II SA/Wa 938/08

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA - Stanisław Marek Pietras (spraw.), Sędzia WSA - Andrzej Kołodziej, Sędzia WSA - Eugeniusz Wasilewski, Protokolant - Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 9 października 2008 r. sprawy ze skargi M. B. – pełnomocnika ustawowego małoletnich O. i J. B. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku - oddala skargę - Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2008 r. nr [...], po rozpatrzeniu wniosku M. B. – pełnomocnika ustawowego małoletnich O. B. (ur. [...] lutego 1999 r.) i J. B. (ur. [...] lutego 2002 r.) z dnia 10 stycznia 2008 r., powołując się na art. 83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn. z 2004 r. Dz. U. Nr 39, poz. 353 ze zm.), odmówił przyznania dla wyżej wymienionych dzieci skarżącej świadczenia w drodze wyjątku po ich zmarłym w dniu [...] czerwca 2007 r. ojcu M. B. (ur. [...] grudnia 1964 r.). W uzasadnieniu podał, że świadczenie w drodze wyjątku może być przyznane ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, a powyższe warunki muszą być spełnione łącznie. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie ojciec dzieci skarżącej na przestrzeni 42 lat życia posiadał udokumentowany okres składkowy i nieskładkowy wynoszący jedynie 12 lat 9 miesięcy i 13 dni, zaś w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym na datę zgonu, zamiast wymaganych 5 lat okresu składkowego i nieskładkowego, udokumentowano 1 rok 5 miesięcy i 27 dni tego okresu. Stąd też – zdaniem organu – nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające ojcu dzieci kontynuowanie zatrudnienia i nabycia świadczenia w trybie zwykłym, bowiem w tym czasie był on zdolny do pracy, zaś podejmowane w tym okresie prace dorywcze i sezonowe, bez zgłoszenia tego faktu do ubezpieczenia społecznego, były jego świadomym wyborem. Przy rozpatrywaniu sprawy brano również pod uwagę trudną sytuację skarżącej, lecz nie stanowi ona jedynego kryterium przyznania wnioskowanego świadczenia. We wniosku do Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia 20 marca 2008 r. o ponowne rozpatrzenie sprawy, M. B. nie zgodziła się ze stanowiskiem organu administracji i nie kwestionując okresu ubezpieczenia stwierdziła, że ojciec dzieci w latach 1998 – 2006 był zarejestrowany jako bezrobotny i aktywnie poszukiwał pracy, na co przedstawiła zaświadczenie z dnia [...] marca 2008 r. nr [...] potwierdzające brak ofert pracy. Zwróciła również uwagę na duże bezrobocie w regionie zamieszkałym przez ojca dzieci, akcentując jego młody wiek. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] kwietnia 2008 r. nr [...], mając za podstawę art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy swoją poprzednią decyzję z dnia [...] marca 2008 r. i w uzasadnieniu powołał się na zawartą w niej argumentację. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie, M. B. wniosła o uchylenie zaskarżonej decyzji, a uzasadniając swoje stanowisko – poza argumentami przedstawionymi już we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy – podała, że niezawinione i niezależne pozostawanie przez ojca dzieci bezrobotnym, powinno być ocenione – w zestawieniu ze wspomnianym już wyżej zaświadczeniem – jako aktywność w poszukiwaniu pracy. Ponadto organ – zdaniem skarżącej – nie uwzględnił znacząco długiego okresu pracy ojca dzieci. W odpowiedzi na skargę Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych wniósł o jej oddalenie, wskazując na dotychczasowe ustalenia faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z brzmieniem art. 1 § 1 i 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269), sąd administracyjny sprawuje wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę pod względem zgodności z prawem zaskarżonej decyzji administracyjnej i to z przepisami obowiązującymi w dacie jej wydania. Skarga analizowana pod tym kątem podlega oddaleniu, bowiem zaskarżona decyzja została wydana zgodnie z prawem. Na wstępie wskazać należy, iż podstawą materialnoprawną tej decyzji jest przepis art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (Dz. U. Nr 162, poz. 1118 ze zm.), zgodnie z którym ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury i renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna, pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w trybie zwykłym. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (vide: art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na charakter uznaniowy decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z przepisu tego wynikają cztery przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Po pierwsze – przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny. Po drugie – niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami. Po trzecie – ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub ze względu na wiek. Po czwarte – osoba ta nie ma niezbędnych środków utrzymania. Do przyznania świadczenia wszystkie wskazane powyżej przesłanki powinny być spełnione łącznie, co oznacza, iż brak spełnienia chociażby jednego warunku, uniemożliwia wydanie decyzji przyznającej takie świadczenie. Renta rodzinna jest pochodną osoby zmarłej, zatem jest pochodną świadczenia, jakie przysługiwałoby osobie zmarłej. Dlatego też w pierwszej kolejności rozpoznaniu podlega spełnienie powyższych przesłanek przez osobę zmarłą, a następnie ustalane jest prawo do tego świadczenia przez wnioskodawcę – członka rodziny po zmarłej osobie. Jak już wspomniano wyżej, z użytego w powołanym art. 83 ust. 1 sformułowania "może przyznać" wynika, że podejmowane na tej podstawie decyzje mają charakter uznaniowy. Oznacza to, że organ decyzyjny posiada swobodę działania i możliwości wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy. Do oceny Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych należało zatem podjęcie decyzji o przyznaniu skarżącej świadczenia w drodze wyjątku lub odmowa przyznania tego świadczenia. Sądowa kontrola tego rodzaju decyzji jest ograniczona. Nie obejmuje ona bowiem celowości zaskarżonej decyzji. Sąd może zatem tylko badać, czy decyzja nie nosi cech dowolności, a więc czy organ rozstrzygający zebrał cały materiał dowodowy i dokonał wyboru określonego sposobu załatwienia sprawy po wszechstronnym i dogłębnym rozważeniu wszystkich okoliczności sprawy. Przenosząc powyższe na grunt rozpoznawanej sprawy zaskarżonym decyzjom – w ocenie Sądu – nie można przypisać przekroczenia granic uznania administracyjnego. Prezes ZUS prawidłowo ustalił, iż zmarły w wieku 42 lat M. B. legitymował się łącznym okresem ubezpieczenia jedynie w wymiarze 12 lat 9 miesięcy i 13 dni, natomiast w ostatnim dziesięcioleciu przypadającym na datę zgonu zamiast wymaganych pięciu lat udokumentowano 1 rok 5 miesięcy i 27 dni okresu składkowego i nieskładkowego. Ponadto Sąd podzielił stanowisko organu, iż nie zostały wykazane żadne szczególne okoliczności uniemożliwiające zmarłemu kontynuowanie zatrudnienia i nabycie świadczenia w trybie zwykłym, albowiem w tym czasie był on zdolny do pracy, natomiast podejmowanie pracy bez ubezpieczenia nie jest okolicznością, na którą zmarły ojciec dzieci nie miał wpływu. Wręcz przeciwnie, bowiem jest ono konsekwencją jego świadomych wyborów. Za okoliczność szczególną uznać należy wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków, przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby (vide: wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r. sygn. akt II SA 306/00). Natomiast co do zasady, sytuacja panująca na rynku pracy nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy emerytalno – rentowej, co wielokrotnie wskazywał w swoich orzeczeniach Naczelny Sąd Administracyjny. Ponadto zdaniem Sądu, nie można uznać, że uzyskanie przez zmarłego ojca dzieci statusu osoby bezrobotnej stanowi szczególną okoliczność w rozumieniu art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych. Sama rejestracja w charakterze bezrobotnego nie może stanowić podstawy przyznania świadczenia w drodze wyjątku. Jak przyjęto w orzecznictwie, konieczne jest jeszcze wykazanie aktywności w kierunku podjęcia zatrudnienia (por. wyrok WSA w Warszawie z dnia 4 października 2004 r., sygn. akt II SA/Wa 2620/04, opubl. LEX nr 188777). W niniejszej sprawie natomiast trudno przyjąć, aby zmarły przez 8 lat nie mógł podjąć jakiegokolwiek zatrudnienia podlegającego ubezpieczeniu, nawet uwzględniając fakt bezrobocia. Dodatkowo podkreślenia wymaga, że biorąc pod uwagę trudną sytuację na rynku pracy, a co za tym idzie fakt, że wiele osób jest zarejestrowanych jako osoby poszukujące pracy, uznając argumenty skarżącej, należałoby przyjąć, iż wszystkim im powinno być przyznane świadczenie w drodze wyjątku. Wówczas jednak świadczenie, o którym mowa w art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, nie stanowiłoby świadczenia przyznawanego w trybie szczególnym. Dodać również należy, że wykazana przez skarżącą aktywność ojca jej dzieci w poszukiwaniu pracy posiada – w ocenie Sądu – charakter incydentalny. Sąd z pełnym zrozumieniem odnosi się do niewątpliwie trudnej sytuacji skarżącej, jednakże sama trudna sytuacja materialna nie wystarcza do przyznania świadczenia w drodze wyjątku, bowiem jest ono świadczeniem socjalnym i nie zależy wyłącznie od potrzeb osoby ubiegającej się nawet w sytuacji, gdy potrzeby te są w pełni uzasadnione. Reasumując należy stwierdzić, iż Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych w rozpoznawanej sprawie dokonał prawidłowej wykładni przepisu prawa materialnego, tj. art. 83 ust. 1 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, a nadto przestrzegał wskazanych reguł procesowych, zaś swoje rozstrzygnięcie należycie uzasadnił. W tym stanie rzeczy, na mocy art. 151 w zw. z art. 132 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. Nr 153, poz. 1270 ze zm.), należało orzec jak w sentencji.