II SA/Wa 952/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spraw.), Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras, Olga Żurawska – Matusiak, Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 16 grudnia 2014 r. sprawy ze skargi J. P. na postanowienie Komendanta [...] Policji z dnia [...] marca 2014 r. nr [...] w przedmiocie stwierdzenia uchybienia terminu do wniesienia odwołania 1. uchyla zaskarżone postanowienie; 2. stwierdza, że zaskarżone postanowienie nie podlega wykonaniu w całości. Komendant [...] postanowieniem z dnia [...] marca 2014 r. nr [...], wydanym na podstawie art. 134 w zw. z art. 127 § 2 k.p.a., stwierdził wniesienie odwołania [...] J. P. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 r. z uchybieniem terminu do jego wniesienia. W uzasadnieniu powyższego postanowienia organ odwoławczy wskazał, iż Komendant Powiatowy Policji w [...] rozkazem personalnym z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] zwolnił [...] J. P. z dniem [...] lutego 2014 r. ze stanowiska [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] i przeniósł od dnia [...] lutego 2014 r. do swojej dyspozycji. Decyzję opatrzoną rygorem natychmiastowej wykonalności w trybie art. 108 § 1 k.p.a. doręczono funkcjonariuszowi w dniu [...] lutego 2014 r., co potwierdził własnoręcznym podpisem. Od powyższego rozkazu personalnego [...] J. P. złożył odwołanie do Komendanta [...]. Odwołanie, datowane na dzień 21 lutego 2014 r. skarżący przedłożył [...] P. W. - Zastępcy Naczelnika [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu 23 lutego 2014 r. w domu, z prośbą o jego przekazanie dnia następnego do Komendy Powiatowej Policji w [...]. W oświadczeniu z dnia 26 lutego 2014 r. [...] P. W. stwierdził, iż w dniu 24 lutego 2014 r. złożył, przekazane mu przez wymienionego odwołanie w sekretariacie Komendy Powiatowej Policji w [...]. Z notatki służbowej pracownika [...] Komendy Powiatowej Policji w [...] z dnia 25 lutego 2014 r. wynika, że w dniu 24 lutego 2014 r. przedmiotowe odwołanie wpłynęło do [...] Komendy. Organ II instancji podniósł, iż zachowanie ustawowego terminu do wniesienia odwołania jest zatem warunkiem skuteczności tej czynności procesowej, a rozpatrzenie odwołania wniesionego z uchybieniem terminu, który nie został przywrócony stanowi rażące naruszenie prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. W niniejszej sprawie nie budziło wątpliwości organu odwoławczego, iż zaskarżony rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...] doręczono bezpośrednio [...] J. P. w dniu 7 lutego 2014 r., co wymieniony potwierdził własnoręcznym podpisem na egzemplarzu przeznaczonym do włączenia do akt osobowych funkcjonariusza. W rozkazie tym zawarto pouczenie, iż od powyższej decyzji przysługuje prawo wniesienia odwołania do Komendanta [...] Policji za pośrednictwem Komendanta Powiatowego Policji w [...] w terminie 14 dni od dnia jej doręczenia. Aby skutecznie wnieść odwołanie, wymieniony winien w nieprzekraczalnym terminie 14 dni od dnia doręczenia wskazanej wyżej decyzji, a zatem do dnia 21 lutego 2014 r., wnieść odwołanie do właściwego organu odwoławczego - Komendanta [...] - za pośrednictwem organu, który wydał decyzję, tj. Komendanta Powiatowego Policji w [...] . W związku zatem z przyjętym w Kodeksie postępowania administracyjnego pośrednim trybem wnoszenia odwołania, decydujące znaczenie dla zachowania terminu do wniesienia odwołania będzie miała data wpływu odwołania do organu, który wydał decyzję. Analiza materiałów sprawy wykazała, że rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] z dnia [...] lutego 2014 roku został doręczony [...] J. P. w dniu 7 lutego 2014 r. Odwołanie zaś od tego rozkazu wpłynęło do Komendy Powiatowej Policji w [...] w dniu 24 lutego 2014 r., a zatem z trzydniowym uchybieniem nieprzekraczalnego czternastodniowego terminu przewidzianego dla tej czynności. Ustalony powyżej stan faktyczny i prawny uniemożliwia rozpatrzenie sprawy przez organ II instancji, albowiem odwołanie wniesione zostało z uchybieniem terminu. Powyższe obligowało organ odwoławczy do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a. Postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] marca 2014 r. stało się przedmiotem skargi wniesionej przez J. P. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Domagając się uchylenia zaskarżonego postanowienia skarżący podniósł zarzut naruszenia art. 111 § 1b i 2b k.p.a., poprzez błędne wydanie rozkazu personalnego nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w [...] oraz naruszenie art. 113 § 1 k.p.a. poprzez niewydanie postanowienia o sprostowaniu oczywistej omyłki pisarskiej przy sporządzaniu rozkazu personalnego nr [...] zmieniającego na rozkaz nr [...] Komendanta Powiatowego Policji w[...]. W uzasadnieniu skargi, uzupełnionej pismem procesowym z dnia 12 czerwca i 16 grudnia 2014 r. skarżący podniósł, iż rozkaz personalny Komendanta Powiatowego Policji w [...] nr [...] został wydany dniu [...] lutego 2014 r. i z tą datą został stronie doręczony. Jednakże w kwestii wydania rozkazu personalnego nr [...] nastąpiła oczywista omyłka pisarska i rozkaz nr [...] został zamieniony na rozkaz nr [...] poprzez dopisanie w późniejszym okresie przez pracownika kadr litery [...]. Przy stwierdzeniu oczywistej omyłki pisarskiej powinno zostać wydane postanowienie i doręczone skarżącemu jako stronie. Postanowienie takie nie zostało jednak wydane, a w dniu [...] lutego 2014 r. skarżący otrzymał kartę obiegową. Jej odbiór pokwitował na wcześniej pokwitowanym rozkazie personalnym nr [...] i w tym dniu zauważył, że rozkaz został zmieniony z [...] na [...]. Kopię rozkazu o nr[...] skarżący otrzymał w dniu 12 lutego 2014 r. Stąd też odwołanie od rozkazu nr [....] zostało złożone w Komendzie Powiatowej Policji w [...] w dniu 24 lutego 2014 r. z zachowaniem ustawowego terminu. W ocenie skarżącego działanie z jakim spotkał się w Komendzie Powiatowej Policji w [...] świadczy o celowym usiłowaniu wprowadzenia go w błąd, aby nie mógł on skorzystać ze swoich praw jako strona w postępowaniu administracyjnym. Opisane powyżej postępowanie organu narusza przepisy określone w art. 14 k.p.a. Zatem w myśl art. 111 § 2 k.p.a. bieg terminów procesowych dotyczących odwołania powinien być liczony od dnia 12 lutego 2014 r., kiedy to skarżący ujawnił nieprawidłowość i otrzymał rozkaz personalny nr [...]. W odpowiedzi na skargę Komendant [...] wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał stanowisko zaprezentowane w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Skarga zasługuje na uwzględnienie. Zgodnie z przepisem art. 1 § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne kontrolują działalność administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Oznacza to, że w postępowaniu sądowym nie mogą być brane pod uwagę argumenty natury słusznościowej, czy celowościowej. Badana jest wyłącznie legalność aktu administracyjnego, czyli prawidłowość zastosowania przepisów prawa do zaistniałego stanu faktycznego, trafność ich wykładni oraz prawidłowość przyjętej procedury. Ponadto, stosownie do art. 134 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r. poz. 270 ze zm.), zwanej dalej p.p.s.a., Sąd wydaje rozstrzygnięcie w granicach danej sprawy, nie będąc związany zarzutami i wnioskami skargi oraz powołaną podstawą prawną. Oznacza to, że Sąd bierze z urzędu pod uwagę wszelkie naruszenia prawa proceduralnego i materialnego niezależnie od treści podnoszonych w skardze zarzutów, jednakże w zakresie oceny legalności nie może wykraczać poza sprawę, która była lub winna być przedmiotem postępowania przed organami administracji publicznej i której dotyczy zaskarżone rozstrzygnięcie. Dokonując tak rozumianej kontroli zaskarżonego postanowienia, Sąd stwierdził, że wydane ono zostało z naruszeniem przepisów postępowania administracyjnego, które to naruszenie mogło mieć wpływ na wynik sprawy. Na wstępie wskazać należy, że przedmiotem oceny Sądu jest postanowienie Komendanta [...] z dnia [...] marca 2014 r., którym stwierdzono uchybienie terminu do wniesienia odwołania przez J. P. od rozkazu personalnego Komendanta Powiatowego Policji w [...] z dnia [...] lutego 2014 r. Postanowienie to wydane zostało na podstawie art. 134 k.p.a., zgodnie z którym organ odwoławczy stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania oraz uchybienie terminu do wniesienia odwołania. Na tle tego przepisu odnotować należy, że po otrzymaniu odwołania, przed dokonaniem merytorycznego rozpoznania sprawy, organ odwoławczy obowiązany jest zbadać w postępowaniu wstępnym, czy odwołanie jest dopuszczalne oraz czy zostało wniesione z zachowaniem terminu. Warunkiem bowiem skuteczności czynności procesowej - w niniejszej sprawie wniesienia odwołania od decyzji organu I instancji - jest zachowanie ustawowego terminu do jej dokonania. Zgodnie z art. 129 § 2 k.p.a. odwołanie wnosi się w terminie czternastu dni od dnia doręczenia decyzji stronie. Wniesienie odwołania w terminie umożliwia stronie niezadowolonej z wydanego rozstrzygnięcia ponowne rozpoznanie sprawy przez organ odwoławczy. Konsekwencją wniesienia odwołania po terminie jest obowiązek stwierdzenia takiego faktu przez organ odwoławczy i - co za tym idzie - uzyskanie przymiotu ostateczności przez decyzję organu I instancji. Organ odwoławczy obowiązany jest zatem w postępowaniu wstępnym zbadać, czy odwołanie jest dopuszczalne i czy zostało wniesione w terminie. W zależności od wyniku wstępnej kontroli organ albo przeprowadza postępowanie wyjaśniające, albo zgodnie z art. 134 k.p.a. stwierdza w drodze postanowienia niedopuszczalność odwołania lub uchybienie terminu do wniesienia odwołania, akt ten nie tylko kończy etap postępowania wstępnego, lecz całe postępowanie odwoławcze. W orzecznictwie utrwalił się pogląd, że uchybienie terminu jest okolicznością obiektywną, niezależną od uznania organu odwoławczego i w razie jej stwierdzenia organ odwoławczy nie ma innej możliwości niż wydanie postanowienia o uchybieniu terminu przewidzianego w art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 21 marca 1997 r., wyrok NSA z 7 stycznia 2010 r., II OSK 9/09 - dostępne na stronie internetowej centralnej Bazy Orzeczeń Sądów Administracyjnych http://orzeczenia.nsa.gov.pl//). Tym samym stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania nie zależy od uznania organu odwoławczego, lecz wynika z bezwzględnie obowiązującej normy prawnej (por. wyrok NSA z 29 stycznia 1997 r., sygn. akt I SA/Gd 1482/96, LEX nr 29004). Gdy organ II instancji stwierdzi, że środek odwoławczy został wniesiony z uchybieniem terminu, nie może przystąpić do jego merytorycznego rozpoznania, a ma obowiązek zastosować się do dyspozycji art. 134 k.p.a. (por. wyrok NSA z dnia 15 listopada 1995 r., sygn. akt. SA/Ka 2111/94, LEX nr 27060). Wskazać przy tym należy, że w przypadku zaistnienia wątpliwości co do ustalenia daty wniesienia odwołania od decyzji organu na organie ciąży obowiązek poczynienia niezbędnych w tym zakresie ustaleń. Organ nie może bowiem domniemywać daty doręczenia decyzji, ani daty wniesienia odwołania, gdyż okoliczności te powinny być w sposób niebudzący wątpliwości ustalone w postępowaniu wstępnym (por. wyrok Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Gliwicach z dnia 4 kwietnia 2008 r., sygn. akt IV SA/Gl 1020/07, LEX nr 497376). Podkreślić również należy, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony (vide: wyrok WSA w Warszawie z dnia 8 sierpnia 2007 r., sygn. akt I SA/Wa 826/07, publik. LEX 355325). Z przedstawionych rozważań wynika zatem, że wydanie przez organ orzeczenia w trybie art. 134 k.p.a. winno być poprzedzone bezspornymi ustaleniami w zakresie prawidłowości i daty doręczenia stronie kwestionowanego w drodze odwołania rozstrzygnięcia wydanego przez organ I instancji oraz w zakresie daty wniesienia odwołania od tego orzeczenia. Stwierdzenie uchybienia terminu do wniesienia odwołania powinno bowiem mieć miejsce dopiero po dokładnym przeanalizowaniu materiału dowodowego w zakresie koniecznym do ustalenia, czy termin ustawowy z art. 129 § 2 k.p.a. został przez stronę zachowany. W rozpoznawanej sprawie organ odwoławczy wydał kwestionowane postanowienie na podstawie art. 134 k.p.a., twierdząc, iż strona złożyła odwołanie z przekroczeniem ustawowego terminu do jego wniesienia. U podstaw takiego stanowiska legło uznanie, iż doręczenie skarżącemu decyzji organu I instancji, było skuteczne i nastąpiło w dniu [...] lutego 2014 r. Jednakże organ II instancji całkowicie pominął w swych ustaleniach, iż w istocie skarżącemu doręczono dwukrotnie rozkaz personalny z dnia [...] lutego 2014 r., tj. w tym dniu o nr [...] i w dniu [...] lutego 2014 r. o nr [...]. Zatem organ powinien ponad wszelką wątpliwość ustalić, czego nie dokonał, która ze wskazanych dat jest datą skutecznego doręczenia rozkazu personalnego z dnia [...] lutego 2014 r. nr [...]. Jeżeli natomiast organ przyjmie za datę doręczenia decyzji dzień [...] lutego 2014 r., to wówczas powinien się wypowiedzieć w jakim trybie dokonano sprostowania nr przedmiotowego rozkazu personalnego i jaki to skutek prawny wywiera dla strony, w kontekście gwarancji procesowych z art. 111 § 2 k.p.a. Bez rozstrzygnięcia powyższych wątpliwości przyjęcie twierdzenia Komendanta [...]- w ocenie Sądu - wydaje się być przedwczesne. Niewątpliwie okoliczności podnoszone przez skarżącego, a pomięte przez organ odwoławczy, mogą mieć w sprawie istotne znaczenie dla zachowania przez stronę terminu do wniesienia odwołania, zwłaszcza jeśli weźmie się pod uwagę, iż to działanie organu, poprzez "korygowanie nr rozkazu personalnego" wprowadziło skarżącego w błąd co do rozpoczęcia biegu terminu do wniesienia odwołania. Zdaniem Sądu, przedstawiony wyżej stan faktyczny sprawy wskazuje, że organ odwoławczy nie miał wystarczających podstaw, aby przyjąć, iż odwołanie złożone przez skarżącego zostało wniesione z uchybieniem 14 - dniowego terminu. Jak wyżej wskazano, okoliczności daty skutecznego doręczenia decyzji organ nie może domniemywać. Przeciwnie - zobowiązany jest on do podjęcia wszelkich kroków, które pozwolą w postępowaniu wstępnym w sposób niebudzący wątpliwości ustalić tę kwestię. W związku z powyższym uznać należało, że Komendant [...] Policji przedwcześnie przyjął, a to wobec naruszenia przepisów art. 7, art. 77 § 1, art. 80 k.p.a., które określają obowiązek organów administracji do podejmowania wszelkich kroków niezbędnych do dokładnego wyjaśnienia stanu faktycznego oraz do załatwienia sprawy, w szczególności poprzez wyczerpujące zebranie i rozpatrzenie całego materiału dowodowego, że skarżący uchybili terminowi do wniesienia odwołania. W konsekwencji, nie zaktualizowały się też przesłanki do wydania postanowienia na podstawie art. 134 k.p.a., co stanowi o naruszeniu tej regulacji. Przy ponownym rozpoznawaniu sprawy organ odwoławczy powinien uwzględnić przedstawioną przez Sąd ocenę prawną i przeprowadzić postępowanie wyjaśniające, celem ustalenia prawidłowej daty doręczenia skarżącemu decyzji organu pierwszej instancji i ewentualnego ustalenia dla strony skutków prawnych sprostowania, bez zachowania przypisanej prawem formy, kwestionowanego przez skarżącego rozkazu personalnego. W postępowaniu tym jako dowód należy dopuścić wszystko, co może przyczynić się do wyjaśnienia sprawy, a nie jest sprzeczne z prawem, stosownie do treści art. 75 § 1 k.p.a. Ponadto organ odwoławczy weźmie również pod uwagę fakt, że wszelkie wątpliwości związane z kwestią ustalenia terminowości wniesienia odwołania należy tłumaczyć na korzyść strony. Z powyższych względów, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c p.p.s.a., uchylono zaskarżone postanowienie. Rozstrzygnięcie w kwestii wykonalności zaskarżonego aktu oparto o przepis art. 152 p.p.s.a.