II SA/Wa 948/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA – Iwona Maciejuk Sędzia WSA – Ewa Grochowska – Jung (sprawozdawca) Sędzia WSA – Ewa Pisula – Dąbrowska Protokolant – starszy sekretarz sądowy Dorota Kwiatkowska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 26 sierpnia 2015 r. sprawy ze skargi J. S. na uchwałę Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w przedmiocie zamiany lokalu 1. stwierdza, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa; 2. zasądza od Zarządu Dzielnicy [...] Miasta [...] na rzecz J. S. kwotę 887 (słownie: osiemset osiemdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Zarząd Dzielnicy [...] uchwałą z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zamiany lokalu, po rozpatrzenia wniosku J. S. o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu [...], działając na podstawie § 6 ust. 1 pkt 2, § 45 pkt 5 statutu Dzielnicy [...] stanowiącego załącznik nr 6 do uchwały nr LXX/2182/2010 Rady m.st. Warszawy z 14 stycznia 2010 r. w sprawie nadania statutów dzielnicom m.st. Warszawy (z późn. zm.) w zw. z § 6 pkt 8 uchwały nr XLVI/1422/2008 Rady m. st. Warszawy z dnia 18 grudnia 2008 r. w sprawie przekazywania dzielnicom m. st. Warszawy do wykonywania niektórych zadań i kompetencji m. st. Warszawy (z późn. zm.) oraz § 8 ust. 1 pkt 1 lit. a i § 24 ust. 1 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy (Dz. Urz. Woj. Maz. Nr 132, poz. 3937 ze zm.) wyraził zgodę na zamianę lokalu oraz rozstrzygnął o zakwalifikowaniu i umieszczeniu na liście osób oczekujących na najem lokalu J. S. W uzasadnieniu uchwały wyjaśniono, że wnioskodawczyni wystąpiła z wnioskiem o zamianę obecnie zajmowanego lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal większy z mieszkaniowego zasobu [...]. Organ ustalił, że wnioskodawczyni nie spełnia przesłanki określonej w § 4 uchwały nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, w związku z czym brak jest podstaw do zamiany lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o większej powierzchni. Organ uznał, że w przypadku wnioskodawczyni zasadna jest zamiana lokalu nr [...] przy ul. [...] na lokal o zbliżonym metrażu, albowiem wnioskodawczyni ponosi wysokie koszty ogrzewania, a źródłem utrzymania gospodarstwa domowego wnioskodawczyni jest jedynie emerytura. Pismem z dnia [...] września 2014 r. J. S. wniosła - za pośrednictwem organu – do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na uchwałę Zarządu [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] (10 września 2014 r. - data wpływu pisma do organu). Skarżąca zarzuciła zaskarżonej uchwale naruszenie przepisów: 1. § 8 ust. 1 pkt. 1 lit. d uchwały Nr LVIII/1751/2009 Rady m. st. Warszawy z dnia 9 lipca 2009 r. (dalej uchwały), poprzez uznanie, że wnioski o zamianę lokalu uwzględniane są wyłącznie od osób, które zamieszkują za zgodą wynajmującego, gdy tymczasem przesłanka zgody wynajmującego nie została wymieniona w przedmiotowej uchwale jako przesłanka dokonania zamiany lokalu, 2. § 4 uchwały, poprzez uznanie, że przesłanką przyznania lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy jest posiadania zgody wynajmującego na zamieszkiwanie w lokalu, gdy tymczasem przesłanka ta nie wynika wprost z ww. przepisu, 3. art. 21 ust. 1 pkt. 2 i ust. 3 ustawy z dnia 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, poprzez nieuzasadnione i nie znajdujące oparcia ww. przepisach faktyczne wykluczenie osób, które zamieszkują w lokalu bez zgody właściciela (bez oparcia w przepisach uchwały), gdy tymczasem wprowadzenie takiej przesłanki i jej realizacja stanowi nadużycie upoważnienia ustawowego z wymienionych powyżej przepisów, 4. art. 60 ustawy z dnia 23 kwietnia 1963 r. kc, poprzez jego niezastosowanie, tj. uznanie, że zgoda właściciela na zamieszkiwania w lokalu syna skarżącej została cofnięta, gdy tymczasem ani skarżącej ani też jej synowi nigdy nie zostało nigdy, w żaden, nawet dorozumiany, sposób złożone oświadczenie o cofnięciu powyższej zgody, zaś powyższa zgoda została wyrażone w formie pisemnej w piśmie doręczonym skarżącej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, względnie o oddalenie skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu przedmiotowej skargi postanowieniem z 6 lutego 2015 r. sygn. akt II SA/Wa 1815/14 odrzucił skargę, wskazując na brak kognicji Sądu do rozpoznania tej sprawy. Następnie Naczelny Sąd Administracyjny w Warszawie, po rozpoznaniu skargi kasacyjnej skarżącej, od powyższego postanowienia, wydał w dniu 14 maja 2015 r. postanowienie sygn. akt I OSK 1205/15, którym uchylił zaskarżone postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie i przekazała sprawę do ponownego rozpoznania. W uzasadnieniu Sąd wskazał, że wniosek skarżącej skierowany do władz Dzielnicy [...] dotyczył zakwalifikowania do zamiany lokalu na lokal o większej powierzchni. Działania organu w tego typu przypadkach mają charakter administracyjnoprawny. Jest tu bowiem rozstrzygana kwestia, czy danej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. W takich sprawach rozstrzygnięcie administracyjnoprawne skutkuje zakwalifikowaniem wniosku o zamianę zajmowanego lokalu mieszkalnego, a następnie skierowaniem osoby ubiegającej się o zamianę do zawarcia umowy najmu konkretnego lokalu. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po ponownym rozpatrzeniu sprawy zważył co następuje. Zgodnie z art. 190 zd. 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) Sąd, któremu sprawa została przekazana, związany jest wykładnią prawa dokonaną w tej sprawie przez Naczelny Sąd Administracyjny. Należy więc powtórzyć za Sądem II Instancji, że co do zasady, kwestie związane z zawieraniem umów najmu lokali, od dnia wejścia w życie ustawy z 2 lipca 1994 r. o najmie lokali mieszkalnych i dodatkach mieszkaniowych (Dz. U. z 1995 r. Nr 86, poz. 433 ze zm.) poddane są instrumentom prawa cywilnego, chyba że przepisy szczególne stanowią inaczej. Ustawę tę zastąpiła ustawa z 21 czerwca 2001 r. o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego (Dz. U. z 2005 r. Nr 31, poz. 266), która jeszcze pełniej wspomnianą wyżej zasadę realizuje. Na podstawie delegacji z art. 20 ust. 3 i art. 21 ust. 1 pkt 2 i ust. 3 omawianej ustawy – Rada m. st. Warszawy podjęła w dniu 9 lipca 2009 r. uchwałę nr LVIII/1751/2009 w sprawie zasad wynajmowania lokali wchodzących w skład mieszkaniowego zasobu miasta stołecznego Warszawy, która określa zasady, na jakich są wynajmowane mieszkańcom Warszawy lokale znajdujące się w dyspozycji Miasta. Przy tym ich zasadniczą część stanowią lokale, o których wynajęcie ubiegają się osoby określone w § 4 cytowanej uchwały, a więc generalnie rzecz ujmując pozostające w trudnych warunkach mieszkaniowych i materialnych. W tym też przypadku wspomniana uchwała określa tryb rozpoznawania i załatwiania wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu, regulując również sposób poddania tego rodzaju spraw kontroli społecznej. Oznacza to, że przy rozpatrywaniu wniosków o zawarcie umowy najmu lokalu komunalnego, organ gminy (w tym wypadku dzielnicy miasta) realizuje zadanie wykraczające poza typowe prawa i obowiązki wynajmującego, wynikające z przepisów prawa cywilnego. W tym wypadku należy bowiem zbadać, czy dana osoba może uzyskać pomoc gminy w zaspokojeniu jej potrzeb mieszkaniowych. Stwierdzenie zaś, że wnioskodawca spełnia określone wymagania – zgodnie z zasadą równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej) – powinno prowadzić do umieszczenia kandydatury takiego wnioskodawcy na liście osób oczekujących na zawarcie z nimi umowy najmu lokalu mieszkalnego. Jak wyjaśnił to Naczelny Sąd Administracyjny w uchwale z 21 lipca 2008 r. (sygn. akt I OPS 4/08) przedmiotem uchwały organu wykonawczego jednostki samorządu gminnego (jej jednostki pomocniczej) jest zakwalifikowanie i umieszczenie na liście osób oczekujących na najem lokalu z mieszkaniowego zasobu gminy. Uchwała ta, niebędąca decyzją administracyjną, a aktem organu jednostki samorządu terytorialnego innym niż akt prawa miejscowego, jest aktem z zakresu administracji publicznej (art. 3 § 2 pkt 6 ppsa) i kończy pierwszy etap postępowania, obowiązującego przy udzielaniu pomocy mieszkaniowej przez gminę. Działanie organu wykonawczego jednostki samorządowej (w tym wypadku zarządu dzielnicy) nie stanowi więc oferty zawarcia umowy najmu ani negocjacji, a zatem nie ma charakteru cywilnoprawnego, a ma charakter administracyjnoprawny. Taka uchwała rozstrzyga bowiem o tym, czy określonej osobie może być udzielona pomoc w zakresie zaspokojenia jej potrzeb lokalowych z wykorzystaniem lokali znajdujących się w mieszkaniowym zasobie gminy. Dopiero po skierowaniu przez zarząd dzielnicy do zawarcia umowy najmu lokalu, następuje drugi etap postępowania, w którym wnioskodawca zawiera z zarządcą nieruchomości umowę najmu konkretnego lokalu, i ten etap, z uwagi, że kończy go zawarcie umowy, ma już zdecydowanie charakter cywilnoprawny. W rozpoznawanej sprawie zaskarżona uchwała Zarządu Dzielnicy [...] z dnia [...] czerwca 2014 r. nr [...] w sprawie zamiany lokalu niewątpliwie ma charakter administracyjnoprawny. Przechodząc natomiast do merytorycznej oceny zaskarżonej uchwały, Sąd stwierdza, że skarga J. S. zasługuje na uwzględnienie. Podstawą materialnoprawną wydanej uchwały był § 8 ust. 1 pkt 1 lit a cytowanej uchwały zgodnie z którym w ramach mieszkaniowego zasobu mogą być dokonywane zamiany lokali z inicjatywy najemcy, jeżeli zamiana na lokal o zbliżonym metrażu jest wywołana uzasadnioną potrzebą zmiany lokalizacji, kondygnacji, wyposażenia technicznego. Na podstawie cytowanego przepisu organ rozpoznał wniosek skarżącej wyraził zgodę na zamianę lokalu skarżącej na lokal o zbliżonym metrażu, z uwagi na zły stan techniczny zajmowanego dotychczas mieszkania. Tymczasem w rozpoznawanej sprawie skarżąca wnioskowała o zamianę lokalu na lokal większy, wskazując, iż razem z nią zamieszkuje jej syn R. S. Organ nie tylko okoliczności tej nie uwzględnił, ale też nie rozstrzygnął o tym żądaniu skarżącej. W uzasadnieniu uchwały wskazał jedynie, że co prawda syn skarżącej zgłoszony jest do opłat czynszowych w powyższym lokalu, jednak zajmuje go bez wymaganej zgody właściciela tj. [...]. Ponadto pozostaje on w związku małżeńskim, a jego żona i dzieci zameldowani są w innym lokalu. Powyższe stwierdzenie jest w ocenie Sądu co najmniej niewystarczające. Organ nie zbadał bowiem sytuacji syna skarżącej, w tym nie uwzględnił wyjaśnień skarżącej, że syn jej pozostaje w separacji z żoną i z nią nie mieszka. Nie wziął pod uwagę również faktu, że w lokalu skarżącej odprowadzane są opłaty czynszowe za dwie osoby, tj. za skarżącą i jej syna. Nie wyjaśnił, czy okoliczności te mają, czy też nie – a jeśli tak to dlaczego, wpływ na załatwienie wniosku skarżącej o zamianę lokalu na większy. Organ pominął również okoliczność, że w obecnym stanie prawnym, przy wskazaniu kategorii osób, którym może być przyznane prawo najmu lokalu z zasobu mieszkaniowego [...] brak jest kryterium zajmowania lokalu "bez zgody właściciela". Jak wyjaśnił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II SA/Wa 1521/12 stwierdzającym nieważność § 4 pkt 1 cytowanej uchwały we fragmencie "za zgodą właściciela" kryterium to nie mieści się w pojęciu "warunków zamieszkiwania kwalifikujących wnioskodawcę do ich poprawy", o których mowa w art. 21 ust. 3 pkt 2 ustawy o ochronie praw lokatorów, mieszkaniowym zasobie gminy i o zmianie Kodeksu cywilnego. Zatem brak jest podstaw do rozumienia "warunków zamieszkiwania" inaczej niż jako warunków faktycznych zamieszkiwania (powierzchnia, wyposażenie, stan techniczny, ilość osób korzystających z lokalu itp.). Okoliczności prawne związane z lokalem i wnioskodawcą do "warunków zamieszkiwania" natomiast nie należą (publ. Centralna Baza Orzeczeń Sądów Administracyjnych, orzeczenia.nsa.gov.pl). Konkludując dokonana w niniejszej sprawie przez organ analiza wniosku skarżącej i złożonych w postępowaniu dokumentów, nie została przeprowadzona wnikliwie według wytycznych zawartych w § 22 powołanej uchwały z dnia 9 lipca 2009 r., a przez to zaskarżona uchwała w ocenie Sądu narusza ust. 2 wskazanego paragrafu i jest nie do zaakceptowania z punktu widzenia standardów demokratycznego państwa prawa. Zaznaczyć należy, że od daty podjęcia zaskarżonej uchwały do chwili wydania niniejszego wyroku upłynął rok. Przepis szczególny, tj. art. 94 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz. U. z 2013 r., poz. 594 ze zm.), wyłącza stwierdzenie nieważności przedmiotowej uchwały, z uwagi na upływ jednego roku od jej podjęcia. Przepis ten stanowi, że nie stwierdza się nieważności uchwały lub zarządzenia organu gminy po upływie jednego roku od dnia ich podjęcia, chyba że uchybiono obowiązkowi przedłożenia uchwały lub zarządzenia w terminie określonym w art. 90 ust. 1, albo są one aktem prawa miejscowego (ust. 1). Jeżeli nie stwierdzono nieważności uchwały lub zarządzenia z powodu upływu terminu określonego w ust. 1, a istnieją przesłanki stwierdzenia nieważności, sąd administracyjny orzeka o ich niezgodności z prawem. Uchwała lub zarządzenie tracą moc prawną z dniem orzeczenia o ich niezgodności z prawem. Mając powyższe na względzie, Sąd stwierdził, że zaskarżona uchwała została wydana z naruszeniem prawa. Rozpoznając ponownie sprawę, organ zobligowany będzie poddać wnikliwej analizie sytuację skarżącej. Z powyższych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 147 § 2 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jednolity Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w pkt 1 sentencji wyroku. O kosztach postępowania Sąd orzekł na podstawie art. 205 § 1 P.p.s.a. - jak w pkt 2 sentencji wyroku.