, automatycznie materializuje przesłankę zawartą w § 8 ust. 5 rozporządzenia, bez konieczności odniesienia jej do studium konkretnego przypadku. Komendant Wojewódzki Policji w O. uzasadniając kwestionowany rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] , o podwyższeniu T. T. dodatku funkcyjnego stwierdził, że ww. jest funkcjonariuszem zdyscyplinowanym, sumiennie wywiązuje się z obowiązków służbowych oraz w sposób odpowiedzialny realizuje zadania i czynności służbowe na zajmowanym stanowisku służbowym. Cechuje go pełne zaangażowanie w realizację zadań służbowych. Jest konsekwentny w działaniu. Z uwagi na wzorową ocenę wywiązywania się przez policjanta z obowiązków, będącą podstawą podwyższenia dodatku funkcyjnego, Komendant Wojewódzki Policji w O. korzystając z przysługujących uprawnień postanowił jak na wstępie. Zdaniem Komendanta Głównego Policji w sprawie nie budzi wątpliwości, że przełożony właściwy w sprawach osobowych był uprawniony do skorzystania z przedmiotowego instrumentu. Istotną jest jednak okoliczność, że Komendant Wojewódzki Policji w żaden sposób nie dokonał takiej oceny wywiązywania się przez stronę z obowiązków oraz realizacji przez nią zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od dnia [...] Lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.900 zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w O. powołuje się tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym we wcześniejszym rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania tego policjanta w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 300 zł. W kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują natomiast podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę niemal dziesięciokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące wcześniej. Jednocześnie skutkowało to podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty 3.300 zł, o kwotę 2.900 zł, do kwoty 6.200 zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny został ponownie podwyższony o 88%. Nie sposób zatem przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to podwyższenie niemal dwukrotnie przysługującego mu dodatku funkcyjnego. W ocenie Komendanta Głównego Policji nie bez znaczenia dla tej sprawy pozostaje również, że zgodnie z § 8 ust. 4 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż 80% (dodatek funkcyjny I kategorii). W związku z powyższym organ podniósł, że T. T. pełnił służbę na stanowisku Komendanta Powiatowego Policji w B. nieprzerwanie od dnia [...] maja 2018 r., kiedy został powołany na to stanowisko. Wówczas przyznano mu dodatek funkcyjny w wysokości 2.000 zł. Dodatek ten systematycznie, w okresie pełnionej przez niego służby na tym stanowisku, tj. przez okres ponad 5 lat, był podnoszony zarówno na stałe, jak i na czas określony (o kwoty: 50 zł, 100 zł, 150 zł, 200 zł, 300 zł, 400 zł, 500 zł, [...]0 zł, 800 zł). Wobec tego, skoro przez okres sprawowania funkcji Komendanta Powiatowego Policji w B. ranga tego stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych przez policjanta kwalifikacji zawodowych nie uległy zmianie i w każdym przypadku uzasadnienie podwyższenia dodatku stanowiły te same okoliczności świadczące o takiej samej, dokonanej przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, wzorowej ocenie wywiązywania się przez tego policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, to nie sposób a priori przyjąć, że taka sama ocena w okresie ponad 5 lat stanowi podstawę do podwyższenia dodatku o kilkaset złotych, a tylko w ciągu niespełna dwóch miesięcy te same okoliczności stanowią podstawę do jednorazowego podwyższenia o kwotę 2.900 zł. Nie ma przy tym w tej sprawie znaczenia, że podwyższenie tego dodatku nastąpiło na czas określony, bowiem okres przyznania tego dodatku (od [...] Lutego 2024 r. do [...] lutego 2024 r.) przypadł na miesiąc, w którym policjant został zwolniony ze służby w Policji, o czym przełożony miał doskonałą wiedzę (w dniu [...] stycznia 2024 r. policjant złożył do niego pisemne zgłoszenie wystąpienia ze służby w Policji). Organ podkreślił jednocześnie, że zgodnie z art. 106 ust. 3 ustawy o Policji prawo policjanta do uposażenia wygasa z ostatnim dniem miesiąca, w którym nastąpiło zwolnienie policjanta ze służby lub zaistniały inne okoliczności uzasadniające wygaśnięcie tego prawa. Z kolei wysokość ostatnio należnego policjantowi uposażenia przekłada się wprost na wysokość świadczenia emerytalnego, które w związku z nabyciem przez stronę uprawnień emerytalnych, będzie mu przysługiwało po zwolnieniu ze służby w Policji. Według Komendanta Głównego Policji wymienione okoliczności dobitnie wskazują, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Komendant Wojewódzki Policji w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia. W sytuacji natomiast, gdy organ zastosował inne kryterium niewypełniające przesłanki objętej tym przepisem, to również świadczy to w dobitny sposób o tym, że ocena zawarta w uzasadnieniu kwestionowanej decyzji ma charakter jedynie pozorny, co w konsekwencji bezsprzecznie dowodzi o rażącym naruszeniu tego przepisu. Zdaniem organu w sprawie nie budzi wątpliwości, że w wyniku dokonanej subsumpcji nastąpiło błędne przyporządkowanie normy prawnej wynikającej z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. do odmiennego stanu faktycznego niż ten, który objęty jest normą prawną wynikającą z ww. przepisu prawa powszechnie obowiązującego. Stąd też istnieje podstawa do stwierdzenia, że decyzja została wydana z rażącym naruszeniem prawa. Jednocześnie organ zaznaczył, że dzień wydania kwestionowanej decyzji o przyznaniu dodatku funkcyjnego policjantowi był ostatnim dniem, w którym piastun organu sprawował funkcję Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. (bowiem decyzją nr [...] Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia [...] stycznia 2024 r. został on odwołany z tego stanowiska z dniem [...] stycznia 2024 r.). Zestawienie tej okoliczności z faktem, że w tym samym dniu ten sam piastun organu wyraził zgodę na zwolnienie policjanta ze służby z dniem [...] Lutego 2024 r. i wydał decyzję administracyjną w tym zakresie, pozwala na stwierdzenie, że kwestionowana decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego uwzględniała wyłącznie partykularny interes zwalnianego ze służby policjanta. Powyższe okoliczności uzasadniają wyeliminowanie rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] , z obrotu prawnego, na podstawie art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Nadanie ww. decyzji rygoru natychmiastowej wykonalności organ uzasadnił natomiast interesem społecznym, tożsamym w tym przypadku z interesem służby, przejawiającym się koniecznością niezwłocznego dostosowania statusu służbowego policjanta do wymogów obligowanych przepisami prawa. W złożonym wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i umorzenie postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności. Wniósł ponadto o dołączenie do materiału dowodowego sprawy następujących dokumentów: •akt i sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r., na okoliczność wyników kontroli i wniosków w niej zawartych, •akt i sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r. dotyczącego przyznawania dodatków funkcyjnych komendantom i naczelnikom odchodzącym na emerytury, na okoliczność wyników audytu i wniosków w nim zawartych, •zwrócenie się do Komendantów Wojewódzkich i Stołecznego Policji, komendantów: [...] Komendanta Rektora Akademii Policji w S. oraz szkół policyjnych o udzielenie informacji o: a) wysokościach i terminach przyznawania (daty) dodatków funkcyjnych (na stałe oraz na czas określony) w okresie od października 2023 r. do lutego 2024 r. z uwzględnieniem zarówno funkcjonariuszy pozostałych w służbie, jak również zwolnionych ze służby, a dodatkowo: b) w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w okresie od października 2023 r. do lutego 2024 r.: datę ostatniej zmiany dodatku funkcyjnego przed zwolnieniem ze służby oraz wysokość dodatku funkcyjnego przed ostatnią jego zmianą, datę złożenia raportu o zwolnienie ze służby, datę zwolnienia ze służby, uzasadnień rozkazów o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych; •przedłożenie i załączenie tożsamej co ww. informacji wskazanej w odniesieniu do Komendy Głównej Policji, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych; •załączenie informacji o datach odwołania ze stanowisk Komendantów Wojewódzkich (Stołecznego Policji), komendantów: [...] Komendanta Rektora Akademii Policji w S. w okresie od października 2023 r. do lutego 2024 r. na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych przez odchodzących kierowników ww. jednostek; •przeprowadzenie dowodu z przesłuchania strony na okoliczność zaistnienia oraz dokonania oceny przesłanek uzasadniających przyznanie dodatku funkcyjnego, tj. stopnia i zakresu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych. W uzasadnieniu wniosku skarżący zarzucił, że w toku prowadzonego postępowania nieważnościowego organ naruszył zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu, która mogła mieć istotny wpływ na wynik sprawy, bowiem nie powiadomił strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, pozbawił skarżącego aktywnego uczestnictwa w postępowaniu poprzez uniemożliwienie dostępu do akt sprawy i zapoznania się z materiałem dowodowym, podjęcia jakiejkolwiek inicjatywy dowodowej oraz wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji. Skarżący nie wiedział, jaki materiał dowodowy stanowił podstawę rozstrzygnięcia, nie mógł złożyć stosownych wniosków dowodowych, jak również wypowiedzieć się przed wydaniem decyzji. Podkreślił jednocześnie, że do rażącego naruszenia prawa przy wydaniu decyzji dochodzi, gdy rozstrzygnięcie sprawy jest w oczywisty sposób sprzeczne z wyraźnym i niebudzącym wątpliwości przepisem. Sam zaś fakt kwestionowana rozstrzygnięcia, bądź niezgadzanie się z jego treścią, czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Nawet ewentualne przekroczenie granic uznania administracyjnego nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji. Ewentualna odmienna ocena Komendanta Głównego Policji co do wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, mająca wpływ na wysokość dodatku funkcyjnego, nie może więc stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Podniósł ponadto, że w treści postanowienia z dnia [...] stycznia 2024r. nr [...] o wstrzymaniu wykonania rozkazu personalnego organ przyznał, że Komendant Wojewódzki Policji w O. dokonał oceny stanu faktycznego sprawy, uznając ją jednocześnie za nieprawidłową. Ponadto w uzasadnieniu decyzji o stwierdzeniu nieważności uznał, że kwestia nieuzasadnionej dysproporcji pomiędzy oceną wywiązywania się policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, a wysokością przyznanego mu dodatku funkcyjnego, w granicach o których mowa w § 8 ust. 4 rozporządzenia może być badana jedynie w administracyjnym toku instancji. Zarówno w dniu wydania postanowienia o wstrzymaniu wykonania rozkazu personalnego, jak również decyzji o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego organ dysponował takim samym materiałem dowodowym. Skarżący zarzucił, że organ mając świadomość, iż uznanie administracyjne nie może być podstawą do analizy pod kątem nieważnościowym, chciał zalegitymizować treść swojego rozstrzygnięcia w sposób nieudolny wykazując, że ocena w ogóle nie została dokonana. W istocie organ kwestionuje jedynie wysokość przyznanego dodatku funkcyjnego, jednak wysokość ta mieści się w granicach określonych w § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia. Argumentacja organu odnośnie braku szczegółowego uzasadnienia rozkazu nie jest równoznaczna z argumentem o braku dokonania takiej oceny, a tym samym stwierdzeniem jej nieważności. Dodatki funkcyjne, w różnej wysokości były podwyższane (na stałe i na czas określony) niemalże we wszystkich jednostkach podległych, jak i w samej Komendzie Głównej Policji i wysoce prawdopodobne jest, że uzasadnienia decyzji podwyższających dodatek funkcyjny były w swej treści podobne i nie zawierały szczegółowego uzasadnienia, również ze względu na fakt, iż były dla strony korzystne. Co ważne nawet nienależyte uzasadnienie decyzji nie jest podstawą do stwierdzenia jej nieważności. Skarżący podkreślił też, że Komendant Wojewódzki Policji w O. dokonał podniesienia dodatku funkcyjnego [...] funkcjonariuszom, zaś wysokość tych dodatków (biorąc pod uwagę różne kategorie: I i II) była inna dla każdego z nich. Powyższe potwierdza tezę, że Komendant Wojewódzki Policji dokonał oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych i zróżnicował wysokość dodatków w zależności od wyników tejże oceny. Istotnym jest również, że kwestionowany dodatek został przyznany na czas określony, co miało już miejsce w okresie sprawowania przez policjanta służby. Powyższe świadczy o wysokiej ocenie funkcjonariusza przez przełożonego. Okoliczność wskazana przez organ, jakoby wcześniejsze podwyższenie uzasadnione było wprost przyznanymi środkami z mocy ustawy szczególnej jest wręcz nielogiczna. Jedynym kryterium decydującym o uprawnieniu przełożonego do podwyższenia dodatku funkcyjnego jest ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. W rozporządzeniu, jak również w innych aktach prawnych brak jest normy prawnej uzależniającej możliwość przyznania dodatku funkcyjnego od środków przyznanych na mocy ustaw szczególnych. Nie jest również okolicznością nadzwyczajną, że oceny dokonał Komendant Wojewódzki Policji, który w dniu wydania rozkazu personalnego przedostatni dzień sprawował funkcję (przez nieprzerwany okres niemalże 8 lat), bowiem to on był najbardziej zorientowany co do spełnienia przez konkretnego funkcjonariusza kryteriów przyznawania i podwyższania dodatku funkcyjnego, biorąc pod uwagę całokształt służby. Komendant Główny Policji, w wyniku ponownego rozpatrzenia sprawy, decyzją z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w związku z art. 127 § 3 K.p.a. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję z dnia [...] stycznia 2024 r. W uzasadnieniu decyzji organ podtrzymał wcześniejszą argumentację. Odnosząc się do argumentów wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy zaznaczył, że jedynym dokumentem wytworzonym na potrzeby postępowania w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego policjantowi był rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. Skoro decyzja in meriti nie została oparta o żaden materiał dowodowy (poza ewentualnie dokumentacją, która znajduje się w aktach osobowych tego policjanta), to organ administracyjny nie jest uprawniony do przypuszczenia, czy w istocie w ogóle istnieją inne dokumenty odnoszące się do przedmiotu tego postępowania, które pozwoliłyby na dokonanie jakichkolwiek ustaleń faktycznych mogących stać się podstawą do dokonania oceny, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Okoliczność ta wzmacnia argumentację wspierającą wniosek, iż albo organ w ogóle nie dokonał tej oceny, a zatem nie ustalił stanu faktycznego, który mógłby zostać podciągnięty pod odpowiednią normę prawną, albo dokonał oceny na podstawie kryterium niewynikającego z przepisu stanowiącego materialnoprawną podstawę do podjęcia przez niego określonego działania. Jeżeli bowiem uzasadnienie podjętego działania znajduje się wyłącznie w subiektywnym przekonaniu ówczesnego piastuna organu, które nie posiada swojego odzwierciedlenia w zgromadzonym materiale dowodowym, to w ogóle nie można takiego przejawu aktywności piastuna organu, która nie da się zweryfikować, odnieść do działania w granicach uznania administracyjnego. Skoro w takiej sytuacji nie ma żadnego instrumentu umożliwiającego skontrolowanie procesu decyzyjnego organu, który polegałby na subsumcji normy prawnej, to brak jest też podstaw do stwierdzenia, że organ administracyjny działał na podstawie i w granicach prawa podejmując wszelkie czynności niezbędne do osiągnięcia prawdy materialnej, a zatem że wydając daną decyzję i powołując w niej konkretną podstawę prawną dokonał subsumcji normy prawnej, w konsekwencji, że dokonał ustaleń jaki w istocie stan faktyczny zaistniał w tej sprawie oraz, czy stan ten pozwala na zastosowanie do niego konkretnej normy prawnej. Nie chodzi jednak przy tym, jak chciałby tego pełnomocnik strony, o świadomość strony, czy piastuna organu co do stopnia i zakresu wywiązywania się przez policjanta z realizacji jego zadań i czynności służbowych. W postępowaniu administracyjnym nie mogą być bowiem badane stany świadomości jego uczestników, czy też piastuna organu, w szczególności jeśli pozostają one w wyłącznej sferze psychicznej tych podmiotów. Pełnomocnik strony nie może oczekiwać, że pewien stosunek psychiczny piastuna organu do strony postępowania, jeśli nie został on uzewnętrzniony i zmaterializowany w taki sposób, aby mógł stanowić materiał dowodowy w sprawie, może świadczyć o działaniu organu w granicach przyznanych mu kompetencji, a zatem, że jest działaniem polegającym na ocenie - świadczącej o prawidłowej subsumcji normy prawnej. Uzasadnienie decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. natomiast ani nie powołuje zdarzeń, ani nie wskazuje innych dokumentów, których treść wskazywałaby na określone zdarzenia, które świadczyłyby o możliwości dokonania jakiejkolwiek oceny, w kontekście przesłanki wynikającej z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., w tym przypadku przyznanie dodatku nie było chociażby poprzedzone wnioskiem o jego przyznanie. Uzasadnienie decyzji ma natomiast stricte charakter blankietowy. Jest identyczne jak w przypadku poprzednio wydawanych decyzji w takiej samej sprawie. Oczywiście można byłoby przyjąć, że brak szczegółowego uzasadnienia nie jest argumentem przemawiającym za tezą o braku dokonania oceny, w kontekście możliwości zmaterializowania się przesłanki wynikającej z § 8 ust. 5 pkt 1 ww. rozporządzenia, ale wyłącznie przy założeniu, że taka ocena w ogóle mogłaby zostać dokonana, a więc tylko wówczas, gdy w sprawie istniałby jakikolwiek materiał dowodowy, który umożliwiałby dokonanie takiej oceny, a tym samym, który umożliwiałby weryfikację wydanej decyzji w kontekście możliwości stwierdzenia, że organ działał w granicach uznania administracyjnego, albo że przekroczył tę granicę. W niniejszej sprawie brak jest instrumentów umożliwiających taką weryfikację. Brak jest bowiem jakichkolwiek podstaw do wskazania jakimi kryteriami organ kierował się podejmując tę decyzję. Treść uzasadnienia kwestionowanej decyzji, wobec braku innego materiału dowodowego, czyni niemożliwym w ogóle ustalenie, czy możliwe było w tym przypadku zmaterializowanie się przesłanek do przyznania świadczenia w takiej wysokości. Nie można więc mówić o wadliwości tego uzasadnienia. Jego treść nie dowodzi niczego, niczego też nie potwierdza. W odniesieniu do tej sprawy sytuacja byłaby taka sama, gdyby decyzja o przyznaniu dodatku funkcyjnego policjantowi nie zawierała w ogóle żadnego uzasadnienia. Organ zaznaczył jednocześnie, że porównanie wysokości przyznanego w tym przypadku dodatku funkcyjnego z poprzednio przyznawanymi temu policjantowi, było uzasadnione ale wyłącznie w określonym kontekście. Organ nie oceniał bowiem poprzednio wydawanych decyzji, ani w aspekcie ich prawidłowości, ani wadliwości. Dokonywanie takiej oceny w tym postępowaniu byłoby wykroczeniem poza granice tej konkretnej sprawy administracyjnej. Organ wskazał jedynie, że dodatek funkcyjny funkcjonariusza pełniącego służbę na danym stanowisku służbowym, mającego ten sam zakres obowiązków, był systematycznie podwyższany, a skala poszczególnych podwyżek była nieproporcjonalna w stosunku do ostatniej podwyżki tego dodatku. Porównanie to miało wyłącznie na celu zestawienie w istocie takich samych decyzji, dotyczących takiego samego przedmiotu, z jednakowo brzmiącym uzasadnieniem. Nie przesądzając zatem o prawidłowości uprzednio wydanych decyzji, nie można byłoby przyjąć, iż zasadne jest stwierdzenie, że ocena wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych w kilku przypadkach uzasadniała porównywalne co do wysokości podwyższenie mu dodatku funkcyjnego, a w ostatnim przypadku te same okoliczności spowodowały nieproporcjonalnie wyższą podwyżkę tego dodatku w stosunku do poprzednich sytuacji. Porównanie wysokości kwot, o które podwyższano dodatek funkcyjny, miało zatem na celu jedynie zilustrowanie iluzoryczności "dokonanej" oceny przez przełożonego właściwego w sprawach osobowych, która miała w tym ostatnim przypadku uzasadniać przyznanie dodatku w tak dużej wysokości, pomimo braku faktycznych podstaw do podjęcia tego rodzaju działania, a zatem istnienia takiego stanu faktycznego, który umożliwiałby w tym przypadku zastosowanie normy prawnej, stanowiącej podstawę materialnoprawną do przyznania tego świadczenia. W ocenie organu argumentem przemawiającym za tym, że w tym przypadku przełożony właściwy w sprawach osobowych dokonał prawidłowej oceny w kontekście przesłanki zawartej w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. nie może być także fakt, iż Komendant Wojewódzki Policji w O. przyznał dodatek funkcyjny [...] swoim podwładnym, zaś wysokość tych dodatków była inna dla każdego z nich. Fakty te nie potwierdzają prezentowanej przez skarżącego tezy. Wysokość tych dodatków mogła bowiem być zależna od wielu czynników. Zróżnicowanie ich wysokości, w odniesieniu do poszczególnych funkcjonariuszy, nie może jeszcze świadczyć automatycznie o tym, że w każdym przypadku organ administracyjny dokonał indywidualnej oceny w odniesieniu do każdego policjanta, któremu podwyższył dodatek funkcyjny o określoną kwotę. Świadczy natomiast wyłącznie o tym, że podwyższył tym funkcjonariuszom dodatki funkcyjne do określonej wysokości. W kontekście powyższego organ uznał, że zebrał cały materiał niezbędny do podjęcia decyzji merytorycznej, a następnie w granicach swobodnej oceny dowodów dokonał jego kompleksowej oceny. Wyjaśnił przy tym, że sformułowanie "zebrał materiał dowodowy" odnosi się wyłącznie do materiału niezbędnego do podjęcia decyzji końcowej, a nie wszelkich okoliczności zaistniałych w sprawie. Zgromadzona w sprawie dokumentacja jest bez wątpienia wystarczającym materiałem dla ustalenia okoliczności istotnych dla tego postępowania i pozwalającym na jego merytoryczne zakończenie. W postępowaniu nieważnościowym organ zobowiązany jest bowiem do potwierdzenia albo zaprzeczenia istnienia wady kwalifikowanej decyzji administracyjnej. Skoro dowiedziono, że brak jest jakichkolwiek podstaw do stwierdzenia, że w tym przypadku organ dokonał oceny, o której mowa § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., a tym samym nie podjął żadnego działania, które mogłoby doprowadzić do dokonania jakichkolwiek ustaleń stanu faktycznego, który mógłby zostać podciągnięty do normy prawnej stanowiącej podstawę materialnoprawną wydanej przez niego decyzji, to niewątpliwie okoliczność ta świadczy o tym, że albo tej oceny w ogóle nie dokonał albo zastosował inne kryterium niż wymagane przez przepis prawa, które nie zobowiązuje do odniesienia się do stanu faktycznego. Nie można w tym przypadku także stwierdzić, że subsumcja była jedynie wadliwa. W okolicznościach związanych z wydaną decyzją była niemożliwa, co ewidentnie świadczy o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Co również istotne, przedmiotowe postępowanie nie może zastępować pierwotnego postępowania administracyjnego w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego temu policjantowi. Nie stanowi ono bowiem swoistego rodzaju kolejnej instancji, w której organ na nowo rozpatruje sprawę w jej całokształcie. Skoro w pierwotnie prowadzonym postępowaniu, nie dokonano żadnych ustaleń faktycznych, które umożliwiłyby dokonanie oceny przesłanki, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia, mających swoje odzwierciedlenie w zgromadzonym w sprawie materiale dowodowym, to ani organ z urzędu, ani też na wniosek strony nie może podjąć działania mającego na celu wytworzenie takiego materiału. Brak jest również obecnie podstaw do ustalania przyczyn takiego stanu rzeczy. Istotne jest, że wskazana okoliczność miała miejsce. Z kolei subsumcja normy prawnej przez organ w administracyjnym toku instancji musi nastąpić w oparciu o prawidłowo ustalony w danej sprawie stan faktyczny, który ma swoje odzwierciedlenie w materiałach sprawy. Tworzenie materiału dowodowego niejako na nowo, w postępowaniu prowadzonym w trybie nadzwyczajnym stanowiłoby jedynie próbę konwalidowania zaistniałych już uchybień. Nie może to jednak nastąpić w tym postępowaniu, którego jedynym celem jest ustalenie, czy wydana decyzja jest obarczona wadą kwalifikowaną. Z tego względu przeprowadzenie wnioskowanych przez skarżącego czynności i dowodów, nie było ważne dla niniejszego postępowania. Istotne w tym przypadku, było bowiem wyłącznie ustalenie istnienia wady kwalifikowanej wydanej decyzji. Zgromadzony materiał pozwalał i nadal pozwala na ustalenie prawdy materialnej i w konsekwencji na dokonanie oceny w tym zakresie. Nie mają one wobec tego wpływu na końcową ocenę przyjętą w rozstrzygnięciu merytorycznym. Ponadto wydana w wyniku postępowania nieważnościowego decyzja nie była oparta na ustaleniach wynikających z odrębnej kontroli lub audytu. Z uwagi na indywidualny charakter spraw, niezasadne byłoby również porównywanie innych sytuacji dotyczących przypadków podwyższenia dodatków funkcyjnych innym policjantom. Nietrafiony jest także wniosek o przesłuchanie skarżącego w charakterze strony, którego wykonanie prowadziłoby w istocie do nieuzasadnionego przedłużenia postępowania. Zebrany w sprawie materiał dowodowy nie budził i nie budzi wątpliwości, a okoliczności wskazane w złożonym środku zaskarżenia nie są istotne dla rozstrzygnięcia sprawy. Organ za niezasadny uznał też zarzut naruszenia art. 10 K.p.a. podnosząc, że postanowieniem Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], doręczonym w dniu [...] stycznia 2024 r., skarżący został zawiadomiony o wdrożeniu postępowania nieważnościowego oraz wstrzymaniu wykonania decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. Działanie organu w żaden sposób nie może natomiast zastąpić aktywności strony w tym zakresie. Od dnia doręczenia skarżącemu ww. postanowienia miał on możliwość skorzystania ze wszystkich przysługujących mu uprawnień, w tym zwłaszcza w trakcie trwającego postępowania z wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Mógł zatem samodzielnie lub przez pełnomocnika zapoznać się z aktami sprawy, wyrazić swoje stanowisko, jak również wypowiedzieć się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem ostatecznej decyzji. Ponadto naruszenie art. 10 § 1 K.p.a. nie stanowi automatycznie podstawy do uchylenia decyzji, jeśli nie towarzyszy mu takie naruszenie przepisów postępowania administracyjnego, które mogłoby mieć istotny wpływ na wynik sprawy. W skardze na powyższą decyzję Komendanta Głównego Policji skierowanej do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. T., reprezentowany przez profesjonalnego pełnomocnika, zarzucił zaskarżonej decyzji naruszenie przepisów postępowania, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: 1. art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. w zw. z art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. poprzez utrzymanie w mocy decyzji o stwierdzeniu nieważności rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, pomimo braku zaistnienia przesłanki rażącego naruszenia prawa; 2. art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 K.p.a. polegające na zaniechaniu podjęcia wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego, nieuwzględnienie słusznego interesu społecznego i obywateli, w tym słusznego interesu funkcjonariusza, jednostronną i wybiórczą ocenę materiału dowodowego; 3. art. 8 § 1 i 2 K.p.a. poprzez naruszenie zasady pogłębiania zaufania obywateli do organów władzy publicznej oraz wydanie rozstrzygnięcia z pominięciem zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 4. art. 75 § 1 i art. 78 § 1 K.p.a. poprzez bezpodstawną odmowę uwzględnienia żądania skarżącego dotyczącego przeprowadzenia dowodów, pomimo iż mogły przyczynić się do wyjaśnienia sprawy i dotyczyły okoliczności mających znaczenie dla rozstrzygnięcia; 5. art. 10 § 1 w zw. z art. 61 § 4 K.p.a., art. 73 § 1 K.p.a. i art. 81 K.p.a. m.in. poprzez niepowiadomienie strony o wszczęciu postępowania w przedmiocie stwierdzenia nieważności, brak uniemożliwienia dostępu do akt sprawy i zapoznania się z materiałem dowodowym, uniemożliwienie wypowiedzenia się na temat zebranego materiału dowodowego przed wydaniem decyzji, co skutkowało pozbawieniem strony możliwości czynnego udziału w postępowaniu. Wskazując na powyższe zarzuty wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji i poprzedzającej ją decyzji z dnia [...] stycznia 2024 r. oraz zasądzenie zwrotu kosztów postępowania. Nadto, działając na podstawie art. 106 § 3 P.p.s.a. skarżący wniósł o: 1. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o przedłożenie akt wszczętych i zakończonych postępowań administracyjnych w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazów personalnych nr [...], [...] oraz [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji w O., na okoliczność sposobu zakończenia ww. postępowań, innej praktyki organu rozstrzygania spraw w takim samym stanie faktycznym i prawnym, naruszenie przez organ zasady proporcjonalności, bezstronności i równego traktowania; 2. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o dołączenie do akt niniejszego postępowania akt i sprawozdania z kontroli przeprowadzonej przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r., na okoliczność wyników kontroli i wniosków w niej zawartych, 3. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o dołączenie do akt postępowania akt i sprawozdania z audytu przeprowadzonego przez Komendę Główną Policji w styczniu 2024 r. dotyczącego przyznawania dodatków funkcyjnych komendantom i naczelnikom odchodzącym na emeryturę, na okoliczność wyników audytu i wniosków w nim zawartych; 4. zwrócenie się za pośrednictwem Komendanta Głównego Policji (który posiada odpowiednie rejestry) do Komendantów Wojewódzkich (Stołecznego Policji), komendantów: [...] Komendanta Rektora Akademii Policji w S. oraz szkół policyjnych o udzielenie informacji o: - wysokościach i terminach przyznawania (daty) dodatków funkcyjnych (na stałe oraz na czas określony) w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r. z uwzględnieniem zarówno funkcjonariuszy pozostałych w służbie, jak również zwolnionych ze służby, a dodatkowo: - w odniesieniu do funkcjonariuszy zwolnionych ze służby w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r.: datę ostatniej zmiany dodatku funkcyjnego przed zwolnieniem ze służby oraz wysokość dodatku funkcyjnego przed ostatnią jego zmianą, datę złożenia raportu o zwolnienie ze służby, datę zwolnienia ze służby, uzasadnień rozkazów o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych; 5. zwrócenie się o przedłożenie informacji w odniesieniu do Komendy Głównej Policji, na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych komendantom i naczelnikom odchodzącym na emeryturę; 6. zwrócenie się do Komendanta Głównego Policji o przedłożenie informacji o datach odwołania ze stanowisk Komendantów Wojewódzkich (Stołecznego Policji), komendantów: [...] Komendanta Rektora Akademii Policji w S. w okresie od października 2023 r. do końca lutego 2024 r. na okoliczność praktyki przyznawania dodatków funkcyjnych przez odchodzących kierowników ww. jednostek; 7. przeprowadzenie dowodu z dokumentów załączonych do skargi na okoliczności wskazane w uzasadnieniu skargi; - albowiem dowody wskazane powyżej są niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowodują nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. W obszernym uzasadnieniu skargi skarżący podkreślił, że cechą rażącego naruszenia prawa jest to, że treść decyzji pozostaje w sprzeczności z niebudzącą wątpliwości treścią przepisu przez proste ich zestawienie ze sobą. W ocenie skarżącego, proste zestawienie treści rozstrzygnięcia oraz treści przepisu stanowiącego podstawę podwyższenia dodatku funkcyjnego (§ 8 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r.,) nie pozwala na uznanie, że w niniejszej sprawie doszło do wady kwalifikowanej, która podważa stabilność decyzji ostatecznej. Decyzja została wydana przez uprawniony do tego organ, na czas pełnienia przez skarżącego służby na stanowisku służbowym uprawniającym do tego dodatku i w granicach stawek wynikających z § 8 ust. 4 rozporządzenia. Zgodnie natomiast z ugruntowaną linią orzecznictwa (m.in. wyrok NSA z 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2313/21) "o rażącym naruszeniu prawa, o którym mowa w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. można mówić jedynie i wyłącznie wówczas, "gdy spełnione są kumulatywnie trzy podstawowe przesłanki tego stanu, tj. naruszenie prawa ma charakter oczywisty, widoczny na "pierwszy rzut oka", charakter przepisu, który został naruszony pozwala na proste uznanie oczywistości jego naruszenia (jest on jasny, klarowny i nie wymaga prowadzenia skomplikowanej wykładni prawa) oraz przemawiają za tym racje (skutki) społeczne i ekonomiczno-gospodarcze, które wywołuje rozstrzygnięcie dotknięte wadą kwalifikowaną (...) interpretacji przepisu art. 156 K.p.a., jak też subsumpcji stanu faktycznego, trzeba dokonywać w sposób zawężający, a nie rozszerzający, a wyeliminowanie ostatecznej decyzji administracyjnej z obrotu prawnego w oparciu o przesłankę rażącego naruszenia prawa musi być bezsporne i pewne. Nie jest możliwe opieranie się na domniemaniach, wnioskowaniach i przypuszczeniach. Fakt rażącego naruszenia prawa musi być oczywisty i nie podlegający jakimkolwiek wątpliwościom.". Zdaniem skarżącego w niniejszej sprawie brak jest spełnienia przesłanki "oczywistości" naruszenia przepisu, organ nie wykazał też zaistnienia trzeciej z przesłanek - jakie ekonomicznie lub gospodarcze skutki niemożliwe do zaakceptowania wywołała decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego. Organ w ogóle nie odnosi się do powyższej przesłanki w uzasadnieniu rozstrzygnięcia. Organ błędnie zastosował art. 156 pkt 2 K.p.a., stwierdzając nieważność rozkazu personalnego pomimo braku istnienia przesłanek do takiego rozstrzygnięcia. Wbrew stanowisku organu w ogóle nie doszło do naruszenia przepisu § 8 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., a tym bardziej do takiego naruszenia, które ma charakter rażący, co czyni zaskarżoną decyzję wadliwą. Organ upatruje rażącego naruszenia prawa, tj. art. § 8 ust. 1 pkt 5 rozporządzenia, w braku dokonania przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Zdaniem skarżącego, organ mając świadomość, iż uznanie administracyjne nie może być podstawą do analizy pod kątem nieważnościowym, chciał zalegitymizować treść swojego rozstrzygnięcia w sposób nieudolny wykazując, że ocena taka w ogóle nie została dokonana. Uzasadnienie decyzji Komendanta Głównego Policji jest niezrozumiałe i nie pozwala na poznanie argumentacji, która legła u podstaw rozstrzygnięcia, a wręcz zawiera wewnętrzne sprzeczności. Z uzasadnienia decyzji wynika bowiem, że organ potwierdza, iż Komendant Wojewódzki Policji, wydając rozkaz personalny o podwyższeniu dodatku funkcyjnego dokonał ustalenia stanu faktycznego, będącego podstawą do zastosowania przepisu § 8 ust. 5 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., a jedynie w ocenie organu ustalony przez Komendanta Wojewódzkiego Policji stan faktyczny nie potwierdza, by policjant wywiązywał się ze swoich obowiązków oraz realizował zadania i czynności służbowe w sposób uzasadniający podwyższenie dodatku funkcyjnego. W tym kontekście wewnętrznie sprzeczne są wywody zawarte w uzasadnieniu (str. 9 decyzji). Jedyną przesłanką, którą kierował się Komendant Główny Policji jest brak akceptacji tegoż organu dla wysokości przyznanego dodatku funkcyjnego. Ten jednak argument (wysokość dodatku) i ewentualna odmienna ocena wywiązywania się funkcjonariusza z realizacji zadań i czynności służbowych nie może być podstawą do stwierdzenia nieważności decyzji. Wzmocnieniem powyższej tezy jest wielokrotne użycie przez Komendanta Głównego Policji sformułowania "rażąco niewspółmierne podwyższenie". Jednak postępowanie w sprawie nieważności nie może zastępować pierwotnego postępowania w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego. Działanie organu w tym postępowaniu wymaga więc zupełnie innego podejścia niż w postępowaniu zwykłym. Jednoznaczne i kategoryczne twierdzenia organu o "rażąco niewspółmiernym podwyższeniu", czy "podwyższeniu dodatku w tak znacznej wysokości" oznacza, że organ jednak dokonał ponownego merytorycznego rozstrzygnięcia (na podstawie tego samego materiału dowodowego, co Komendant Wojewódzki Policji) i uznał, że podwyższenie było nieuzasadnione, do czego nie jest uprawniony w postępowaniu w trybie art. 156 K.p.a. Sam fakt kwestionowana rozstrzygnięcia, bądź niezgadzanie się z jego treścią, czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Ewentualna odmienna ocena organu co do wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji przez niego zadań i czynności służbowych mająca wpływ na wysokość dodatku funkcyjnego, także nie może stanowić podstawy do stwierdzenia nieważności. Skarżący podniósł ponadto, że w dniu [...] stycznia 2024 r. Komendant Główny Policji wszczął wobec Komendanta Wojewódzkiego Policji, który wydał unieważniony rozkaz personalny, postępowanie dyscyplinarne z uwagi na przekroczenie uprawnień polegających na wydaniu 28 rozkazów personalnych o podwyższeniu na czas określony dodatków funkcyjnych policjantom garnizonu warmińsko-mazurskiego w kwotach, które wskazują na rażącą dysproporcję pomiędzy oceną wywiązywania się poszczególnych policjantów z obowiązków służbowych oraz realizacji przez nich zadań służbowych i czynności służbowych, a wysokością przyznanego im dodatku funkcyjnego. Zarzut dyscyplinarny nie opiera się więc o przesłankę braku oceny, a o przesłankę wadliwej oceny. Decyzja w przedmiocie przyznania dodatku funkcyjnego ma natomiast charakter uznaniowy, a zatem przełożony właściwy w sprawach osobowych był uprawniony do skorzystania z przedmiotowego instrumentu. Teza o braku dokonania oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji zadań i czynności służbowych, została natomiast wywiedziona z dwóch okoliczności - lakonicznej treści uzasadnienia rozkazu, którego nieważność stwierdzono oraz uprzedniego podwyższenia dodatku funkcyjnego skarżącego na stałe o kwotę 300 zł (rozkaz personalny z dnia [...] listopada 2023 r.). Skarżący podniósł jednocześnie, iż wbrew wywodom organu, o podwyższeniu dodatku funkcyjnego nie decyduje zmiana rangi zajmowanego stanowiska, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, rodzaju i poziomu posiadanych kwalifikacji, bowiem ww. przesłanki decydują o przyznaniu tego dodatku. O jego podwyższeniu decyduje natomiast stopień wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. W ocenie skarżącego, brak jest także podstaw do czynienia sugestii, jakoby Komendant Wojewódzki Policji podejmując decyzję o przyznaniu dodatku funkcyjnego na czas określony zastosował inne kryterium, niewypełniające przesłanki objętej przepisem § 8 ust. 5 rozporządzenia. Treść uzasadnienia rozkazu personalnego o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w żaden sposób nie podaje pozaprawnych przesłanek i w tej sytuacji zawaluowane sugestie organu są całkowicie chybione i mijające się z prawdą. Organ nie wskazał, jakie jego zdaniem pozaprawne przesłanki miałyby zdecydować o przyznaniu tego dodatku. Zarzucanie braku dokonania oceny jest natomiast wkraczaniem w sferę badania stanu świadomości piastuna organu, bo fakt dokonania oceny (lub jej braku) pozostaje w wyłącznej sferze psychicznej podmiotów. Komendant Wojewódzki Policji dokonał podniesienia dodatku funkcyjnego [...] funkcjonariuszom, zaś wysokość tych dodatków była inna dla każdego z nich. Powyższe potwierdza tezę, że ww. dokonał oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków i realizacji zadań i czynności służbowych i zróżnicował wysokość dodatków w zależności od wyników tejże oceny. Również argumentacja organu odnośnie braku szczegółowego uzasadnienia rozkazu nie jest argumentem przemawiającym za tezą o braku dokonania takiej oceny. Idąc tokiem rozumowania organu, należałoby przyjąć, iż każda decyzja, której uzasadnienie ma charakter "blankietowy" mogłaby zostać wyeliminowana z obrotu prawnego w nadzwyczajnym trybie nieważnościowym, podczas gdy ustawa nie statuuje takiej przesłanki unieważnienia. Absurdalne jest też twierdzenie organu, że w przypadku przyznania dodatku podwyższonego o kwotę 300 zł na podstawie tożsamego uzasadnienia można uznać je za prawidłowe i nie podlegające kontroli, zaś przy kwocie 2900 zł za obarczone wadą kwalifikowaną. Skarżący za niezrozumiałe uznał też wywody organu wskazujące, że jedynym dokumentem wytworzonym na potrzeby postępowania w sprawie podwyższenia dodatku funkcyjnego policjantowi była sporządzona decyzja, która została umieszczona w aktach osobowych policjanta. Skoro bowiem przyznanie dodatku funkcyjnego stanowi tzw. czynność materialno-techniczną, nie poprzedza jej wszczęcie jakiegokolwiek postępowania administracyjnego, bo żadne postępowanie administracyjne w sensie formalnym nie jest w tym przedmiocie prowadzone, nie zbiera się materiału dowodowego. Do zastosowania "procedury" przyznawania dodatku funkcyjnego nie stosuje się zasad wynikających z K.p.a. (w tym zasady pisemności, czy koncentracji materiału dowodowego). Organ nie wskazuje przy tym jakie ewentualne dokumenty, świadczące o dokonaniu przez Komendanta Wojewódzkiego Policji oceny miałyby zostać "wytworzone" i w jaki sposób proces decyzyjny organu miałby znaleźć odzwierciedlenie w materialne dowodowym. Ponadto ranga stanowiska, zakres ponoszonej odpowiedzialności, rodzaj i poziom posiadanych kwalifikacji zawodowych stanowią podstawę do przyznania dodatku funkcyjnego, a nie jego podwyższenia. Skarżący podkreślił dalej, że sporny dodatek został przyznany na czas określony, tj. na okres jednego miesiąca, nie zaś na stałe, co organ w zupełności pomija. Powszechnie przyjętą praktyką jest natomiast, że dodatki o charakterze stałym mają bardziej charakter motywacyjny, zaś dodatki jednorazowe stanowią swoisty rodzaj gratyfikacji (nagrody) za wzorowe wywiązywanie się z obowiązków oraz prawidłową realizację zadań i czynności służbowych. Nie jest zatem okolicznością nadzwyczajną, że takiej oceny dokonał Komendant Wojewódzki Policji, który w dniu wydania rozkazu personalnego przedostatni dzień sprawował funkcję, bo to on był najbardziej zorientowany, co do spełnienia przez konkretnego funkcjonariusza kryteriów podwyższania dodatku funkcyjnego. Nie ma też znaczenia fakt, że okres przyznania tego dodatku przypadał na miesiąc, w którym policjant został zwolniony ze służby w Policji, bowiem fakt późniejszego rozwiązania stosunku służbowego nie wyklucza przyznania funkcjonariuszowi dodatku funkcyjnego, jeżeli tylko spełnione są warunki wskazane w rozporządzeniu. Odejście funkcjonariusza na emeryturę jest zaś jego ustawowym przywilejem oraz stanowi wyraz jego suwerennej decyzji i nie podlega ocenie organu. Faktem powszechnie znanym jest natomiast, iż najwięcej odejść funkcjonariuszy na emeryturę ma miejsce w miesiącu lutym, co jest związane z coroczną waloryzacją emerytur właśnie w tym okresie. Skarżący zarzucił, że Komendant Główny Policji rozpatrzył materiał dowodowy w sposób dowolny i dokonał ustalenia stanu faktycznego niezgodnie z rzeczywistością. W szczególności nie dokonał wszechstronnej oceny okoliczności konkretnego przypadku na podstawie analizy całego materiału dowodowego, a na skutek błędów natury logicznej wydał rozstrzygnięcie, które nie odpowiada prawu. Tym samym dopuścił się naruszenia art. 7 i art. 80 K.p.a. i pozbawił funkcjonariusza dodatku funkcyjnego, z pominięciem jego słusznego interesu, jak również interesu społecznego. Na skutek zaskarżonej decyzji policjant został bowiem pozbawiony dodatku funkcyjnego w jakiejkolwiek wysokości. W dalszej części uzasadnienia skargi skarżący wskazał na nierówne traktowanie policjantów, wobec których Komendant Wojewódzki Policji wydał decyzje o podwyższeniu dodatku funkcyjnego, bowiem w [...] sprawach organ wydał decyzje o stwierdzeniu nieważności tych rozkazów personalnych, a w 3 sprawach umorzył postępowanie. Podniósł ponadto, że organ nie wyjaśnił zasadności przesłanek, którymi się kierował oddalając wnioski dowodowe skarżącego, wskazując, że zgromadzony materiał dowodowy pozwalał i nadal pozwala na ustalenie prawdy materialnej, zaś czynności, których żądał jego pełnomocnik nie były relewantne z punktu widzenia przedmiotu tego postępowania. Ponadto organ nie informował strony o wszczęciu postępowania i jego etapach, a także możliwości składania wniosków dowodowych i zapoznania się z dokumentami sprawy. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując w całości argumentację przedstawioną w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych, sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej, przy czym w świetle paragrafu drugiego powołanego wyżej artykułu kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Chodzi więc o kontrolę aktów lub czynności z zakresu administracji publicznej dokonywaną pod względem ich zgodności z prawem materialnym i przepisami procesowymi, nie zaś według kryteriów słuszności. W myśl zaś art. 134 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (dalej jako P.p.s.a.) Sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc jednak związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną, z zastrzeżeniem art. 57a. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja oraz poprzedzająca ją decyzja Komendanta Głównego Policji z dnia [...] stycznia 2024 r. w przedmiocie stwierdzenia nieważności rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...] w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., zostały wydane z naruszeniem prawa. Na wstępie zaznaczyć należy, że stwierdzenie nieważności decyzji administracyjnej może mieć miejsce w przypadku, gdy decyzja ta dotknięta jest - w sposób niewątpliwy - przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 K.p.a. W kontekście wyrażonej w art. 16 K.p.a. zasady trwałości decyzji administracyjnej stwierdzenie nieważności decyzji, jakkolwiek jest aktem dopuszczanym przez ustawodawcę, to jednak o charakterze wyjątkowym, co uzasadnia ścisłą interpretację przesłanek określonych w ww. przepisie. Przedmiotem postępowania nieważnościowego w oparciu o art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a., tj. z powodu rażącego naruszenia prawa, nie jest powtórne rozstrzygnięcie sprawy załatwionej decyzją merytoryczną. Tym samym w postępowaniu tym nie dokonuje się uzupełniających ustaleń faktycznych. Organ ogranicza się jedynie do poszukiwania uchybień i wadliwości zastosowania prawa. Obowiązkiem organu w postępowaniu nieważnościowym jest bowiem dokonanie oceny, czy w świetle zaistniałego stanu faktycznego w sposób prawidłowy znalazły zastosowanie obowiązujące normy prawne, czy też wydanie decyzji nastąpiło z rażącym naruszeniem prawa. Organ nie może rozpatrywać więc sprawy co do jej istoty, w jej całokształcie, w zakresie różnych wątków z nią związanych (por. wyroki NSA: z 17 kwietnia 2013 r. sygn. akt I GSK 123/12, z 16 maja 2014 r. sygn. akt II OSK 2992/12, z 4 marca 2022 r. sygn. akt I OSK 2313/21; publ. CBOSA). Podkreślić również należy, że oceny co do zaistnienia ww. przesłanki nieważnościowej należy dokonywać według stanu faktycznego i prawnego sprawy istniejącego oraz obowiązującego w dacie wydania kwestionowanej decyzji. Przy czym wadliwości dotyczące ustalenia stanu faktycznego i oceny materiału dowodowego z reguły mogą być usuwane jedynie w drodze kontroli instancyjnej, a nie w trybie nadzwyczajnym w ramach przesłanki określonej w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. Ocena materiału dowodowego, oparta na zasadzie swobodnej oceny dowodów, nie stanowi bowiem naruszenia prawa, które można zaliczyć do kwalifikowanego. Zatem w postępowaniu o stwierdzenie nieważności decyzji z powodu rażącego naruszenia prawa w zasadzie nie można skutecznie twierdzić, że owym rażącym naruszeniem prawa są błędne ustalenia faktyczne, dokonane w postępowaniu, w którym została wydana kontrolowana - w trybie nadzorczym - decyzja. Z brzmienia art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. wynika, iż nie każde naruszenie prawa pociąga za sobą nieważność decyzji, ale tylko przypadki oczywistego i ciężkiego naruszenia prawa. Rażące naruszenie prawa stanowi podstawę stwierdzenia nieważności decyzji ostatecznej, w sytuacji gdy treść decyzji pozostaje w wyraźnej sprzeczności z przepisami prawa i gdy charakter tego naruszenia powoduje, że decyzja taka nie może być akceptowana jako akt wydany przez organ praworządnego państwa. O rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, niebudzący wątpliwości co do jego rozumienia charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja (por. wyroki NSA: z 7 października 2011 r. sygn. akt II OSK 1521/10; z 20 października 2011 r. sygn. akt II GSK 1056/10, z 13 września 2012 r. sygn. akt II GSK 1206/11; publ. CBOSA). Oczywistość naruszenia prawa polega na istnieniu sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia, a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Skutki, jakie wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki nie do pogodzenia z wymaganiami praworządności, które należy chronić nawet kosztem obalenia tej decyzji. Zakwestionowany w trybie nieważnościowym rozkaz personalny Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. wydany został na podstawie art. 104 ust. 2 w zw. z art. 6f ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji oraz § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 6 grudnia 2001 r. w sprawie szczegółowych zasad otrzymywania i wysokości uposażenia zasadniczego policjantów, dodatków do uposażenia oraz ustalania wysługi lat, od której jest uzależniony wzrost uposażenia zasadniczego. Przepis art. 104 ust. 2 ustawy o Policji stanowi, że policjantowi pełniącemu służbę lub obowiązki na stanowisku kierowniczym lub samodzielnym przysługuje dodatek funkcyjny. Zgodnie natomiast z art. 6f ustawy o Policji, komendant wojewódzki Policji oraz komendant powiatowy (miejski) Policji są przełożonymi policjantów na terenie swojego działania. Zgodnie z kolei z przepisem § 8 ust. 5 pkt 1 powołanego rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r., dodatek funkcyjny można w zależności od oceny wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych podwyższać na stałe lub na czas określony w granicach stawek wynikających z ust. 4. Stosownie zaś do § 8 ust. 4 ww. rozporządzenia, dodatek funkcyjny przyznaje się policjantowi w stawce kwotowej, w wysokości uzależnionej od rangi zajmowanego stanowiska służbowego, zakresu ponoszonej odpowiedzialności, ze szczególnym uwzględnieniem szczebla działania i wielkości kierowanej przez tego policjanta jednostki lub komórki organizacyjnej Policji oraz rodzaju i poziomu posiadanych przez niego kwalifikacji zawodowych, wynoszącej miesięcznie nie mniej niż 20% i nie więcej niż: 1) w I kategorii - 80%, 2) w II kategorii - 70%, 3) w III kategorii - 60% - podstawy wymiaru stanowiącej sumę należnego policjantowi uposażenia zasadniczego oraz dodatku za stopień w stawce ustalonej dla policyjnego stopnia etatowego odpowiadającego zajmowanemu stanowisku służbowemu. W stanie faktycznym niniejszej sprawy Komendant Główny Policji uznał, iż rażąco naruszony został przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Uzasadniając taką ocenę organ zarzucił, że Komendant Wojewódzki Policji w O. wydając rozkaz personalny nr [...] z dnia [...] stycznia 2024 r. w żaden sposób nie dokonał oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych, która mogłaby stanowić podstawę do podwyższenia policjantowi dodatku funkcyjnego od dnia [...] Lutego 2024 r. do dnia [...] lutego 2024 r. o kwotę 2.900 zł. Na dokonaną ocenę służby policjanta Komendant Wojewódzki Policji w O. powołał się bowiem tylko i wyłącznie w uzasadnieniu rozkazu personalnego, przy czym uzasadnienie to jest tożsame z uzasadnieniem zawartym we wcześniejszym rozkazie personalnym Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] listopada 2023 r. nr [...]. Wówczas jednak te same okoliczności, tj. dokonana ocena postawy i zaangażowania tego policjanta w służbie stanowiły podstawę do podwyższenia dodatku funkcyjnego o kwotę 300 zł. W kwestionowanym rozkazie personalnym tożsame okoliczności powodują natomiast podwyższenie należnego policjantowi dodatku funkcyjnego o kwotę niemal dziesięciokrotnie wyższą niż w analogicznej decyzji wydanej niespełna dwa miesiące wcześniej. Jednocześnie skutkowało to podwyższeniem przysługującego stronie dodatku funkcyjnego z kwoty 3.300 zł, o kwotę 2.900 zł, do kwoty 6.200 zł, a zatem tą decyzją dodatek funkcyjny został ponownie podwyższony o 88%. Według Komendanta Głównego Policji wymienione okoliczności dobitnie wskazują, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego w takiej wysokości nie miała żadnego uzasadnienia, bo nie była podejmowana w oparciu o ocenę, o której mowa w § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Nie sposób zatem przyjąć, że ocena tych samych przymiotów funkcjonariusza, a zatem wywiązywania się przez niego z obowiązków służbowych oraz sposobu realizacji zadań i czynności służbowych na zajmowanym stanowisku służbowym w tak krótkim czasie zwiększyła się aż tak diametralnie, aby uzasadniało to podwyższenie niemal dwukrotnie przysługującego mu dodatku funkcyjnego. Zdaniem organu, Komendant Wojewódzki Policji w O. w ogóle nie ustalił stanu faktycznego pozwalającego na dokonanie oceny w oparciu o ten przepis, która pozwalałaby na tak rażąco niewspółmierne podwyższenie dodatku funkcyjnego w stosunku do należnego temu policjantowi, wobec czego nie można w tym przypadku mówić o przekroczeniu granic uznania administracyjnego, ale o skrajnej dowolności, rażąco naruszającej przepis § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Oceny powyższej Sąd rozpoznający niniejszą sprawę nie podziela. Z przepisu § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. wynika, że kwestia podwyższenia, na stałe lub na określony czas, dodatku funkcyjnego pozostawiona została uznaniu przełożonego, który w zależności od własnej oceny sposobu wywiązywania się przez policjanta z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych może podwyższyć omawiany dodatek. Jest okolicznością niesporną, że decyzja o podwyższeniu dodatku funkcyjnego wydana na podstawie powyższego przepisu ma charakter decyzji uznaniowej. W przypadku takiej decyzji istotne jest aby nie nosiła ona cech dowolności, tj. aby organ administracji wybrał prawnie dopuszczalny sposób rozstrzygnięcia oraz aby wybór jakiego się dokonuje, nastąpił po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych dla sprawy z punktu widzenia obowiązujących przepisów. Jak podaje się w doktrynie, "tzw. luzy decyzyjne, z których korzysta organ przy wydawaniu decyzji, są związane przede wszystkim z koniecznością oceny stanu faktycznego lub istotnych jego elementów, a wobec tego dopiero jawne wyjście poza granice tych luzów, czy też wykorzystanie ich w celu innym niż określone w przepisach prawnych może stanowić podstawę do stwierdzenia, że naruszenie miało charakter rażący." (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postepowania administracyjnego, Komentarz, C.H. Beck, Warszawa 2019 r., str. 993). W judykaturze przyjmuje się, że w odniesieniu do tego rodzaju decyzji rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne naruszenie granic tego uznania. Jak stwierdził SN w wyroku z dnia 5 lipca 1996 r. o sygn. akt III ARN 19/96 (OSNAPiUS 1997/4, poz. 44), w przypadku gdy prawodawca pozostawia organowi wydającemu decyzję swobodę w ocenie lub wyborze konsekwencji stosowanej przezeń normy prawnej, rażącym naruszeniem prawa jest tylko szczególnie istotne (rażące) naruszenie wymienionych ram swobody oceny lub uznania. W rozpoznawanej sprawie Sąd nie dopatrzył się takich okoliczności, które uzasadniałyby ocenę, iż wydany rozkaz personalny z dnia [...] stycznia 2024 r. rażąco narusza ramy uznania administracyjnego wyznaczone przepisem § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. O ile zgodzić należy się ze stanowiskiem organu, iż uzasadnienie rozkazu personalnego o podwyższeniu skarżącemu dodatku funkcyjnego o kwotę 2.900 zł można było uznać za dość ogólnikowe i lakoniczne, o tyle nie można stwierdzić, że wydane rozstrzygnięcie nie było prawnie dopuszczalne oraz aby nie nastąpiło po ustaleniu i rozważeniu okoliczności istotnych z punktu widzenia normy zawartej § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Z uzasadnienia powyższego rozkazu personalnego wynika, że Komendant Wojewódzki Policji w O. wziął pod uwagę te okoliczności, które powinien był wziąć pod rozwagę podejmując tego rodzaju decyzję, a podwyższenie dodatku funkcyjnego nastąpiło w granicach stawek zakreślonych w § 8 ust. 4 rozporządzenia. Należy jednocześnie podkreślić, że w doktrynie i orzecznictwie do katalogu uchybień procesowych stanowiących rażące naruszenie prawa, nie zalicza się lakoniczności, czy ogólnikowości uzasadnienia decyzji. Natomiast ewentualne wadliwości dotyczące przeprowadzenia postępowania dowodowego mogą - co do zasady - stanowić przedmiot oceny organu II instancji w postępowaniu odwoławczym w toku zwykłego postępowania administracyjnego, nie zaś w postępowaniu nadzwyczajnym. Należy jednocześnie zaznaczyć, że Komendant Główny Policji stwierdzając nieważność rozkazu personalnego z dnia [...] stycznia 2024 r. nie podważył ustaleń Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. co do oceny wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Nie zakwestionował, że skarżący wzorowo wywiązywał się z obowiązków służbowych. Komendant Wojewódzki Policji w O. był natomiast do dokonania takiej oceny uprawniony w świetle przepisu § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. jako przełożony funkcjonariusza, a ocenę tę mógł oprzeć na swojej wiedzy co do wywiązywania się przez skarżącego z obowiązków oraz realizacji przez niego zadań i czynności służbowych. Ponadto, zdaniem Sądu, kontrolą w postępowaniu nieważnościowym w zakresie przesłanki rażącego naruszenia prawa nie mogą być objęte te części treści decyzji uznaniowej, które wiążą się z realizowaniem określonej polityki administracyjnego stosowania prawa (rozumieniem celowości administracyjnej, czy roli słuszności w kształtowaniu treści decyzji) w ramach luzów decyzyjnych stworzonych przez podstawy decyzji uznaniowej. Poprzez nadzwyczajny tryb, jakim jest postępowanie nieważnościowe, nie jest dopuszczalne – w takim zakresie jak uczynił to organ w tej konkretnej sprawie - wkraczanie w kompetencje organów i ocenianie słuszności realizowanej przez nie polityki kadrowej. Naruszenia prawa mają charakter rażący w takim przypadku, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji oraz treść decyzji stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. Z takim jednak przypadkiem nie mamy do czynienia w rozpoznawanej sprawie. Sam fakt kwestionowania rozstrzygnięcia, bądź niezgadzanie się z jego treścią, czy dokonaną oceną stanu faktycznego, nie stanowi podstawy do stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej. Z uwagi na powyższe, Sąd uznał, iż zaskarżona decyzja Komendanta Głównego Policji, jak i poprzedzająca ją decyzja z dnia [...] stycznia 2024 r. stwierdzająca nieważność rozkazu personalnego Komendanta Wojewódzkiego Policji w O. z dnia [...] stycznia 2024 r. nr [...], wydane zostały z naruszeniem art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. w zw. z § 8 ust. 5 pkt 1 rozporządzenia MSWiA z dnia 6 grudnia 2001 r. Stąd też należało wyeliminować je z obrotu prawnego. Końcowo należy wyjaśnić, że Sąd oddalając na rozprawie w dniu [...] grudnia 2024 r. wnioski dowodowe zgłoszone w skardze kierował się dyspozycją art. 106 § 3 P.p.s.a. Przepis ten stanowi, że sąd administracyjny może z urzędu lub na wniosek stron przeprowadzić dowody uzupełniające z dokumentów, jeżeli jest to niezbędne do wyjaśnienia istotnych wątpliwości i nie spowoduje nadmiernego przedłużenia postępowania w sprawie. Zgodnie z poglądami prezentowanymi w doktrynie oraz orzecznictwie postępowanie dowodowe przed sądem administracyjnym i w konsekwencji dokonywanie przez ten sąd ustaleń faktycznych jest dopuszczalne w zakresie uzasadnionym celami tego postępowania i powinno umożliwiać sądowi dokonywanie ustaleń, które będą stanowiły podstawę oceny zgodności z prawem zaskarżonego aktu. Kierując się tymi wskazówkami Sąd stwierdził, że w stanie faktycznym niniejszej sprawie nie było potrzeby przeprowadzania dowodów uzupełniających zawnioskowanych w skardze dla oceny zgodności z prawem zaskarżonej decyzji. Mając powyższe na względzie, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a w zw. z art. 135 P.p.s.a. orzekł jak sentencji wyroku. O kosztach postępowania, na które złożyło się wynagrodzenie pełnomocnika w kwocie 480 zł, Sąd orzekł na podstawie art. 200 w zw. z art. 205 § 2 P.p.s.a. w zw. z § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c rozporządzenia Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności adwokatów (Dz. U. 2023 r., poz. 1964).