II SA/Wa 927/16

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Stanisław Marek Pietras (spraw.) Sędzia WSA – Danuta Kania Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Protokolant – spec. Ewa Kielak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 7 września 2016 r. sprawy ze skargi P. S. na decyzję Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...] w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej – oddala skargę – Pismem z dnia [...] stycznia 2013 r. P. S. złożył do Ministra Transportu wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Ministra Transportu oraz PPL. Podstawę prawną wniosku stanowił art. 6 ust. 1 pkt 1 lit. a oraz lit. c, art. 6 ust. 3 lit. a oraz lit. d, art. 6 ust. 4 lit. a tiret drugi, lit. c oraz lit. d ustawy o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. nr 112, poz. 1198 ze zm.- dalej jako: u.d.i.p.). Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] stycznia 2013 r., działając na podstawie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. oraz art. 104 k.p.a., odmówił udostępnienia wnioskowanej informacji publicznej w zakresie: a) kopii sporządzonych ocen i opinii na temat działalności PPL, w tym ocen pracy Naczelnego Dyrektora PPL (część informacji z pkt b wniosku); b) kopii sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa wart. 23 ustawy o PPL za lata 2010-2012 (pkt d wniosku); c) kopii planów rocznych na lata 2010 – 2013 (pkt e wniosku); d) informacji o zamierzeniach PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL na lata 2010-2013 (pkt f wniosku). W uzasadnieniu wskazał, iż w świetle art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 1 i 4 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. Nr 153, poz. 1503 – dalej jako: u.z.n.k.), dokumenty zawierające przedmiotowe informacje nie mogą być udostępnione, albowiem o takim stanowisku przesądza charakter danych w nich zawartych, ich zakres, a także wyrażane oceny i wnioski, których ujawnienie naruszałoby tajemnicę przedsiębiorcy. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, skarżący P. S. zarzucił organowi naruszenie: a) art. 5 ust. 1-3 u.d.i.p. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, b) art. 11 ust. 1 i 4 ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie, c) art. 16 ust. 2 pkt 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej poprzez jego niezastosowanie, d) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. w zw. z art. 16 ust. 2 u.d.i.p. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. W tej sytuacji Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej decyzją z dnia [...] marca 2013 r. nr [...], mając za podstawę art. 16 u.d.i.p. oraz art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a., w pkt. 1 uchylił własną decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. nr [...] w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie: a) kopii planów rocznych Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" z siedzibą w W. (dalej jako PPL), o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy z dnia 23 października 1987 r. o przedsiębiorstwie państwowym "Porty Lotnicze" (Dz. U. Nr 33 poz. 185 ze zm. - zwanej dalej ustawą o PPL) - na lata 2010-2013; b) kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL - na lata 2010-2013 oraz w pkt 2. utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii: a) sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012; b) sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012. W uzasadnieniu odnosząc się do pkt 1 podał, że w nawiązaniu do wniosku strony z dnia [...] stycznia 2013 r. w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii planów rocznych, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL na lata 2010-2013, zgodnie z powołanym przepisem plany PPL ustała naczelny dyrektor po zasięgnięciu opinii rady pracowniczej PPL. Przedmiotowe, wnioskowane dokumenty należą do wewnętrznych aktów PPL, prowadzącego samodzielnie działalność gospodarczą na podstawie własnych planów (art. 6 ust. 1). Powołana ustawa o PPL nie obliguje Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa do przedstawiania Ministrowi Transportu przedmiotowych planów. Skutkiem powyższego organ nie posiada informacji w powyższej sprawie. Nadto wnioskodawca składając wniosek o udostępnienie informacji publicznej dotyczącej działalności Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w latach 2010-2013 z dnia [...] stycznia 2013 r. wniósł o przesłanie kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL - na lata 2010-2013. Zgodnie z treścią powołanego przepisu Rada Pracownicza PPL opiniuje zamierzenia w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL. Przedmiotowa opinia Rady pracowniczej PPL nie jest przedstawiana organowi. Ustawa o PPL nie obliguje ani Rady Pracowniczej, ani Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa do przekazania przedmiotowych informacji Ministrowi Transportu. Wobec tego organ nie posiada wnioskowanych informacji w zakresie zamierzeń PPL w sprawach inwestycji na lata 2010-2013 finansowanych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL. Aktualne informacje w zakresie inwestycji PPL są natomiast przekazywane do Ministra Transportu w doraźnych sprawach związanych z realizacją nadzoru ministra właściwego do spraw transportu nad PPL. Z kolei w zakresie pkt 2 decyzji podniósł, że w ramach podjętego dodatkowego postępowania wyjaśniającego ustalono, iż ochrona informacji w PPL uregulowana jest w dokumencie "Zasady, Ochrona informacji w PPL", wprowadzonym zarządzeniem nr 133 z dnia 27 grudnia 2012 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" zmieniającym zarządzenie nr 49 z dnia 13 kwietnia 2010 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze" w sprawie ogłoszenia w Przedsiębiorstwie Państwowym "Porty Lotnicze" Polityki Bezpieczeństwa Informacji oraz ustanowienia Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji zmienionym zarządzeniem nr 106 z dnia 6 listopada 2012 r. Naczelnego Dyrektora PPL. Zgodnie z zawartym w ww. dokumencie "Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa" składane do Ministra Transportu sprawozdania z działalności PPL stanowią informacje chronione w PPL. Dokumenty te były także objęte ochroną, zgodnie z wcześniej obowiązującym zarządzeniem Naczelnego Dyrektora PPL nr 40 z dnia 29 marca 2010 r. Zasady ochrony informacji w PPL przewidują stosowny tryb postępowania z takimi informacjami celem zachowania ich poufności, w tym w zakresie przechowywania, kopiowania, udostępniania wewnątrz PPL i na zewnątrz. Pismem PPL z dnia [...] marca 2013 r. PPL potwierdziło, iż do przedmiotowych dokumentów stosowane były ww. zasady mające na celu zachowanie tych dokumentów w poufności. Jednocześnie poinformowano organ nadzorujący przedsiębiorstwo, iż sprawozdania z działalności zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, stanowiące z tego względu tajemnicę przedsiębiorstwa PPL w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Nadto organ wskazał, iż wnioskowana przez skarżącego informacja o stanie PPL, o której mowa w art. 23 ustawy o PPL, za lata 2010-2012 zawarta jest w dokumencie Sprawozdanie z działalności PPL odpowiednio za 2010 i 2011 r. Sprawozdanie z działalności za 2012 r. nie zostało jeszcze sporządzone, Minister Transportu nie dysponuje zatem przedmiotowym dokumentem. Odnośnie zaś części wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r., dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie kopii sporządzonych przez Ministra Transportu ocen działalności PPL oraz pracy naczelnego dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012 r. organ podał, iż dokonując oceny działalności (organizacyjno-finansowej) Przedsiębiorstwa, w tym pracy Naczelnego Dyrektora PPL za 2010 i 2011 rok, organ opierał się na informacjach przekazywanych przez podmiot nadzorowany, zawartych w Sprawozdaniach z działalności odpowiednio za 2011 i 2012 r. A zatem dokonywana ocena działalności PPL, a tym samym pracy Naczelnego Dyrektora jest ściśle powiązana z danymi, zawartymi we właściwych sprawozdaniach z działalności. Z uwagi na fakt, iż PPL poinformował organ, iż przedmiotowe sprawozdania stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa w myśl ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji organ nie ma możliwości udostępnienia informacji publicznej we wnioskowanym zakresie. Jednocześnie Minister Transportu podniósł, że z uwagi na fakt, iż Sprawozdanie z działalności PPL za 2012 r. nie zostało jeszcze sporządzone, organ nadzorczy nie poddał przedmiotowej ocenie działalności PPL oraz Naczelnego Dyrektora za ten rok. Organ wskazał również, iż dane dotyczące działalności PPL oraz jej wyników w zakresie nie stanowiącym tajemnicy przedsiębiorstwa w myśl ustawy o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji zostały podane do publicznej wiadomości poprzez ich ujęcie w raportach rocznych PPL publikowanych na stronie internetowej www.polish-aimorts.com Powyższa decyzja stała się przedmiotem skargi wniesionej przez P. S. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Zaskarżając wymienioną decyzję w części, w której Minister Transportu utrzymał w mocy decyzję z dnia [...] stycznia 2013 r. odmawiającą udostępnienia informacji publicznej w zakresie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012, a także sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012, skarżący podniósł zarzut naruszenia: 1) art. 5 ust. 1-3 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie; 2) art 11 ust. 1 i 4 u.z.n.k. poprzez ich błędną wykładnię i zastosowanie; 3) art. 107 § 1 i 3 k.p.a. poprzez błędne uzasadnienie faktyczne i prawne decyzji. Wskazując na powyższe zarzuty skarżący wniósł o uchylenie zaskarżonej decyzji w zaskarżonej części oraz o uchylenie utrzymanej nią w mocy decyzji Ministra Transportu z dnia [...] stycznia 2013 r., a także zasądzenie na rzecz skarżącego zwrotu kosztów postępowania według norm przepisanych. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 875/13, uchylił zaskarżoną i poprzedzającą ją decyzję. W uzasadnieniu wskazał m.in., że (...) W świetle powołanych regulacji procesowych zaskarżona decyzja w pkt 1 jest decyzją niepełną. Otóż Minister Transportu uchylając decyzję w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wymienionym w pkt 1 lit. a) i b) decyzji nie wypowiedział się co do drugiego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie orzekł co do istoty sprawy, jak też nie umorzył postępowania pierwszej instancji w zakresie, w jakim uchylił zaskarżoną decyzję. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wnioskowanych przez skarżącego kopii planów rocznych oraz zamierzeń PPL z lat 2010 – 2013 Minister Transportu nie posiada, wobec tego w tym zakresie organ powinien postępowanie umorzyć. Skoro jednak tego nie uczynił, decyzja w pkt 1 została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § pkt 2 k.p.a. Natomiast istotą sporu w niniejszej sprawie jest kwestia zasadności odmowy udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. kopii: a) sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012; b) sporządzonych ocen działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012 w oparciu o art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W niniejszej sprawie nie jest sporne i nie budzi wątpliwości, iż powyżej wskazana informacja posiada przymiot informacji publicznej będącej w posiadaniu organu władzy publicznej. Sporną kwestią natomiast pozostaje, czy powinna ona podlegać ochronie, poprzez wyłączenie dostępności, ze względu na informację stanowiącą tajemnicę przedsiębiorcy. Definicja legalna tajemnicy przedsiębiorstwa została zawarta w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., zgodnie z którym przez tajemnicę przedsiębiorstwa rozumie się nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. Na tajemnicę przedsiębiorstwa składają się takie informacje należące do tegoż podmiotu, których przekazanie, ujawnienie lub wykorzystanie albo nabycie od osoby nieuprawnionej zagraża lub narusza interes przedsiębiorcy. Warunkiem respektowania tej tajemnicy jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. W orzecznictwie sądów administracyjnych kształtuje się pogląd, iż złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa, w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne – patrz wyrok WSA z dnia 12 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1483/12 (publik. – http://orzeczenia.nsa.gov.pl/doc/7C6D9486A). W rozpoznawanej sprawie organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie przedsiębiorcy PPL w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji mimo, iż to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjął natomiast niczym nieuzasadnione założenie, że skoro przedsiębiorca posiada procedury ochrony informacji i w stosunku do informacji objętej wnioski skarżącego, zastrzegł stosowanie tych procedur, to organ publiczny nie ma instrumentów prawnych pozwalających na weryfikację zasadności wyłączenia jawności przedmiotowej informacji. Taki pogląd jest błędny, albowiem skoro organ publiczny decyzją administracyjną odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. powinien wskazać, że klauzula poufności na żadną informację została nałożona prawidłowo. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych negatywnych następstw ujawnienia informacji, nie poddaje się kontroli sądowej. W doktrynie przyjmuje się, iż do informacji stanowiącej tajemnicę przedsiębiorstwa zalicza się "wiadomości dotyczące sposobów produkcji, planów technicznych, metod kontroli jakości, wzorów użytkowych i zdobniczych, wynalazków nadających się do opatentowania, jak też informacje związane z działalnością marketingową, z pozyskiwaniem surowców, organizowaniem rynków zbytu czy informacje dotyczące struktury organizacyjnej, zasad finansowania działalności, wysokość wynagrodzeń pracowników. Do tajemnicy przedsiębiorstwa zalicza się również tzw. poufne knou-hou, w tym zarówno tzw. know-how produkcyjne, jak i knou-hou handlowe" (M. Eliasz. Przestępstwo naruszenia tajemnicy przedsiębiorstwa, Monitor Prawniczy Nr 22/2001). Przykładowo, jeżeli żądana informacja posiada dla przedsiębiorcy wartość ekonomiczną, którą należy chronić, to wówczas należałoby uprawdopodobnić, jej wykorzystanie przez innego przedsiębiorcę zaoszczędzi mu wydatków lub zwiększy zyski, pozwoli pozyskać nowych klientów, itp. Zwolnienie organu administracji publicznej z potrzeby wykazania, iż przedsiębiorca uprawdopodobnił celowość wyłączenia jawności informacji ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, pozostawałoby w opozycji do konstytucyjnych gwarancji dostępu do informacji publicznej, sankcjonowałoby blankietową ochroną (formalną a nie merytoryczną kontrolę) tej informacji, co nie może być akceptowane w demokratycznym państwie prawa. Ponadto należy zarzucić Ministrowi Transportu postępowanie niekonsekwentne, albowiem wnioskowane przez skarżącego kopie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012 organ dzieli na niejawne ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i jawne, które zostały przez PPL opublikowane na stronie internetowej www.polish-airposts.com. Natomiast w pkt 2 lit. b) zaskarżonej decyzji odmawia udostępnienia informacji publicznej w całości obejmującej sporządzone przez Ministra Transportu oceny działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012. Skoro przedmiotowe oceny "działalności i pracy" były dokonywane także w oparciu o jawne w części sprawozdania z działalności PPL oraz informacje o stanie o PPL, to odmowa udzielenia udostępnienia żądanej informacji w całości (wskazanej w pkt 2 lit. b decyzji) jest nieuzasadniona. Organ nie dokonał analizy wytworzonych przez siebie dokumentów pod tym kątem i przedstawił jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za zasadnością odmowy udzielenia żądanej informacji w pełnym zakresie. W tym stanie rzeczy zasadny okazał się zarzut naruszenia przepisu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. polegający na wadliwej interpretacji pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy. Nie sposób także nie dostrzec, iż w sprawie nie respektowano reguł procesowych zawartych w przepisie art. 7, 77 § 1 i 107 § 3 k.p.a. Dodatkowo zaskarżona decyzja w pkt 1. narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a.". W tej sytuacji Minister Infrastruktury i Rozwoju, decyzją z dnia [...] grudnia 2013 r. nr [...], na podstawie art. 16 u.d.i.p. oraz art. 104 i art. 105 k.p.a., 1. umorzył postępowanie w części dotyczącej informacji publicznej w zakresie: a. kopii decyzji Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z lat 2010-2012, którymi Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nałożył na PPL obowiązek wprowadzenia do planu zadania lub wyznaczył PPL działanie poza planem w trybie art. 52 ustawy o PPL; b. kopii wszelkich raportów z kontroli oraz zaleceń pokontrolnych sporządzonych w wyniku przeprowadzonych przez Ministra Transportu kontroli działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012; c. kopii decyzji naczelnego dyrektora PPL, których wykonanie Minister Transportu wstrzymał oraz kopii decyzji Ministra Transportu wstrzymujących wykonanie decyzji Naczelnego Dyrektora PPL wydanych w trybie art. 54 ustawy o PPL w latach 2011-2012; d. kopii planów rocznych PPL, o których mowa w art. 6 ust. 2 ustawy o PPL za lata 2010-2013; e. kopii zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowych ze środków własnych PPL, o których mowa w art. 35 ust. 2 pkt 3 ustawy o PPL – na lata 2010-2013; f. kopii opinii Rady Pracowniczej PPL dotyczących projektów planów rocznych PPL projektów zmian powyższych planów oraz zamierzeń PPL w sprawach inwestycji finansowanych ze środków własnych PPL – z lat 2010-2012; 2. odmówił udostępnienia informacji publicznej w zakresie: a. oceny działalności PPL, sporządzonych ocen i opinii na temat działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012; b. kopii sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL za lata 2010-2012; W uzasadnieniu podał, że podzielił stanowisko PPL w części dotyczącej umorzenia postępowania w zakresie, o którym mowa w pkt a i b w zakresie kopii wszelkich raportów z kontroli oraz zaleceń pokontrolnych sporządzonych w wyniku przeprowadzonych przez Ministra Transportu kontroli PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012, c, e, f, g wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz w części dotyczącej odmowy udzielenia informacji, w zakresie o którym mowa w pkt b. Organ nie podzielił stanowiska PPL w części dotyczącej wniosku o umorzenie postępowania w przedmiocie udzielenia informacji publicznej w zakresie informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL (pkt 1 d) z uwagi na fakt, że taka informacja nie jest sporządzona w formie odrębnego dokumentu. Odnośnie pkt 1a, Minister Infrastruktury i Rozwoju nie wydawał takiej decyzji. Odnośnie pkt 1b, w resorcie transportu nie znajdują się za lata 2010-2012 żadne raporty z kontroli, ani też zalecenia pokontrolne sporządzane w wyniku przeprowadzonych kontroli przez Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Odnośnie pkt 1c, Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie stwierdzał w przedmiotowym zakresie sprzeczności decyzji Naczelnego Dyrektora PPL z prawem, nie wstrzymywał wykonania jakiejkolwiek decyzji Naczelnego Dyrektora PPL oraz nie zobowiązywał do zmiany lub uchylenia jego decyzji. Odnośnie pkt 1e, organ nie posiada informacji w tej sprawie. Odnośnie pkt 1f, opinie Rady Pracowniczej PPL nie są przedstawiane organowi. Odnośnie wniosku w części, dotyczącej udostępnienia informacji w zakresie kopii sprawozdań z działalności PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL – za lata 2010-2012 (pkt d wniosku), jak również ocen działalności PPL, sporządzanych ocen i opinii na temat działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012 (pkt b wniosku), Minister podziela stanowisko PPL zawarte w piśmie z dnia [...] listopada 2013 r., odmawiające udzielenia informacji ze względu na występowanie w tych dokumentach informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorcy. Następnie Minister Infrastruktury i Rozwoju, zwrócił uwagę, że prawo do informacji publicznej nie jest bezwzględne i dopuszcza ograniczenia przewidziane w art. 5 ustawy o dostępie do informacji publicznej. PPL uprawdopodobniło celowość wyłączenia jawności informacji zawartych w sporządzonej przez organ ocenie działalności PPL, opinii na temat działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012 (pkt d wniosku). PPL wskazał, że informacje dotyczące działalności, które mogą być udostępniane osobom trzecim publikowane są w Biuletynie Informacji Publicznej w formie obszernych raportów rocznych. W konkluzji organ podkreślił, że P. S. jest pełnomocnikiem spółki [...], która pozostaje w sporze z PPL i usiłuje pozyskać poufne informacje na użytek toczących się procesów. Po złożeniu przez skarżącego wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Minister Infrastruktury i Rozwoju decyzją z dnia [...] stycznia 2014 r. nr [...], działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a., 1. uchylił zaskarżoną decyzję i umorzył postępowanie w pierwszej instancji w tej samej części w zakresie pkt a, b, c, d, e, f; 2. utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję w części tj. w zakresie pkt a i b. W uzasadnieniu decyzji organ ustosunkowując się co do części odmawiającej udzielenia żądanej informacji, a mianowicie kopii sprawozdań z działalności PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012 (pkt d wniosku), jak również oceń działalności PPL, sporządzanych ocen i opinii na temat działalności PPL oraz pracy naczelnego dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-1012 (część pkt b wniosku) podał, że zgodnie z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., prawo do informacji publicznej podlega ograniczeniu ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. Niemniej jednak pojęcie tajemnicy przedsiębiorcy użyte przez ustawodawcę w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. nie zostało zdefiniowane. Zbliżona instytucja, tj. pojęcie tajemnicy przedsiębiorstwa określone zostało natomiast w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. - jako nieujawnione do wiadomości publicznej informacje techniczne, technologiczne, organizacyjne przedsiębiorstwa lub inne informacje posiadające wartość gospodarczą, co do których przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. W ocenie organu sprawozdania z działalności PPL oraz ocena PPL i ocena pracy naczelnego dyrektora PPL, których udostępnienia żąda skarżący zawierają informacje spełniające przedmiotowe przesłanki. Zważono, że pojęcia tajemnicy przedsiębiorcy oraz tajemnicy przedsiębiorstwa mogą się różnić w szczególności tym, iż do wykazania tajemnicy przedsiębiorcy wystarczy zaistnienie przesłanki poufnego charakteru danej informacji oraz podjęcia niezbędnych kroków w celu zachowania poufności tej informacji, natomiast nie jest wymagane spełnienie przesłanki gospodarczej wartości informacji. Odnosząc się do poufnego charakteru wnioskowanych informacji, które Minister posiada, podtrzymano stanowisko, iż wnioskowane przez skarżącego informacje stanowią informacje nieujawnione do wiadomości publicznej, a przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania ich poufności. PPL nie podał bowiem do wiadomości publicznej sprawozdań ze swojej działalności, lecz zgodnie z art. 23 ustawy o PPL przekazał je jedynemu upoważnionemu do tego adresatowi - ministrowi właściwemu do spraw transportu. Jak wskazuje się w literaturze przedmiotu, ze stanem poufności będziemy mieli do czynienia tylko wtedy, gdy przedsiębiorca kontroluje liczbę i charakter osób mających dostęp do określonych informacji. Sprawozdania z działalności PPL to specyficzne dokumenty, których obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia tylko i wyłącznie Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju przewiduje regulacja szczególna - art. 23 ustawy o PPL. Nadto sprawozdania z działalności PPL nie są tożsame ze sprawozdaniami z działalności spółek handlowych, jakie sporządza zarząd tej spółki oraz składa je w rejestrze sądowym, licząc się z tym, że każdy może mieć do nich dostęp z uwagi na jawność krajowego rejestru sądowego, ale dokumentami, które zgodnie z przepisami ustawy o PPL przedstawione powinny być Ministrowi Infrastruktury i Rozwoju. W odniesieniu natomiast do kwestii wartości gospodarczej, wnioskowanych dokumentów PPL podzielono stanowisko, że sprawozdania z działalności PPL oraz ich oceny dokonane przez ministra właściwego do spraw transportu zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą. Sprawozdania z działalności PPL dotyczą prowadzonej przez PPL działalności gospodarczej o charakterze komercyjnym, z uwzględnieniem posiadanych informacji handlowych oraz rynkowych. Pomimo, iż PPL jest państwową osobą prawną zarządzającą lotniskiem użytku publicznego, PPL jako przedsiębiorca prowadzi rynkową działalność gospodarczą nastawioną na zysk, nie różniącą się od działalności gospodarczej podejmowanej przez podmioty prywatne. Sprawozdania z działalności PPL zawierają zatem elementy o charakterze komercyjnym, które nie mogą zostać przekazane podmiotowi prywatnemu (w tym w pełnomocnikowi podmiotu, z którym PPL pozostaje w sporze sądowym). Zatem sprawozdania z działalności opracowywane przez PPL i przekazywane tylko ustawowo kompetentnemu organowi zawierają informacje dotyczące działalności wszystkich komórek organizacyjnych PPL, w tym między innymi informacje o pracach prowadzonych przez Biuro Handlowe Portu Lotniczego im. [...] w W., Biuro Prawne PPL, Pion Finansowy PPL, Dział Ochrony Informacji PPL, czy Biuro Bezpieczeństwa Operacji Lotniczych, Biuro Ochrony Portu Lotniczego im. [...] w W., czy Zespół Spraw Obronnych. W związku z powyższym w sprawozdaniach z działalności PPL zawarte są informacje dotyczące m.in., prowadzonych przez PPL badań marketingowych oraz innych badań rynkowych dotyczących świadczenia usług lotniczych i pozalotniczych, realizowanych projektów badawczych i know - how z zakresu działalności komercyjnej, strategii PPL względem partnerów biznesowych, czy spółek wchodzących w skład grupy finansowej PPL, kluczowych klientów, strategii zarządzania ryzykiem finansowym i ubezpieczeniowym, zasad kształtowania polityki cenowej. Stwierdzono, że sprawozdania z działalności PPL obejmują także informacje o projektach i działaniach, które nie zamykają się w okresie jednego roku, ale które realizowane są w okresach dłuższych. W związku z powyższym udostępnienie tych informacji prywatnym przedsiębiorcom, mogłoby wpłynąć negatywnie na funkcjonowanie PPL w obrocie handlowym, bowiem podmioty, z którymi PPL mógłby współpracować, uzyskałyby przewagę rynkową nad PPL poprzez dostęp do informacji o działalności PPL, która docelowo przeznaczona jest jedynie dla ministra właściwego do spraw transportu. Oceny działalności PPL i pracy naczelnego dyrektora PPL sporządzone zostały natomiast na podstawie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o jego stanie i dotyczą analizy kwestii zawartych w przedmiotowych dokumentach. Odnosząc się do kwestii podjęcia przez PPL działań mających na celu zachowanie poufności informacji objętych wnioskiem z dnia [...] stycznia 2013 r. o udostępnienie informacji publicznej należy wskazano, iż z ustaleń Ministerstwa wynika, że ochrona informacji w PPL została uregulowana w dokumencie Zasady, Ochrona informacji w PPL, wprowadzonym zarządzeniem nr 133 z dnia 27 grudnia 2012 r. naczelnego dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" zmieniającym zarządzenie nr 49 z dnia 13 kwietnia 2010 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "[...]" w sprawie ogłoszenia w Przedsiębiorstwie Państwowym "[...]" Polityki Bezpieczeństwa Informacji oraz ustanowienia Systemu Zarządzania Bezpieczeństwem Informacji zmienionym zarządzeniem nr 106 z dnia 6 listopada 2012 r. Naczelnego Dyrektora P. P. "[...]". Zgodnie z zawartym w przedmiotowym dokumencie Wykazie rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa, składane do Ministra Infrastruktury i Rozwoju sprawozdania z działalności PPL, a w tym także informacja o stanie PPL, stanowią informacje chronione w PPL. Dokumenty te były także objęte ochroną zgodnie z wcześniej obowiązującym zarządzeniem naczelnego dyrektora PPL nr 40 z dnia 29 marca 2010 r. Zasady ochrony informacji w PPL przewidują stosowny tryb postępowania z takimi informacjami celem zachowania ich poufności, w tym w zakresie przechowywania, kopiowania, udostępniania wewnątrz PPL i na zewnątrz. Pismem PPL z dnia [...] marca 2013 r. nadto Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]" potwierdziło, iż do wnioskowanych dokumentów stosowane były ww. zasady, mające na celu zachowanie tych dokumentów w poufności. Jednocześnie PPL poinformował organ, iż sprawozdania z działalności zawierają informacje posiadające wartość gospodarczą, stanowiące z tego względu tajemnicę przedsiębiorstwa PPL w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Podkreślono, że podjęcie odpowiednich działań przez przedsiębiorcę zostało w orzecznictwie Sądu Najwyższego ściśle powiązane z wystąpieniem woli tego przedsiębiorcy nakierowanej na zachowanie w tajemnicy danych informacji. Wola zachowania poufności informacji mających znaczenie gospodarcze dla przedsiębiorcy może być przez niego przejawiona również w sposób dorozumiany. W świetle wyroku Sądu Najwyższego informacja staje się "tajemnicą", kiedy przedsiębiorca przejawia wolę zachowania jej jako niepoznawalnej dla osób trzecich. Nie traci natomiast swojego charakteru przez to, że wie o niej pewne ograniczone grono osób zobowiązanych do dyskrecji (np. pracownicy przedsiębiorstwa). Pozostanie określonych informacji tajemnicą przedsiębiorstwa wymaga, aby przedsiębiorca podjął działania zmierzające do wyeliminowania możliwości ich dotarcia do osób trzecich w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podejmowania szczególnych starań". Zatem wobec faktu, że PPL przyjmując stosowne akty wewnętrzne z zakresu ochrony i bezpieczeństwa informacji (spełniając tym samym przesłankę podjęcia kroków organizacyjnych i technicznych) przejawił wolę zachowania w tajemnicy sprawozdań z działalności PPL, należy podtrzymać stanowisko, że sprawozdania z działalności PPL mają charakter obiektywnie poufny, tj. są niedostępne dla osób trzecich niebędących adresatami tych dokumentów, w szczególności osoby trzecie nie mają możliwości uzyskania dostępu do sprawozdań z działalności PPL w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podjęcia szczególnych starań w tym celu. Powyższe wnioski dotyczą także informacji o stanie PPL, zawartej w sprawozdaniu z działalności przedsiębiorstwa (pkt d wniosku z dnia [...] stycznia 2013 r.). Z uwagi na fakt, że oceny działalności PPL oraz pracy naczelnego dyrektora PPL sporządzane przez ministra właściwego do spraw transportu są ściśle powiązane treściowo ze sprawozdaniami z działalności PPL oraz informacją o stanie PPL należy uznać, że tajemnica przedsiębiorcy dotyczy również i tych dokumentów. Podtrzymano stanowisko, że PPL podjął działania w celu zachowania poufności sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o udostępnienie których wystąpił skarżący, czego wyrazem jest wprowadzenie w PPL dokumentów, zawierających zasady ochrony informacji w PPL oraz potwierdzenie przez PPL, iż przedmiotowe dokumenty stanowią tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto informacje zawarte w sprawozdaniach z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012, a także sporządzonych przez ministra właściwego do spraw transportu ocenach i opiniach na temat działalności PPL oraz pracy naczelnego dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL za okres 2010-2012, zawierają wartość gospodarczą i ze względu na tę wartość stanowią one tajemnicę przedsiębiorstwa. Wnioskowane dokumenty posiadają bowiem informacje w szczególności z zakresu finansowego i organizacyjnego, w tym dotyczące: zadłużenia przedsiębiorstwa, kosztów względem przychodów operacyjnych, kosztów względem zatrudnienia, spraw sądowych, w których stroną jest przedsiębiorstwo, które przedkładają się na efektywność przedsiębiorstwa, a która to z kolei jest bardzo istotna dla potencjalnych inwestorów PPL. Zauważono, iż efektywność jest jedną z podstawowych kategorii wykorzystywanych do opisu stanu, funkcjonowania i szans rozwojowych różnego rodzaju organizacji (przedsiębiorstw), a w szczególności (przedsiębiorstw) gospodarczych. Mając na uwadze fakt, iż efektywność należy do właściwości przesądzających o istocie przedsiębiorstwa jako podmiotu gospodarczego, warunkuje ona funkcjonowanie organizacji i determinuje jej rozwój. Mając na uwadze powyższe, informacje oraz dane zawarte w przedmiotowych sprawozdaniach z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, a także ocenach i opiniach na temat działalności PPL i naczelnego dyrektora PPL, stanowią cenne źródło dla konkurencji i mogą wpływać na obecną i przyszłą pozycję rynkową PPL. Ponadto skarżący P. S. jest pełnomocnikiem spółki [...] pozostającej w sporze sądowym z PPL. W świetle tego sporu intencje pełnomocników [...] występujących ze znaczną ilością wniosków o udostępnienie informacji publicznej zarówno do ministra właściwego do spraw transportu, bez wątpienia wskazują na chęć wykorzystania posiadających wartość gospodarczą informacji poufnych PPL na użytek toczących się bądź mogących toczyć się w przyszłości procesów sądowych. Łączna wartość dochodzonych przez strony roszczeń wynosi kilkaset milionów złotych (stroną pozwaną w przedmiotowych postępowaniach jest głównie PPL a powodem [...]), a w ramach sporu zostało zainicjowane kilkanaście procesów sądowych oraz kilkanaście postępowań zabezpieczających. Taki sposób wykonywania prawa dostępu do informacji publicznej można zakwalifikować jako nadużycie tego prawa, ponieważ jest wysoce prawdopodobne, że w niniejszej sprawie chodzi o próbę wykorzystania instytucji dostępu do informacji publicznej w innym celu niż dbałość o dobro publiczne, jakim jest prawo do przejrzystego państwa, jego struktur, przestrzegania prawa przez podmioty życia publicznego, jawność administracji i innych organów . Celem ustawy nie jest (...) zaspokajanie indywidualnych (prywatnych) potrzeb w postaci pozyskiwania informacji (...), lecz przeznaczonych dla celów handlowych, naukowych, edukacyjnych (...)". Zatem podjęte zostały odpowiednie działania w celu zachowania poufności sprawozdań z działalności PPL za lata 2010-2012 przekazanych Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Dostęp do sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL za lata 2010-2012, a także ocen i opinii działalności PPL i pracy Naczelnego Dyrektora PPL za okres 2010-2012 sporządzanych na podstawie tych sprawozdań podlega więc ograniczeniu z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa PPL, w oparciu o argumenty opisane powyższej. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie w części pkt 2, skarżący P. S. wniósł o jej uchylenie w powyższej części oraz o uchylenie decyzją ją poprzedzającej w powyższej części oraz o zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa, zarzucając naruszenie: a. art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym, b. art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., c. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 1 i 3 k.p.a. W uzasadnieniu – wskazując na opisany powyżej stan faktyczny – podał, że organ ponownie rozpoznający sprawę, związany był wytycznymi zawartymi w wyroku WSA w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. II SA/Wa 875/13 gdzie wskazano, iż warunkiem respektowania tajemnicy przedsiębiorstwa jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione. WSA stanął ponadto na stanowisku, że złożone zastrzeżenie może stać się skuteczne dopiero w sytuacji, gdy podmiot zobowiązany do ujawnienia informacji, po przeprowadzeniu stosownego badania, pozytywnie przesądzi, że zastrzeżone informacje mają charakter tajemnicy przedsiębiorstwa w rozumieniu art. 11 ust. 4 u.z.n.k. Jeżeli w wyniku weryfikacji okaże się, że zastrzeżona informacja nie stanowi tajemnicy przedsiębiorstwa, to zadeklarowane zastrzeżenie staje się bezskuteczne. Zdaniem WSA w Warszawie, w rozpoznawanej sprawie organ w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji, lecz przyjął niczym nieuzasadnione założenie, że skoro PPL posiada procedury ochrony informacji i w stosunku do informacji objętej wnioskiem zastrzegł stosowanie tych procedur, to organ publiczny nie ma instrumentów prawnych pozwalających na weryfikację zasadności wyłączenia jawności przedmiotowej informacji. Taki pogląd jest, zdaniem WSA w Warszawie, błędny. Jeżeli organ publiczny decyzją administracyjną odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnicę przedsiębiorcy, to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a., powinien wskazać, że klauzula poufności została na żądaną informację nałożona prawidłowo. Natomiast w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ ponownie ograniczył się do stwierdzenia, że dokumenty objęte pkt b oraz d wniosku nie podlegają udostępnieniu przez wzgląd na ochronę tajemnicy przedsiębiorcy na podstawie art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Innymi słowy, organ odmawiając wnioskowanych informacji publicznych, w całości oparł się na stanowisku zaprezentowanym przez PPL. Dopiero po złożeniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, organ dokonał samodzielnej oceny dokumentu pt. "Zasady, Ochrona informacji w PPL", na podstawie którego Minister Infrastruktury ocenił, że składane mu przez PPL sprawozdania z działalności (w tym informacje o stanie PPL) stanowią tajemnicę przedsiębiorcy i taka ocena wynika z faktu, że "w zawartym w przedmiotowym dokumencie Wykazie rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa wskazano, że składane do Ministra Infrastruktury i Rozwoju sprawozdania z działalności PPL, a w tym także informacja o stanie PPL, stanowią m.in. informacje chronione w PPL". W uzasadnieniu zaskarżonej decyzji organ wskazał ponadto, że dokonał analizy samych sprawozdań z działalności PPL oraz ich ocen sporządzanych przez Ministra i uznał, że zawierają one informacje posiadające wartość gospodarczą, ponieważ dotyczą prowadzonej przez PPL działalności gospodarczej o charakterze czysto komercyjnym. W konsekwencji, w ocenie organu, sprawozdania z działalności PPL oraz ocena pracy Naczelnego Dyrektora PPL zawierają informacje spełniające przesłanki ich uznania za tajemnicę przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w związku z art. 11 ust. 4 u.z.n.k. W odniesieniu do ocen działalności PPL oraz ocen pracy Naczelnego Dyrektora PPL organ wskazał, że sporządzone one zostały "na podstawie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o jego stanie i dotyczą analizy kwestii zawartych w przedmiotowych dokumentach" i tym samym podtrzymał swoje stanowisko wyrażone w uzasadnieniu decyzji z dnia [...] grudnia 2013 r., że tajemnica przedsiębiorcy dotyczy również ocen działalności PPL oraz ocen pracy Naczelnego Dyrektora PPL z uwagi na okoliczność, że są one "ściśle powiązane treściowo ze sprawozdaniami z działalności PPL oraz informacją o stanie PPL". A zatem organ nie dokonał niezbędnej analizy dokumentów. W szczególności nie zbadał, czy wnioskowane sprawozdania z działalności PPL oraz informacje o stanie PPL zawierają wyłącznie informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Organ ograniczył się ponadto do stwierdzenia, że przedmiotowe dokumenty są objęte ochroną na podstawie wewnętrznych aktów PPL z zakresu ochrony informacji. Okoliczność taka nie zwalnia jednak organu z obowiązku zbadania, czy klauzula poufności została przez PPL nałożona prawidłowo. W odniesieniu do wnioskowanych ocen działalności PPL oraz Naczelnego Dyrektora PPL organ po raz kolejny nie dokonał analizy, w jakim zakresie dokumenty te sporządzone zostały w oparciu o informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy, a w jakim na podstawie informacji ogólnodostępnych bądź podlegających udostępnieniu w trybie przewidzianym w ustawie o dostępie do informacji publicznej. W sytuacji, gdy nie cały dokument objęty jest tajemnicą, a tylko jego część, to ta część dokumentu (niezawierająca danych prawem chronionych) winna być wnioskodawcy udostępniona, w myśl zasady jawności informacji publicznych. Z powyższego wynika, iż przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ nie zastosował się do oceny prawnej i wskazań wyrażonych przez WSA w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. i powtórzył wszystkie wadliwości poprzedniego postępowania, w szczególności: nie dokonał samodzielnej oceny charakteru informacji zawartych w sprawozdaniach z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, lecz oparł się w tym zakresie wyłącznie na stanowisku PPL oraz brzmieniu wewnętrznych regulacji PPL z zakresu ochrony informacji, nie wyjaśnił, czy sprawozdania z działalności PPL oraz informacje o stanie PPL zawierają wyłącznie informacje prawnie chronione i w konsekwencji nie ocenił, czy nie powinny one podlegać co najmniej częściowemu udostępnieniu, odmówił w całości udostępnienia informacji publicznej obejmującej sporządzone przez Ministra Infrastruktury oceny działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL bez dokonania analizy w/w dokumentów pod kątem możliwości ich częściowego udostępnienia, tj. udostępnienia w części, w jakiej zostały one sporządzone o informacje niestanowiące (prawidłowo pojętej) tajemnicy przedsiębiorcy. W dalszej części wskazał, że kontrola rozstrzygnięcia wydanego po ponownym rozpatrzeniu sprawy sprowadza się do oceny, czy organ podporządkował się wskazanym wytycznym i ocenie prawnej wyrażonej przez sąd, gdyż jest to główne kryterium poprawności nowowydanej decyzji. Niezależnie od powyższego wskazano, że argumentacja prawna zaprezentowana przez Ministra Infrastruktury w uzasadnieniu decyzji nie zasługuje na aprobatę. W szczególności brak podstaw do uznania, że w niniejszej sprawie spełnione zostały przesłanki do uznania informacji przekazywanych organowi przez PPL za tajemnicę przedsiębiorcy. Nie można się bowiem zgodzić się z twierdzeniem PPL, przyjętym następnie przez organ, jakoby przyjmując akty wewnętrzne z zakresu ochrony i bezpieczeństwa informacji PPL przejawiło wyraźną wolę zachowania w tajemnicy sprawozdań z działalności PPL. Akty wewnętrzne ze swej natury obowiązują wyłącznie in foro interno; nie można powoływać się na nie w relacjach z podmiotami trzecimi, znajdującymi się poza strukturą organizacyjną PPL. Co więcej, dokument pn. "Zasady, Ochrona Informacji w PPL" nie został przez PPL upubliczniony. Jego treść nie była znana nawet podmiotowi nadzorującemu PPL, tj. Ministrowi Infrastruktury, o czym świadczy wystąpienie przez ten organ do PPL z pismami z dnia [...] i [...] marca 2013 r. 33. Wydanie przedmiotowych regulacji wewnętrznych może być odczytane jako wola PPL do zachowania wymienionych w nich informacji w poufności. Nie jest to jednak w żadnym razie wystarczające do uznania, że wola ta została wyrażona na zewnątrz w sposób umożliwiający zapoznanie się z nią podmiotom trzecim, w tym Ministrowi Infrastruktury. Ponadto okoliczność, że ustawa o PPL obliguje Naczelnego Dyrektora PPL do przesyłania sprawozdania wyłącznie ministrowi właściwemu ds. transportu oraz zebraniu delegatów nie jest jednak wystarczająca do uznania, że informacje zawarte w tych dokumentach zawierają informacje stanowiące tajemnicę przedsiębiorcy. Ponadto istotne znaczenie ma fakt, na jaki moment dokonać należy oceny, czy przedsiębiorca podjął niezbędne działania w celu zachowania informacji w poufności, bowiem działania takie muszą być podejmowane w chwili udostępniania informacji na zewnątrz przedsiębiorstwa, tj. w tym przypadku, w chwili przedkładania ich organowi. Niedopuszczalne jest natomiast podejmowanie takich kroków post factum. Stanowisko takie podzielił również Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, wskazując w uzasadnieniu wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r., że "warunkiem respektowania tajemnicy przedsiębiorstwa jest uprzednie złożenie w odniesieniu do konkretnych informacji zastrzeżenia, że nie mogą być one ogólnie udostępnione". W toku rozpoznawania wniosku organ nie powinien zatem występować do PPL o zajęcie stanowiska w sprawie, lecz samodzielnie ocenić charakter wnioskowanych informacji. W odpowiedzi na skargę Minister Infrastruktury i Rozwoju wniósł o jej oddalenie oraz o zasądzenie kosztów postępowania, a wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne dodał, że postępowanie było prowadzone rzetelnie i zgodnie z wytycznymi Sądu. W piśmie procesowym z dnia [...] lipca 2014 r. uczestnik postępowania Przedsiębiorstwo Państwowe "[...]", podtrzymał stanowisko organu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 18 lipca 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 462/14 - Wyrok WSA w Warszawie stwierdził nieważność zaskarżonej decyzji oraz utrzymanej nią w mocy decyzji organu I instancji, zaś po wniesieniu przez organ skargi kasacyjnej, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 13 kwietnia 2016 r. sygn. akt I OSK 2977/14, uchylił zaskarżony wyrok i przekazał sprawę Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do ponownego rozpoznania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z treścią art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę zgodności z prawem działalności administracji publicznej, która w myśl art. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.), odbywa się na zasadach określonych w przepisach tej ustawy. Stosownie zaś do treści art. 134 § 1 tejże ustawy, sąd rozstrzyga w granicach danej sprawy nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Sąd nie może wydać orzeczenia na niekorzyść skarżącego, chyba że stwierdzi naruszenie prawa skutkujące stwierdzeniem nieważności zaskarżonego aktu lub czynności (§ 2). Oceniając niniejszą sprawę w świetle powyższych kryteriów Sąd stwierdził, iż skarga nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego w stopniu mającym wpływ na wynik sprawy, ani też przepisów postępowania administracyjnego w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na wynik sprawy. Zaskarżona decyzja Ministra Infrastruktury i Rozwoju z dnia [...] stycznia 2014 r. oraz poprzedzająca ją decyzja tego organu z dnia [...] grudnia 2013 r. zostały wydane w następstwie uchylenia przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie wyrokiem z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 875/13, uprzednio wydanych w sprawie decyzji (z dnia [...] stycznia 2013 r. oraz z dnia [...] marca 2013 r.) o odmowie udostępnienia informacji publicznej. Na wstępie należy zatem podkreślić, iż zgodnie z art. 153 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ocena prawna i wskazania co do dalszego postępowania wyrażone w orzeczeniu sądu wiążą w sprawie organy, których działanie, bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania było przedmiotem zaskarżenia, a także sądy, chyba że przepisy prawa uległy zmianie. Przez ocenę prawną należy rozumieć wyjaśnienie istotnej treści przepisów prawnych i sposobu ich stosowania w konkretnej sprawie administracyjnej. Ocena prawna może dotyczyć wykładni przepisów prawa materialnego i procesowego, a także kwestii zastosowania określonego przepisu do wydania merytorycznego rozstrzygnięcia. Z kolei wskazania co do dalszego postępowania stanowią konsekwencję oceny prawnej przebiegu postępowania administracyjnego. Celem wskazań jest zapobieżenie w przyszłości uchybieniom stwierdzonym przez sąd administracyjny w trakcie kontroli zaskarżonego orzeczenia i wytyczenie kierunku działania przy ponownym rozpatrywaniu sprawy. Organy administracji, jak i sąd, rozpatrując sprawę ponownie, obowiązane są zastosować się do oceny prawnej zawartej w uzasadnieniu wyroku, bez względu na poglądy prawne wyrażone w orzeczeniach sądowych w innych sprawach. Nawet w przypadku sporu co do stanu faktycznego będącego podstawą subsumcji prawa, a więc i oceny prawnej lub odmiennej interpretacji prawa, zapatrywania prawne wynikające z oceny prawnej sądu mają moc wiążącą do czasu, aż wyrok zostanie wzruszony w przewidzianym do tego trybie. Odmienna w tym względzie ocena stanowi prawnie niedopuszczalną polemikę z prawomocnym wyrokiem sądu (por. wyrok NSA z dnia 7 grudnia 1999 r., sygn. akt I SA 1089/99, publ. LEX nr 48019; uchwała NSA z dnia 21 czerwca 1999 r., sygn. akt OPS 4/99, publ. LEX nr 38476 - glosa aprobująca B. Adamiak, publ. OSP 1999, nr 5, poz. 101). W orzecznictwie sądów administracyjnych podkreśla się, że działania naruszające powyższą zasadę związania oceną prawną muszą być konsekwentnie eliminowane przez uchylanie wadliwych z tego powodu rozstrzygnięć administracyjnych, już chociażby z uwagi na związanie wcześniej przedstawioną oceną prawną także i samego sądu administracyjnego, które oznacza, że sąd nie może formułować nowych ocen prawnych, które są sprzeczne z wyrażonym wcześniej poglądem, lecz zobowiązany jest do podporządkowania się mu w pełnym zakresie. Bez ścisłego stosowania powołanego przepisu trudno byłoby zapewnić spójność działania systemu władzy państwowej. Jego nieprzestrzeganie w istocie podważałoby bowiem obowiązującą w polskim prawie zasadę sądowej kontroli nad aktami i czynnościami organów administracji (por. wyroki NSA: z dnia 21 października 1999 r., sygn. akt IV SA 1681/97, publ. LEX 47848; z dnia 1 września 2010 r., sygn. akt I OSK 920/10, publ. LEX 745376). Ocena prawna traci moc wiążącą tylko w przypadku zmiany prawa, zmiany istotnych okoliczności faktycznych sprawy (ale tylko zaistniałych po wydaniu wyroku, a nie w wyniku odmiennej oceny znanych i już ocenionych faktów i dowodów) oraz w wypadku wzruszenia we właściwym trybie orzeczenia zawierającego ocenę prawną. Przedstawione wyżej uwagi prowadzą zatem do konkluzji, że orzekający ponownie w niniejszej sprawie organ administracji oraz Sąd są związane wykładnią wyrażoną w motywach przywołanego wyżej wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 875/13, albowiem po wydaniu przedmiotowego wyroku nie doszło ani do zmiany prawa, ani istotnych okoliczności faktycznych sprawy, co między stronami jest niesporne. Powyższe oznacza, że ocena legalności zaskarżonych decyzji oraz trafności podniesionych w skardze zarzutów odbywać będzie się poprzez pryzmat oceny prawnej wyrażonej we wskazanym wyroku Sądu oraz pod kątem oceny realizacji wskazań co do dalszego postępowania zawartych w jego uzasadnieniu, a dotyczących sposobu działania organu w toku ponownego rozpatrzenia sprawy (art. 141 § 4 p.p.s.a.). Przypomnieć należy, że motywując rozstrzygnięcie z dnia 21 czerwca 2013 r. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie stwierdził, iż wydane w sprawie decyzje naruszają przepisy prawa materialnego - art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., a także przepisy postępowania administracyjnego - art. 107 § 3, art. 7, art. 77 § 1 k.p.a. Dodatkowo zaskarżona decyzja w pkt 1 narusza art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Orzekając w sprawie Minister Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej nie przedstawił bowiem wystarczających argumentów i dowodów uzasadniających odmowę udostępnienia żądanej informacji publicznej, tj. kopii: a) sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL – za lata 2010-2012; b) sporządzonych ocen działalności PPL oraz oceny pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL – za okres 2010-2012 w oparciu o art. 5 ust. 2 u.d.i.p. - ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy. W uzasadnieniu ww. wyroku Sąd podkreślił, iż organ dysponujący żądaną informacją publiczną i jednocześnie przyjmujący zastrzeżenie przedsiębiorcy PPL w istocie nie dokonał oceny zasadności wyłączenia jawności żądanej informacji mimo, iż to na przedsiębiorcy ciąży obowiązek wykazania, że zastrzeżone przez niego informacje są tego rodzaju, że wpisują się w definicję tajemnicy przedsiębiorstwa. Przyjął natomiast niczym nieuzasadnione założenie, że skoro przedsiębiorca posiada procedury ochrony informacji i w stosunku do informacji objętej wnioski skarżącego, zastrzegł stosowanie tych procedur, to organ publiczny nie ma instrumentów prawnych pozwalających na weryfikację zasadności wyłączenia jawności przedmiotowej informacji. W ocenie Sądu taki pogląd jest błędny, albowiem skoro organ publiczny decyzją administracyjną odmawia udostępnienia informacji publicznej z powołaniem się na tajemnice przedsiębiorcy (art. 5 ust. 2 u.d.i.p.), to mając na względzie dyspozycję art. 107 § 3 k.p.a. powinien wskazać, że klauzula poufności na żadną informację została nałożona prawidłowo. Samo powołanie się na tajemnicę przedsiębiorcy, bez podania konkretnych negatywnych następstw ujawnienia informacji, nie poddaje się kontroli sądowej. Jednocześnie w motywach wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. Sąd zarzucił Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej postępowanie niekonsekwentne, albowiem wnioskowane przez skarżącego kopie sprawozdań z działalności PPL oraz informacji o stanie PPL, o których mowa w art. 23 ustawy o PPL - za lata 2010-2012 organ dzieli na niejawne ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i jawne, które zostały przez PPL opublikowane na stronie internetowej www.polish-airposts.com. Natomiast w pkt 2 lit. b) zaskarżonej decyzji odmawia udostępnienia informacji publicznej w całości obejmującej sporządzone przez Ministra Transportu oceny działalności PPL oraz pracy Naczelnego Dyrektora PPL w trybie art. 53 ustawy o PPL - za okres 2010-2012. Skoro przedmiotowe oceny "działalności i pracy" były dokonywane także w oparciu o jawne w części sprawozdania z działalności PPL oraz informacje o stanie o PPL, to odmowa udzielenia udostępnienia żądanej informacji w całości (wskazanej w pkt 2 lit. b decyzji) jest nieuzasadniona. Organ nie dokonał analizy wytworzonych przez siebie dokumentów pod tym kątem i przedstawił jakiejkolwiek argumentacji przemawiającej za zasadnością odmowy udzielenia żądanej informacji w pełnym zakresie. Ponadto Sąd zaznaczył, że organ uchylając decyzję w części dotyczącej udostępnienia informacji publicznej w zakresie wymienionym w pkt 1 lit. a) i b) decyzji nie wypowiedział się co do drugiego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia wydawanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. Nie orzekł co do istoty sprawy, jak też nie umorzył postępowania pierwszej instancji w zakresie, w jakim uchylił zaskarżoną decyzję. Z treści uzasadnienia zaskarżonej decyzji wynika, iż wnioskowanych przez skarżącego kopii planów rocznych oraz zamierzeń PPL z lat 2010 – 2013 Minister Transportu nie posiada, wobec tego w tym zakresie organ powinien postępowanie umorzyć. Skoro jednak tego nie uczynił, decyzja w pkt 1 została wydana z istotnym naruszeniem art. 138 § pkt 2 k.p.a. W wyniku tak zakreślonych ram prawnych badanej sprawy, Sąd uznał, że skarga nie zasługuje na uwzględnienie, albowiem ocena legalności wydanych w sprawie decyzji prowadzi do wniosku, że Minister Infrastruktury i Rozwoju w sposób prawidłowy zastosował się do oceny prawnej i wskazań co do dalszego postępowania zawartych w ww. wyroku Sądu z dnia 21 czerwca 2013 r. Z akt sprawy wynika, że w następstwie ww. wyroku Sądu, Minister wydał prawidłowe rozstrzygnięcie, organ wypowiedział się co do drugiego obligatoryjnego elementu rozstrzygnięcia wydanego na podstawie art. 138 § 1 pkt 2 k.p.a. tj. umorzył postępowanie pierwszej instancji w zakresie, w jakim uchylił zaskarżoną decyzję. Ponadto Minister podjął wszelkie niezbędne kroki do zbadania sprawy wystąpił do PPL z pytaniem, czy żądane dokumenty stanowią tajemnice przedsiębiorcy, odpowiedź taką uzyskał i na tej podstawie, po przeprowadzeniu własnego postępowania, przedstawił wystarczające argumenty i dowody uzasadniające odmowę udostępnienia żądanych informacji. Wskazał, że do żądanych dokumentów stosuje się "Zasady, Ochrona informacji w PPL", wprowadzone zarządzeniem nr 133 z dnia 27 grudnia 2012 r. Naczelnego Dyrektora Przedsiębiorstwa Państwowego "Porty Lotnicze", mające na celu zachowanie tych dokumentów w poufności. Zgodnie bowiem z zawartym w ww. dokumencie Wykazem rodzajów informacji stanowiących tajemnicę przedsiębiorstwa składane do Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej sprawozdania z działalności PPL, posiadające wartość gospodarczą, stanowią informacje chronione w PPL. Nie ulega wątpliwości, że Minister wykazał również iż przedsiębiorca (PPL) podjął niezbędne działania w celu zachowania poufności przedmiotowych dokumentów – objął je bowiem aktem wewnętrznym zatytułowanym "Zasady, Ochrona informacji w PPL" i informował o tym fakcie organ już wcześniej – pismami z dnia [...] i [...] marca 2013 r., zanim jeszcze Minister wystąpił do przedsiębiorcy z zapytaniem. Należy też zgodzić się z uczestnikiem postępowania, że organ słusznie zauważył, iż dokumenty, których żąda skarżący zostały przekazane przez PPL tylko i wyłącznie legitymowanemu adresatowi – tj. Ministrowi Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej. Zdaniem Sądu organ ma rację twierdząc, że sprawozdania z działalności PPL: - mają charakter obiektywnie poufny, tj. są niedostępne dla osób trzecich niebędących adresatami tych dokumentów, w szczególności osoby trzecie nie mają możliwości uzyskania dostępu do sprawozdań z działalności PPL w normalnym toku zdarzeń, bez konieczności podjęcia szczególnych starań w tym celu; - to specyficzne dokumenty, których obowiązek sporządzenia oraz przedłożenia tylko i wyłącznie Ministrowi Transportu przewiduje regulacja szczególna - art. 23 ustawy o PPL; - nie są tożsame ze sprawozdaniami z działalności spółek handlowych, jakie sporządza zarząd tej spółki oraz składa je w rejestrze sądowym, licząc się z tym, że każdy może mieć do nich dostęp z uwagi na jawność krajowego rejestru sądowego. Nadto należy uznać za prawidłowe stanowisko organu, że skoro oceny działalności PPL sporządzane przez Ministra Transportu są powiązane treściowo ze sprawozdaniami z działalności PPL to należało uznać, że tajemnica przedsiębiorcy rozciąga się również na te dokumenty. Zatem organ, w ocenie Sądu, wykazał zaistnienie przesłanek określonych w art. 11 ust 4 u.z.n.k. Stąd też powołanie się przez organ na ochronę tajemnicy przedsiębiorstwa w pełni uzasadnia odmowę udostępnienia skarżącym żądanych informacji i wydanie, w oparciu o art. 16 w zw. z art. 17 i w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., decyzji. Odnosząc się natomiast do zarzutów skargi należy wskazać, że nie zasługują one na uwzględnienie. Wbrew twierdzeniu skarżącego organ przeprowadził bowiem własne postępowanie wyjaśniające, oparte w znacznej mierze na stanowisku PPL, jednak w ocenie Sądu, takie działanie było uzasadnione. Skoro przedsiębiorca – właściciel wytworzonych dokumentów, a jednocześnie autor nadanej tajemnicy przedsiębiorstwa ocenił, że żądane informacje mają charakter poufny to organ nie ma podstawy do negowania tego stanowiska. Organ mógł jedynie ocenić, czy dokumenty te rzeczywiście zostały oznaczone przez PPL jako tajemnica przedsiębiorcy i zażądać w tym zakresie zajęcia stanowiska przez przedsiębiorcę, co też uczynił. Dalej nie można zgodzić się ze stroną skarżącą, że organ dopuścił się naruszenia art. 153 p.p.s.a. poprzez niewypełnienie wskazań co do dalszego postępowania sformułowanych przez Sąd w wyroku z dnia 21 czerwca 2013 r. sygn. akt II SA/Wa 875/13. Organ bowiem zrealizował sformułowane tam wytyczne, a mianowicie przeprowadził postępowanie wyjaśniające zgodnie z wymogami art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a., przeanalizował uzyskane stanowisko PPL odnośnie ograniczenia dostępu do wnioskowanych dokumentów ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy i na zasadzie art. 16 ust. 1 u.d.i.p. dokonał własnej oceny treści wnioskowanych dokumentów. W następstwie powyższego organ wydał rozstrzygnięcie o odmowie udostępnienia informacji publicznej uzasadniając je w sposób zgodny z wymogami określonymi w art. 107 § 3 k.p.a. Z uzasadnienia zaskarżonej decyzji oraz decyzji ją poprzedzającej z dnia [...] grudnia 2013 r. wynika, iż organ zbadał przesłanki materialne tajemnicy przedsiębiorcy w rozumieniu art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wskazał na poszczególne jej elementy, wyjaśnił również z jakich powodów ujawnienie tych elementów, mogą doprowadzić do zaistnienia negatywnych skutków dla Spółki. Organ przedstawił konkretne, rzeczywiste i wiarygodne okoliczności uzasadniające odmowę udostępnienia wnioskowanych informacji publicznych. Uczynił to, co należy podkreślić w sposób, który nie niweczy przedmiotu sporu. Należy bowiem mieć na względzie, że bardziej szczegółowa analiza zapisów wnioskowanych dokumentów, a co za tym idzie bardziej szczegółowe wyjaśnienie motywów odmowy ich udostępnienia, mogłoby w istocie spowodować ujawnienie treści ww. dokumentów objętych poufnością ze względu na tajemnicę przedsiębiorcy, co byłoby równoznaczne z naruszeniem art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Podkreślić również należy, że organ przekazał Sądowi dokumenty źródłowe stanowiące przedmiot wniosku informacyjnego. Pozwoliło to na weryfikację stanowiska organu w oparciu o ww. dokumenty. Weryfikacja ta z kolei skutkowała przyjęciem przez Sąd, że stanowisko organu jest trafne. Tym samym nieuzasadnione są zarzuty skargi dotyczące naruszenia przepisów postępowania administracyjnego, tj. art. 7, art. 77 § 1 i art. 107 § 3 k.p.a. Uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie nosi bowiem cech pozorności, ani dowolności i poddaje się kontroli Sądu. Konkludując w ocenie Sądu, organ prawidłowo przeprowadził, zbadał i ocenił sprawę, a następnie wydał rozstrzygnięcie, które odpowiada prawu, dlatego też skarga jako niezasadna podlega oddaleniu. W tym stanie rzeczy, na podstawie art. 151 w zw. z art. 132 cytowanej już wyżej ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, należało orzec jak w sentencji wyroku.