II SA/Wa 935/11

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej (spr.), Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska, Sławomir Antoniuk, Protokolant Asystent sędziego Bartosz Piwoński, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 30 czerwca 2011 r. sprawy ze skargi R. G. na decyzję [...] Komendanta Wojewódzkiego Policji z dnia [...] lutego 2011 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego 1) uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję organu pierwszej instancji, 2) określa, że zaskarżona decyzja nie podlega wykonaniu w całości. Komendant Miejski Policji [...] decyzją nr [...] z dnia [...] stycznia 2011 r., działając na podstawie art. 97 ust. 5 oraz art. 92 ust. 1 i ust. 2 oraz art. 107 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (t. jedn. Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.) w związku z § 1 ust. 1 pkt 2 rozporządzenia Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. z 2002 r. Nr 100, poz. 918 ze zm.) i art. 107 k.p.a., odmówił przyznania R. G. równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego od dnia 19 listopada 2010 r. W uzasadnieniu podał, że policjant od dnia wskazanego w decyzji pełni służbę w Policji jako służbę stałą. Zamieszkuje wraz z żoną i dwójką dzieci w lokalu mieszkalnym położonym w O. przy ul. [...] o powierzchni użytkowej 35,77 m2, w tym pokoju o pow. 21,35 m2, kuchni o pow. 12,10 m2 i łazienki o pow. 2,32 m2. Umowę najmu powyższego lokalu ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] zawarła żona policjanta, R. G. w dniu [...] r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, natomiast w myśl § 1 ust. 1 pkt 2 powołanego rozporządzenia, taki równoważnik przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy o Policji nie posiadają m.in. spółdzielczego lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu. Ponadto, w ocenie organu, wielkość zajmowanej powierzchni mieszkalnej nie ma wpływu na prawo do przedmiotowego równoważnika. W odwołaniu od powyższej decyzji R. G. zarzucił organowi, że nie uwzględnił przysługujących mu norm zaludnienia, których zajmowany lokal nie spełnia, co jest niezgodne z wyrokiem NSA z dnia 2 marca 2010 r., sygn. akt I OSK 1638/09. [...] Komendant Wojewódzki Policji z siedzibą w R. decyzją nr [...] z dnia [...] lutego 2011 r. wydaną na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu powołał przepis art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, zgodnie z którym policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub miejscowość pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Podstawową formą zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych policjanta jest przydział lokalu mieszkalnego, zaś inną formą rekompensaty za brak lokalu mieszkalnego jest wypłata równoważnika pieniężnego, o którym mowa w art. 92 ust. 1 ustawy, którego rozwinięciem jest § 1 ust. 1 i ust. 2 rozporządzenia z dnia 28 czerwca 2002 r. Organ stwierdził, że przesłanką negatywną przyznania równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, stosownie do § 1 ust. 1 pkt 3 rozporządzenia jest posiadanie przez policjanta lub członka jego rodziny, o którym mowa w art. 89 ustawy o Policji, w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego zajmowanego na podstawie umowy najmu stanowiącego zasób gminy lub innych jednostek samorządu terytorialnego, lokalu stanowiącego własność Skarbu Państwa lub państwowych osób prawnych albo pozostającego w zasobach towarzystw budownictwa społecznego. Podkreślił też, że tak ustawa o Policji w art. 92 ust. 1, jak i przepis § 1 powołanego rozporządzenia, nie uzależniają prawa do równoważnika za brak lokalu od wielkości powierzchni mieszkalnej, przypadającej na 1 członka rodziny w posiadanym przez policjanta lokalu mieszkalnym. Poza sporem pozostaje natomiast okoliczność, że żona policjanta zajmuje lokal mieszkalny w O. na podstawie umowy najmu ze Spółdzielnią Mieszkaniową [...] na czas nieokreślony. Odnosząc się do wskazanego w odwołaniu wyroku Naczelnego Sądu Administracyjnego, organ stwierdził, że rozstrzygnięcie to dotyczy indywidualnej sprawy i ma charakter precedensowy. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie R. G. wniósł o jej uchylenie w całości jako naruszającej prawo oraz zasądzenie kosztów postępowania według norm przepisanych. Uzasadniając swoje stanowisko, wskazał, że zajmowany przez jego rodzinę lokal składa się z pokoju o pow. 21,35 m2 (powierzchnia mieszkalna) oraz kuchni i łazienki o łącznej pow. użytkowej 35,77 m2. Natomiast w jego przypadku norma zaludnienia powinna wynosić 28-40 m2 powierzchni mieszkalnej, którą stanowi powierzchnia pokoi znajdujących się w lokalu mieszkalnym, zgodnie z rozporządzeniem Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i norm zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów. Tak więc mieszkanie, w którym zamieszkuje, nie spełnia norm zaludnienia. Skarżący podniósł, że zastosowanie w jego sprawie tylko wykładni językowej nie jest wystarczające do określenia granic prawa do świadczenia, należy zatem odwołać się do wykładni celowościowej i systemowej. Z tych względów przewidziane w art. 92 ust. 1 ustawy o Policji uprawnienie do równoważnika pieniężnego należy oceniać z uwzględnieniem regulacji zawartych w rozdziale 8 ustawy "Mieszkania funkcjonariuszy Policji", w szczególności art. 88 ust. 1 w związku z art. 89, z których wynika prawo do lokalu o powierzchni spełniającej przysługujące normy zaludnienia, co potwierdził NSA w wyroku z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana według powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 92 ust. 1 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji (Dz. U. z 2007 r. Nr 43, poz. 277 ze zm.), policjantowi przysługuje równoważnik pieniężny, jeżeli on sam lub członkowie jego rodziny nie posiadają lokalu mieszkalnego w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej. Natomiast wydane na podstawie art. 92 ust. 2 ustawy o Policji rozporządzenie Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 28 czerwca 2002 r. w sprawie wysokości i szczegółowych zasad przyznawania, odmowy przyznania, cofania i zwracania przez policjantów równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego (Dz. U. Nr 100, poz. 918 ze zm.) w § 1 ust. 1 stanowi, że przedmiotowy równoważnik przyznaje się policjantowi w służbie stałej, jeżeli w miejscu pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej on sam lub członkowie jego rodziny, o których mowa w art. 89 ustawy z dnia 6 kwietnia 1990 r. o Policji, nie posiadają lokalu mieszkalnego, domu lub kwatery tymczasowej, określonych w pkt 1-6. Z wykładni gramatycznej powyższych norm wynika, iż posiadanie lokalu mieszkalnego, domu lub kwatery tymczasowej, o których mowa w powołanym § 1 ust. 1 rozporządzenia, bez względu na ich wielkość, stanowi negatywną przesłankę do przyznania omawianego równoważnika. Należy jednak zwrócić uwagę, że w ustawie o Policji problematykę mieszkaniową funkcjonariuszy reguluje rozdział 8 zatytułowany "Mieszkania funkcjonariuszy Policji". Pierwszy w kolejności przepis tego rozdziału, tj. art. 88 ust. 1 stanowi, iż policjantowi w służbie stałej przysługuje prawo do lokalu mieszkalnego w miejscowości, w której pełni służbę lub w miejscowości pobliskiej, z uwzględnieniem liczby członków rodziny (których określa art. 89 ustawy) oraz ich uprawnień wynikających z przepisów odrębnych. Jest to zatem niewątpliwie prawo nie do jakiegokolwiek lokalu, lecz lokalu o powierzchni spełniającej normy zaludnienia lokali mieszkalnych, określone na podstawie art. 97 ust. 1 ustawy w drodze rozporządzenia ministra właściwego do spraw wewnętrznych. Powyższe oznacza, że do prawidłowego ustalenia granic prawa do przedmiotowego świadczenia wykładnia gramatyczna nie jest wystarczająca i musi być uzupełniona innymi rodzajami wykładni, przede wszystkim systemową i celowościową, które stosują w swoim orzecznictwie Naczelny Sąd Administracyjny i Trybunał Konstytucyjny. Podstawową formą realizacji prawa do lokalu mieszkalnego na gruncie ustawy o Policji jest przydział lokalu z zasobów mieszkaniowych Policji w drodze decyzji administracyjnej. Dopiero w przypadku niemożności zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych funkcjonariusza w powyższy sposób, w grę wchodzą świadczenia pochodne w postaci równoważnika pieniężnego za brak lokalu (art. 52 ust. 1) lub pomocy finansowej na uzyskanie lokalu mieszkalnego (art. 94). Zatem przedmiotowy równoważnik bezspornie jest zastępczą formą realizacji podstawowego prawa do lokalu mieszkalnego, jakim jest prawo do przydziału lokalu. W sytuacji, gdy uprawnienie do przydziału lokalu wiąże się ściśle z przesłanką niezaspokojenia potrzeb mieszkaniowych w miejscu pełnienia służby lub miejscowości pobliskiej, to przesłanka ta winna być brana pod uwagę również przy ocenie uprawnienia do świadczenia pochodnego w postaci równoważnika pieniężnego. Zatem należy przyjąć, że funkcjonariuszowi nie przyznaje się równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, jeżeli nie przysługuje mu prawo do uzyskania przydziału lokalu w drodze decyzji administracyjnej wobec wystąpienia jednej z przesłanek negatywnych określonych w art. 95 ust. 1 ustawy o Policji. Taką przesłanką jest, zgodnie z art. 95 ust. 1 pkt 2 i pkt 3 ustawy, m.in. posiadanie przez policjanta lub jego małżonka w miejscowości pełnienia służby lub w miejscowości pobliskiej, lokalu mieszkalnego odpowiadającego co najmniej przysługującej mu powierzchni mieszkalnej albo domu jednorodzinnego lub domu mieszkalno-pensjonatowego. W konsekwencji należy stwierdzić, że w przypadku, gdy policjant jest uprawniony do otrzymania lokalu mieszkalnego na podstawie decyzji o przydziale, a takiego lokalu mu nie przydzielono, przysługuje mu prawo do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego, o ile posiadany przez niego lub jego małżonka lokal mieszkalny nie spełnia przysługujących norm zaludnienia. Przedstawiona wykładnia znajduje odzwierciedlenie w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (wyrok NSA z dnia 13 lutego 2009 r., sygn. akt I OSK 386/08, Lex nr 536818. W rozpoznawanej sprawie poza sporem pozostaje, że lokal mieszkalny, którego najemcą jest R. G., zajmowany przez rodzinę policjanta w służbie stałej, składającą się z 4 osób, nie spełnia norm zaludnienia przewidzianych w rozporządzeniu Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji z dnia 18 maja 2005 r. w sprawie szczegółowych zasad przydziału, opróżniania i normy zaludnienia lokali mieszkalnych oraz przydziału i opróżniania tymczasowych kwater przeznaczonych dla policjantów (Dz. U. Nr 105, poz. 884 ze zm.). Policjantowi przysługuje zatem prawo do lokalu mieszkalnego na podstawie art. 88 ust. 1 ustawy o Policji, a w konsekwencji w stanie faktycznym sprawy, do równoważnika pieniężnego za brak lokalu mieszkalnego. Wobec tego odmowa przyznania powyższego świadczenia nastąpiła z naruszeniem art. 92 ust. 1 ustawy o Policji, co pociąga za sobą konieczność jej uchylenia. Natomiast zaskarżona decyzja, utrzymująca w mocy decyzję wadliwą, uchybia przepisowi art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (t. jedn. Dz. U. z 2000 r. Nr 98, poz. 1071 ze zm.). Rozpoznając sprawę ponownie, organ Policji winien rozstrzygnąć ją w oparciu o wykładnię przepisów ustawy o Policji dokonaną przez Sąd. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. a i c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku. O wstrzymaniu wykonania zaskarżonej decyzji orzeczono w oparciu o art. 152 powołanej ustawy.