II SA/Wa 935/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Andrzej Kołodziej, Sędziowie WSA Olga Żurawska – Matusiak (spr.), Sławomir Antoniuk, Protokolant Starszy sekretarz sądowy Maria Zawada, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 4 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi F. W. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2014 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku oddala skargę Decyzją z [...] lutego 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych, na podstawie art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.) odmówił przyznania F. W. (dalej także jako skarżący) renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ odwołując się do treści powyższego przepisu wskazał, iż w sprawie nie wystąpiły szczególne okoliczności, które uniemożliwiły spełnienie warunków wymaganych do przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w trybie zwykłym. Podał, iż z dokumentacji znajdującej się w aktach rentowych wynika, że na przestrzeni 55 lat życia, tj. do dnia powstania całkowitej niezdolności do pracy skarżący udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 28 lat, 3 miesiące i 1 dzień. Jednakże w 10-leciu przypadającym przed dniem powstania niezdolności do pracy - zamiast 5 lat okresów składkowych i nieskładkowych wymaganych do przyznania świadczenia w trybie zwykłym - udokumentowano jedynie 2 lata, 4 miesiące i 25 dni tych okresów. Zdaniem organu nie bez znaczenia pozostaje fakt, że z dniem [...] czerwca 2005 r. skarżący zaprzestał prowadzenia działalności gospodarczej i do powstania całkowitej niezdolności do pracy [...] lipca 2010 r., tj. przez ponad 5 lat nie wykonywał zatrudnienia ani innej działalności popartej opłacaniem składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W sprawie nie zostały wykazane szczególne okoliczności uniemożliwiające przezwyciężenie przeszkód w wykonywaniu zatrudnienia, bowiem w wymienionej przerwie wobec skarżącego nie orzeczono całkowitej niezdolności do pracy i nie zostały wykazane żadne inne szczególne okoliczności uniemożliwiające wykonywanie zatrudnienia oraz objęcie ubezpieczeniem, w celu zapewnienia w przyszłości uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. Z posiadanej dokumentacji wynika, że skarżący prowadził działalność gospodarczą między innymi w okresie od [...] grudnia 2002 r. do [...] czerwca 2005 r., lecz w tym okresie nie opłacał składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe, wskutek czego powstała przerwa w ubezpieczeniu. W związku z tym organ zauważył, iż prowadzenie działalności gospodarczej i nieodprowadzanie z powyższego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe było świadomym wyborem rodzącym określone skutki prawne. Ponadto, jak zauważył organ, z oświadczenia skarżącego wynika, że wykonywał prace dorywcze bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego. Podejmowanie pracy bez ubezpieczenia nie może być uznane za szczególną okoliczność, która uniemożliwiła nabycie uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Osoba decydująca się na taką formę wykonywania pracy winna liczyć się z negatywnymi konsekwencjami w sferze uprawnień do świadczenia z ubezpieczeń społecznych. W odwołaniu od powyższej decyzji skarżący podał, iż od chwili rozwiązywania umowy o pracę, bezskutecznie próbował znaleźć zatrudnienie. Podjął działalność gospodarczą, która jednak nie przyniosła oczekiwanych dochodów. Także prace dorywcze nie przynosiły dochodu, który pozwoliłby na odprowadzenie składek. Priorytetem było wyżywienie i utrzymanie rodziny. Skarżący podkreślił, że od chwili zachorowania w lipcu 2010 r. pozostał bez żadnych dochodów. Decyzją z [...] kwietnia 2014 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych utrzymał w mocy zaskarżone rozstrzygnięcie. Organ zważył, iż po ponownym rozpatrzeniu sprawy nadal nie stwierdzono istnienia przesłanek umożliwiających pozytywne załatwienie sprawy. Z akt sprawy nie wynikają szczególne okoliczności, na skutek których skarżący nie nabył uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Przez szczególne okoliczności rozumie się wydarzenia o charakterze nadzwyczajnym, które wbrew zamiarom i woli ubezpieczonego stanowią niemożliwą do przezwyciężenia przeszkodę w kontynuowaniu zatrudnienia. Niespełnienie przez skarżącego powyższego warunku powoduje, że nie może skutecznie domagać się renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Organ podkreślił, iż pojęcie "w drodze wyjątku" nie dotyczy wyjątkowych potrzeb czy niedostatku, sytuacji życiowej starającego się o to świadczenie, ale zaistnienia w sprawie szczególnych okoliczności usprawiedliwiających niemożność uzyskania danego świadczenia w trybie zwykłym. Organ odwołał się do ustaleń faktycznych poczynionych w skarżonej decyzji, wyjaśniając dodatkowo, iż okres opłacania przez skarżącego składek na ubezpieczenia społeczne rolników pokrywa się z okresem służby wojskowej skarżącego oraz zatrudnienia i nie może być uwzględniony. Wskazał, iż w prawdzie przepis art. 83 ww. ustawy nie uzależnia przyznania świadczenia od określonego okresu lub długości przerw pomiędzy poszczególnymi okresami zatrudnienia, jednak przyczyny, dla których osoba nie nabyła uprawnień do emerytury lub renty, muszą być takie, że istnieje możliwość potraktowania ich jako okoliczności szczególnych, wyjątkowych. Z akt sprawy wynika, że w okresie od [...] grudnia 2002 r. do [...] czerwca 2005 r. skarżący prowadził działalność, gospodarczą i nie opłacał z tego tytułu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. W związku z tym organ podkreślił, że zaprzestanie opłacania składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe w związku z prowadzoną działalnością gospodarczą, nie może być "premiowane" przyznawaniem świadczenia w drodze wyjątku, a trudności z prowadzeniem działalności gospodarczej nie są okolicznościami szczególnymi, o których mowa w przepisie art. 83 ww. ustawy. Ponadto w okresie od [...] czerwca 2005 r. do ustalenia całkowitej niezdolności do pracy od [...] lipca 2010 r. skarżący nie wykonywał pracy ani innej działalności podlegającej opłacaniu składek na ubezpieczenia emerytalne i rentowe. Zatem nie istniały przeciwwskazania, ze względu na stan zdrowia, które uniemożliwiały kontynuowanie zatrudnienia, w celu uzyskania uprawnień do świadczenia w trybie zwykłym. Zgromadzony w sprawie materiał dowodowy – zdaniem organu – nie pozwala zatem na stwierdzenie, że skarżący nie spełnił warunków do świadczenia przyznawanego na zasadach ogólnych na skutek szczególnych okoliczności, co wyklucza możliwość przyznania świadczenia na podstawie art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. W ocenie organu przedstawiona sytuacja materialna jest niewątpliwie trudna, jednakże nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Świadczenie przewidziane w art. 83 wyżej wymienionej ustawy nie jest świadczeniem socjalnym przyznawanym wyłącznie według potrzeb, nawet gdy te potrzeby są uzasadnione. W skardze na powyższą decyzję, która wpłynęła do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, F. W. podkreślił, iż jego sytuacja życiowa, jak i finansowa jest bardzo trudna z uwagi na bark środków do życia. Podał, iż żona pozostaje bez pracy i praktycznie utrzymuje ich studiująca córka ze stypendium socjalnego. Skarżący powtórzył argumentację odnoszącą się do prób podjęcia zatrudnienia po utracie dotychczasowej pracy. Jako, że priorytetem było utrzymanie rodziny pracował bez umów. Natomiast działalność gospodarcza, którą prowadził, nie przyniosła dochodów. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, zwracając uwagę, iż posiadanie dowolnie długiego okresu ubezpieczenia nie zwalnia z obowiązku opłacania składek na własne ubezpieczenie społeczne. Rezygnując z opłacania składek należy liczyć się z możliwymi konsekwencjami tego wyboru. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 1 § 1 i 2 ustawy z 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Innymi słowy, sąd administracyjny kontroluje legalność rozstrzygnięcia, zapadłego w postępowaniu, z punktu widzenia jego zgodności z prawem materialnym i obowiązującymi przepisami prawa procesowego. Jednocześnie, co wymaga podkreślenia wobec wniosków skargi, Sąd nie orzeka co do istoty sprawy w zakresie danego przypadku, stanowiącego przedmiot postępowania administracyjnego, a w szczególności nie przyznaje żadnych świadczeń. Skarga analizowana pod tym kątem nie zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z brzmieniem art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu może przyznać w drodze wyjątku świadczenia w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel za składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna – pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (por. art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnianie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Przyznanie przedmiotowego świadczenia ustawa uzależnia od łącznego (kumulatywnego) spełnienia wszystkich czterech wymienionych przesłanek. Brak choćby jednej z nich wyklucza tę możliwość. W rozpoznawanej sprawie bezspornym jest, że skarżący przez ponad 28 lat był ubezpieczonym w rozumieniu ustawy emerytalnej. Nie budzi również wątpliwości fakt, że nie ma on niezbędnych środków utrzymania, zważywszy na to, że jedynym dochodem skarżącego jest dodatek pielęgnacyjny w wysokości 153 zł. Ponadto ze względu na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy skarżący nie może podjąć zatrudnienia lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym. Spornym natomiast jest, czy w sprawie zostały wykazane szczególne okoliczności, które usprawiedliwiałyby nienabycie przez skarżącego świadczenia rentowego w zwykłym trybie. Ustalanie prawa do świadczenia w drodze wyjątku nie może odbywać się w zupełnym oderwaniu od przepisów regulujących przyznawanie świadczeń na zasadach ogólnych. Nie bez powodu ustawodawca posłużył się sformułowaniem wskazującym, że tylko tym ubezpieczonym, którzy "wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty", Prezes ZUS może przyznać świadczenie w drodze wyjątku. Wychodząc z zasad systemowych na jakich oparte są założenia ubezpieczeń społecznych, których częścią jest art. 83 ust. 1 ww. ustawy i kierując się względami wykładni funkcjonalnej, trudno byłoby przyjąć, by stwarzał on podstawę przyznawania świadczeń w drodze wyjątku w zupełnym oderwaniu od wymaganego okresu ubezpieczenia, chociaż niewystarczającego do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych. Artykuł 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z FUS posługuje się stwierdzeniem, zgodnie z którym niespełnienie wymagań do uzyskania renty na zasadach ogólnych wskutek szczególnych okoliczności upoważnia ubezpieczonego (bądź pozostałego po nim członka rodziny) do ubiegania się o przyznanie świadczenia w trybie wyjątkowym, przy jednoczesnym spełnieniu pozostałych przesłanek. Oznacza to, że nie długość okresu odprowadzania składek na ubezpieczenie społeczne decyduje o możliwości przyznania renty ustawowej, ale wymagany, zgodnie z art. 58 ust. 1 pkt 5 ustawy o emeryturach i rentach z FUS, okres składkowy i nieskładkowy, wynoszący 5 lat w przypadku osób, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat. Ponadto, całkowita niezdolność do pracy musi powstać w ciągu 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu ubezpieczenia (art. 57 ust. 1 pkt 3 ustawy). Zatem koniecznym jest legitymowanie się 5-letnim stażem ubezpieczeniowym w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy (art. 58 ust. 2 ustawy) i jest to zasada, gdy chodzi o osoby, u których całkowita niezdolność do pracy powstała w wieku powyżej 30 lat oraz niezdolność ta ma powstać w czasie 18 miesięcy od ustania ostatniego okresu opłacania składki na ubezpieczenie emerytalno-rentowe. O ile 18-miesięczny okres nie jest wymagany, gdy ubezpieczony posiada 25-letni staż ubezpieczeniowy, o tyle 5-letni okres ubezpieczenia w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy jest warunkiem koniecznym. Odstępstwa od warunków ustawowych mogą być realizowane właśnie w trybie cytowanego przepisu art. 83 ust. 1 ustawy. Jednakże przyznanie świadczenia w drodze wyjątku możliwe jest tylko wtedy, gdy wymagany okres ubezpieczenia (5-letni w ostatnim 10-leciu), usprawiedliwiają szczególne okoliczności. Sąd zwraca uwagę, że żaden przepis cytowanej ustawy nie zawiera definicji "szczególnych okoliczności", dlatego też ich wystąpienie, w odniesieniu do każdego przypadku, winno być stwierdzone tylko indywidualnie. Konieczne jest więc wykazanie, iż ubezpieczony, którego praca stanowiła źródło utrzymania oraz źródło uprawnień związanych z ubezpieczeniem, nie wypracował prawa do świadczenia ubezpieczeniowego na ogólnych zasadach w następstwie zaistnienia szczególnych okoliczności. Za okoliczność szczególną, uniemożliwiającą wypracowanie stażu skutkującego nabyciem świadczenia ubezpieczeniowego w zwykłym trybie, należy uznać wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z 7 marca 2001 r. o sygn. akt II SA 3191/00, publ. LEX nr 537884). Skarżący na przestrzeni 55-lat życia udokumentował łączny okres ubezpieczenia wynoszący 28 lat, 3 miesiące i 1 dzień okresów opłacania składek na ubezpieczenie społeczne i okresów nieskładkowych, jednakże w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, na wymagane 5 lat posiada jedynie 2 lata, 4 miesiące i 25 dni okresów składkowych. Po zakończeniu zatrudnienia [...] listopada 2002 r. do momentu, z którym został uznany za całkowicie niezdolnego do pracy, skarżący nie odprowadzał składek na ubezpieczenia społeczne i to właśnie ta przerwa w opłacaniu składek stanowiła decydujący powód odmowy przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku. Przy ustalaniu prawa do renty w drodze wyjątku bierze się pod uwagę powody nienabycia świadczenia w zwykłym trybie. Niespełnienie przez ubezpieczonego warunków do uzyskania świadczenia na zasadach ogólnych musi być skutkiem właśnie szczególnych okoliczności, które w rozpoznawanej sprawie nie zostały wykazane. W okresie przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy, czyli przed [...] lipca 2010 r., skarżący nie miał stwierdzonej niezdolności do pracy nawet w zakresie częściowym. Nie można zatem przyjąć, że stan zdrowia skarżącego wykluczał jego aktywność zawodową. Jak wynika z niezakwestionowanych ustaleń faktycznych organu, w okresie od [...] grudnia 2002 r. do [...] czerwca 2005 r. skarżący prowadził działalność gospodarczą, ale nie odprowadzał składek na ubezpieczenie społeczne. Nie ubiegał się też o umorzenie tych składek na podstawie tzw. ustawy abolicyjnej. W okresie późniejszym skarżący podejmował prace dorywcze, bez zawierania stosownych umów i w związku z tym nie podlegał ubezpieczeniu z żadnego tytułu. Naczelny Sąd Administracyjny w swoim orzecznictwie przyjmuje, że wykonywanie prac dorywczych nie może być oceniane w kategoriach szczególnych okoliczności, o których mowa w art. 83 ustawy. Podejmowanie pracy bez objęcia z tego tytułu ubezpieczaniem społecznym jest świadomym wyborem, rodzącym określone skutki (por. wyrok NSA z 9 października 2008 r., I OSK 378/08, publ. https://cbos.nsa.gov.pl). Podobnie jest w przypadku prowadzenia działalności gospodarczej, od której nie są uiszczane składki na ubezpieczenia społeczne. Dobrowolna rezygnacja z opłacania składek, co skutkowało brakiem odpowiedniego stażu ubezpieczeniowego u skarżącego, nie może zostać zakwalifikowane jako okoliczność szczególna z art. 83 ustawy. Skoro więc w przedmiotowej sprawie brak wymaganego 5-letniego stażu ubezpieczeniowego w ostatnim 10-leciu przed powstaniem całkowitej niezdolności do pracy nie został w całości usprawiedliwiony szczególnymi okolicznościami, zatem przesłanka szczególnych okoliczności, usprawiedliwiających brak aktywności zawodowej skarżącego, nie może być uznana za spełnioną i - w myśl wcześniejszych wywodów w przedmiocie kumulatywnego charakteru przesłanek z art. 83 ust. 1 powołanej ustawy - jest to okoliczność eliminująca skarżącego z grona osób, którym może być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do sytuacji skarżącego, trzeba jednak podkreślić, że sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia typu ubezpieczeniowego, a więc uzależnionego - co do zasady - od zaistnienia przesłanek składających się na jego podstawę prawną. Świadczenie z art. 83 ust. 1 przedmiotowej ustawy nie jest bowiem świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się o to świadczenie, nawet gdy są one uzasadnione. Potrzeby te mogą co najwyżej uzasadniać ubieganie się o świadczenia z tytułu pomocy społecznej. W takim stanie rzeczy, wydane w sprawie decyzje należy uznać za prawidłowe. Jakkolwiek uznaniowość w tego typu sprawach nie może być wyrazem dowolności organu w podejmowaniu decyzji, to jednak Sąd nie dostrzegł przekroczenia granic uznania administracyjnego i nie stwierdził naruszeń prawa, które skutkowałyby koniecznością uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, działając na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł, jak w sentencji wyroku.