II SA/Wa 945/17

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Maria Werpachowska, Sędziowie WSA Przemysław Szustakiewicz, Iwona Maciejuk (spr.), po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 25 października 2017 r. sprawy ze skargi K. J. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie wydania zaświadczenia uchyla zaskarżone postanowienie oraz poprzedzające je postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. nr [...]. K. J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r., powołując się na art. 217 par. 2 punkt 2 k.p.a. wniósł o wydanie zaświadczenia żądanej treści, a w przypadku, gdy postępowanie wyjaśniające doprowadzi do wniosku, iż żądane zaświadczenie wydanym być nie może, bowiem posiadane dane, rejestry, ewidencja i wiedza organu, a w tym z art. 220 k.p.a. świadczy przeciwnie, wydanie zaświadczenia o treści przeciwnej do wnioskowanej. Następnie wskazał żądaną treść zaświadczenia: "zaświadcza się, iż w związku z prawomocnym i merytorycznym wyrokiem Wojewódzkiego Sadu Administracyjnego w Warszawie z dnia 14 stycznia 2009 roku, z Komendy Głównej Policji przekazano do organu właściwego wykonania wyroku i następczo w celu jego wykonania sprawę celem jej kontynuacji, w zakresie, w jakim WSA w Warszawie rozstrzygnął spór w zakresie prawa i uprawnień związanych z równoważnikiem sięrż sztab w stanie spoczynku i prawa do równoważnika za brak lokalu mieszkalnego, należnych z tego tytułu świadczeń publicznoprawnych z wykonania konstytutywnej i objętej ochroną tegoż wyroku jako niepodważalnej i wiążącej decyzji administracyjnej" Organ wezwał stronę w trybie art. 62 § 2 k.p.a. do wykazania interesu prawnego żądania oraz sprecyzowania treści. W odpowiedzi wnioskodawca przywołał orzecznictwo sądów administracyjnych odnoszące się do kwestii wydawania zaświadczeń. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] marca 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 61a k.p.a., po rozpatrzeniu wniosku o wydanie zaświadczenia, odmówił wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie. W uzasadnieniu organ wskazał, że strona, w treści wniosków, żąda poświadczenia, że po "prawomocnym i merytorycznym" orzeczeniu Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie o sygn. akt II SA/Wa 1032/08 przekazano sprawę celem jej "wykonania" przez "właściwy" organ, a także celem "kontynuacji" sprawy w zakresie w jakim Sąd "rozstrzygnął spór w zakresie prawa i uprawnień" związanych z równoważnikiem za brak lokalu mieszkalnego. Organ wskazał, że w pełni podziela stanowisko orzecznictwa, zgodnie z którym obowiązek wydania zaświadczenia na podstawie przepisów art. 217 i 218 k.p.a. odnosi się do potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego, natomiast nie dotyczy okoliczności, których ustalenie i ocena następuje w postępowaniu jurysdykcyjnym w sprawie rozstrzyganej w drodze orzeczenia administracyjnego (vide sygn. akt II OSK 35/05). Organ wskazał, że Strona w swoich żądaniach posługuje się pojęciami nieostrymi i ocennymi, które nie mogą stanowić treści zaświadczenia. Strona, wskazując na żądaną treść zaświadczenia, formułuje ją w sposób niezrozumiały, w szczególności poprzez sformułowanie takie jak: "z wykonania konstytutywnej i objętej ochroną tegoż wyroku jako niepodważalnej i wiążącej decyzji administracyjnej". Podniesiono, że żądania strony w przedmiocie wydania zaświadczeń zamieszczone zostały w wielu wnioskach, kierowanych do wielu organów Policji. W ocenie organu, zainteresowany działa przede wszystkim z góry powziętym zamiarem nękania , jednostek Policji. W tej sytuacji, oczywiste jest, że zainteresowany wnosi o wydanie określonej treści zaświadczenia jedynie dla pozoru. Faktycznym elementem takich żądań jest próba zakwestionowania zapadłych w sprawie orzeczeń administracyjnych oraz wyroków sądowych i wykazanie, że orzeczenie o sygn. akt II SA/Wa 1032/08 ma charakter "merytoryczny", zatem należałoby na jego podstawie wypłacić stronie równoważnik. K. J. we wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy podniósł, że zastosowanie art. 61a k.p.a. w tej sprawie było pozbawione podstaw prawnych, albowiem odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia jest niedopuszczalna. Strona podniosła, że przepis ten nie znajduje w tego typu sprawie zastosowania. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...], powołując w podstawie prawnej art. 126, art. 127 § 3, art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2017 r. Uzasadnienie tego postanowienia stanowi powielenie treści uzasadnienia z dnia [...] marca 2017 r. z uzupełnieniem o elementy stanu faktycznego dotyczące wydania postanowienia z dnia [...] marca 2017 r. i wniesienia przez stronę wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy. Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2017 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi K. J. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący wniósł o wyeliminowanie z obrotu prawnego zaskarżonego i poprzedzającego go postanowienia organu. Podniósł, iż w przepisach prawa nie znajduje uzasadnienia odmowa przeprowadzenia postępowania w sprawie o ustlenie i zaświadczenie prawdy. Wskazał, że żaden z przepisów prawa administracyjnego znajdujących zastosowanie w sprawach o wydanie zaświadczenia nie daje podstawy prawnej do wydania takiego aktu administracyjnego. Skarżący zarzucił, iż w konsekwencji takiego załatwienia sprawy jego wniosek o wydanie zaświadczenia został pozostawiony bez rozpoznania. Wskazując na naruszenie art. 218 i art. 219 k.p.a., podniósł, że z przepisów tych wynika, że wniosek o wydanie zaświadczenia podlega załatwieniu poprzez czynność faktyczną wydania zaświadczenia, albo poprzez czynność orzeczniczą, wydanie postanowienia o odmowie jego wydania. Zarzucił tez naruszenie art. 32 Konstytucji RP, oraz art. 107 § 3 k.p.a. w zw. z art. 7 i 8 k.p.a. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie, podtrzymując stanowisko zawarte w zaskarżonym postanowieniu. Wskazał, że wnioski strony nie nadają się do procedowania w oparciu o przepisy art. 217 i n. k.p.a. Zawierają bowiem określenia ocenne i nieostre, które nie mogą stanowić przedmiotu zaświadczenia. Oczywiste jest również, że organ nie dysponuje żadnym rejestrem, który mógłby stanowić podstawę wydania zaświadczenia. Organ podniósł też, że wskazana przez stronę treść zaświadczenia jest w części zupełnie niezrozumiała, tudzież organ nie posiada wiedzy o jakiej "niepodważalnej i wiążącej decyzji administracyjnej" strona wspomina w swoim wniosku. Dla organu orzekającego istotne znaczenie posiada również kwestia intencji strony w świetle trwających nieustannie od 10 lat wniosków i skarg w przedmiocie, do którego odnosił się wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie o sygn. akt III SA/Kr 1018/09. Orzeczeniem tym dokonano prawomocnie rozstrzygnięcia o braku uprawnień zainteresowanego do świadczeń pieniężnych z tytułu równoważnika za brak lokalu mieszkalnego. W wielu wydanych następnie orzeczeniach sądów administracyjnych nie zakwestionowano tego stanowiska; niemniej strona, w ocenie organu, za pomocą zaświadczeń próbuje je podważyć. Ponadto, zainteresowany zasypuje wprost organy Policji oraz sądy administracyjne lawiną nic w istocie do sprawy nie wnoszących wniosków, celem wykazania bezczynności w załatwieniu "sprawy równoważnika". W tym aspekcie, złożony wniosek należałoby uznać za pozorny i służący wyłącznie pieniactwu. Organ zastosował zatem w sprawie regulacje art. 61 a k.p.a. Skarżący w piśmie procesowym z dnia 6 lipca 2017 r. podtrzymał skargę. W nawiązaniu do udzielonej przez organ odpowiedzi na skargę skarżący zauważył, że organ uznał, że w sprawie o wydanie zaświadczenia zastosowanie mają przepisy k.p.a. dotyczące postępowania jurysdykcyjnego. Powołując się na postanowienie NSA o sygn. akt II OSK 588/15 skarżący podniósł, że prawodawca nie dopuścił odmowy wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Skarga jest zasadna. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji naruszają bowiem przepis art. 61a ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 23 ze zm.), zwanej dalej k.p.a., co miało istotny wpływ na wynik sprawy. W sprawie jest bezsporne, że K. J. wnioskiem z dnia [...] stycznia 2017 r. zwrócił się do Komendanta Głównego Policji, na podstawie art. 217 § 2 pkt 2 o wydanie zaświadczenia żądanej treści . Wskazał na treść żądanego zaświadczenia. Z treści wniosku K. J. nie wynika, aby żądał rozstrzygnięcia jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Zgodnie z art. 217 § 1 k.p.a., organ administracji publicznej wydaje zaświadczenie na żądanie osoby ubiegającej się o zaświadczenie. Stosownie do art. 217 § 2 k.p.a., zaświadczenie wydaje się jeżeli: 1) urzędowego potwierdzenia określonych faktów lub stanu prawnego wymaga przepis prawa, 2) osoba ubiega się o wydanie zaświadczenia ze względu na swój interes prawny w urzędowym potwierdzeniu określonych faktów lub stanu prawnego. Zaświadczenie powinno być wydane bez zbędnej zwłoki, nie później jednak niż w terminie 7 dni (art. 217 § 3 k.p.a.). Ustawodawca wskazał jednocześnie w art. 218 § 1 k.p.a., że w przypadkach, o których mowa w art. 217 § 2 pkt 2, organ administracji publicznej obowiązany jest wydać zaświadczenie, gdy chodzi o potwierdzenie faktów albo stanu prawnego, wynikających z prowadzonej przez ten organ ewidencji, rejestrów bądź innych danych znajdujących się w jego posiadaniu. Zgodnie z art. 218 § 2 k.p.a, organ administracji publicznej, przed wydaniem zaświadczenia, może przeprowadzić w koniecznym zakresie postępowanie wyjaśniające. Odmowa wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia o treści żądanej przez osobę ubiegającą się o nie następuje w drodze postanowienia, na które służy zażalenie (art. 219 k.p.a.). Przepisy działu VII k.p.a. "Wydawanie zaświadczeń" w sposób pełny określają sposoby procedowania organu w zakresie wniosku o wydanie zaświadczenia. Przepis art. 217 § 1 stanowi o tym, że wydaje się zaświadczenie, zaś przepis art. 219 k.p.a. stanowi o odmowie wydania zaświadczenia bądź zaświadczenia żądanej treści, co następuje w formie postanowienia. Z powołany przepisów nie wynika, aby w postępowaniu dotyczącym wydania zaświadczenia, możliwe było zastosowanie przepisu art. 61a § 1 k.p.a. Zgodnie z tym przepisem, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, organ administracji publicznej wydaje postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania. Wniosek o wydanie zaświadczenia nie jest wnioskiem, o którym mowa w art. 61 k.p.a., nie wszczyna postępowania administracyjnego jurysdykcyjnego. Z tej już tylko przyczyny, nie jest możliwe zastosowanie w odniesieniu do tego wniosku przepisu art. 61a k.p.a. i odmowa wszczęcia postępowania w sprawie o wydanie zaświadczenia. Podzielić tym samym należało zarzuty skargi w tym zakresie. Ustalenia tego nie zmienia twierdzenie organu, że strona wnosi o wydanie zaświadczenia jedynie "dla pozoru", a faktycznym elementem żądań jest próba zakwestionowania zapadłych w sprawie orzeczeń. Odnosząc się natomiast to twierdzenia organu, że żądaną treść zaświadczenia strona formułuje w sposób niezrozumiały, podnieść należy, że to strona decyduje o tym, jakiej treści zaświadczenia żąda. Postępowania o wydanie zaświadczenia nie można utożsamiać z postępowaniem administracyjnym prowadzonym na zasadach ogólnych. Zaświadczenie stanowi oświadczenie wiedzy organu, a nie oświadczenie jego woli i nie ma charakteru prawotwórczego, ani charakteru interpretacyjnego (np. wykładni przepisów prawa), a ponadto, nie rozstrzyga żadnej sprawy, nie tworzy nowej sytuacji, ani nie kształtuje bezpośrednio stosunku prawnego. Potwierdza ono jedynie istnienie określonego stanu faktycznego bądź prawnego w oparciu o posiadane dane. Postępowanie wyjaśniające, o jakim mowa w art. 218 § 2 k.p.a. spełnia jedynie rolę pomocniczą przy ustalaniu treści zaświadczenia (v. wyrok NSA z dnia 29 kwietnia 2015 r. sygn. akt II GSK 469/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). W orzecznictwie sądowoadministracyjnym ugruntowany jest pogląd, że postępowanie wyjaśniające odnosi się do zbadania okoliczności wynikających już z istniejących ewidencji, rejestrów i innych danych, jak też wyjaśnienia, czy dane te odnoszą się do osoby wnioskodawcy, faktów, stanu prawnego, którego poświadczenia domaga się zainteresowany. Postępowanie to ma na celu usunięcie wątpliwości, co do znanych, bo istniejących już faktów, czy stanu prawnego (v. wyrok NSA z dnia 10 czerwca 2011 r. sygn. akt I OSK 1139/10, Lex nr 1082571, wyrok NSA z dnia 8 września 2009 r. sygn. akt I OSK 104/09, Lex nr 594852). Właściwy organ może wydać zaświadczenie wyłącznie na podstawie posiadanych danych, bez potrzeby ich kreowania (v. wyrok WSA w Warszawie z dnia 15 grudnia 2009 r. sygn. akt I SA/Wa 1616/09). Ponownie rozpoznając sprawę organ zastosuje znajdujące w sprawie zastosowanie przepisy działu VII k.p.a. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2016 r., poz. 718 ze zm.) orzekł, jak w wyroku.