II SA/Wa 959/24

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Ewa Radziszewska-Krupa, Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Asesor WSA Mateusz Rogala, , po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 10 stycznia 2025 r. sprawy ze skargi S. C. na postanowienie Szefa Krajowej Administracji Skarbowej z dnia [...] kwietnia 2024 r. nr [...] w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania oddala skargę Zaskarżonym postanowieniem, działając na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 w zw. z art. 144 stawy z dnia 14 czerwca 1960 r. - Kodeks postępowania administracyjnego (Dz.U. z 2023 r. poz. 775 ze zm.), zwanej dalej "K.p.a.", utrzymano w mocy postanowienie Dyrektora Izby Administracji Skarbowej w B., zwanego dalej "Dyrektorem Izby" z [...] lutego 2024 r. o odmowie wszczęcia postępowania w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby. Żądanie wszczęcia postępowania o wydanie decyzji ustalającej warunki pełnienia służby – w tym ustalenie, że stosunek służbowy trwał od [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2023 r. – przedłożył p. S. C., zwany dalej "Wnioskodawcą". Uzasadniając orzeczenie organ przywołał następujące istotne okoliczności faktyczne oraz uwarunkowania prawne sprawy: - pismem z [...] stycznia 2024 r. Wnioskodawca wystąpił do Dyrektora Izby o wydanie decyzji o ustaleniu warunków pełnienia służby – w tym ustalenie, że jego stosunek służbowy trwał od [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2023 r.; nie jest prawidłowe ustalenie, że jego stosunek służbowy uległ zakończeniu [...] sierpnia 2017 r. a następnie przywrócono go do służby [...] października 2023 r.; z uwagi na brak wydania przez organ decyzji o zwolnieniu ze służby - aż do [...] grudnia 2023 r. termin – określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. – Przepisy wprowadzające ustawę o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. poz. 1948 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o wprowadzeniu KAS" – nie biegł i nie wywołał skutku w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego, co w świetle art. 169 ust. 2 danego aktu winno skutkować uznaniem ciągłości służby, - Dyrektor Izby postanowieniem z [...] lutego 2024 r. odmówił wszczęcia postępowania w powołanym przedmiocie, - na skutek złożonego przez Wnioskodawcę zażalenia sprawę rozpoznano ponownie, - zgodnie z art. 61a § 1 K.p.a., gdy żądanie wszczęcia postępowania wniosła osoba niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn postępowanie nie może być wszczęte, wydaje się postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania; określono więc dwie przesłanki, które są przeszkodą dla wszczęcia postępowania w danej sprawie; po pierwsze, podmiot wnoszący żądanie wszczęcia postępowania nie jest stroną, po drugie zaś: "zaistnienie innych uzasadnionych przyczyn uniemożliwiających wszczęcie postępowania"; w orzecznictwie sądowym wskazuje się, że do innych uzasadnionych przyczyn można zaliczyć sytuacje, które w sposób oczywisty stanowią przeszkodę do wszczęcia postępowania - np. oczywisty brak podstaw prawnych do wydania w jego toku decyzji załatwiającej wniesione żądanie (tak: np. wyrok NSA o sygn. I OSK 1635/14, dostępny na stronie internetowej rzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA"); możliwość zastosowania przez organ danego przepisu wymaga zatem ustalenia, czego dotyczy wniosek i wszczęcia jakiego postępowania oczekuje podmiot składający pismo, - w rozpatrywanej sprawie zbadania wymagało, czy w obowiązującym stanie prawnym brak jest podstaw normatywnych do merytorycznego załatwienia w drodze decyzji administracyjnej kwestii ustalenia warunków pełnienia przez Wnioskodawcę służby w Izbie Administracji Skarbowej w B. w okresie od [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2023 r., - jak wynika z akt sprawy, Wnioskodawca nie otrzymał propozycji zatrudnienia w strukturach Krajowej Administracji Skarbowej; w konsekwencji – na podstawie art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o wprowadzeniu KAS – doszło do wygaśnięcia jego stosunku służbowego z upływem 31 sierpnia 2017 r., - wyrokiem z 24 września 2019 r. o sygn. II SAB/Bd 4/19, Wojewódzki Sąd Administracyjny w B. zobowiązał Dyrektora Izby do wydania decyzji, dotyczącej stosunku służbowego Wnioskodawcy; w wyniku rozpatrzenia skargi kasacyjnej Dyrektor Izby wniesionej od powołanego wyroku, Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z 28 marca 2023 r. o sygn. III OSK 2742/21, oddalił skargę kasacyjną; wskazano między innymi, że obowiązkiem organu było wydanie decyzji, dotyczącej stosunku służbowego funkcjonariusza; niewydanie decyzji w tym przedmiocie, pomimo istnienia po stronie organu takiego obowiązku, skutkowało oceną, że w tym zakresie organ pozostaje bezczynny; przywołano na tę okoliczność pogląd przedstawiony w uchwale składu siedmiu sędziów Naczelnego Sądu Administracyjnego z 1 lipca 2019 r. o sygn. akt I OPS 1/19 (dostępne w CBOSA), w której stwierdzono między innymi, że jednym z rodzajów rozwiązań prawnych dotyczących zmiany stosunku służbowego dotychczasowych funkcjonariuszy Służby Celnej jest wygaśnięcie stosunku służbowego; następuje ono w wyniku niezłożenia funkcjonariuszowi propozycji dalszego zatrudnienia lub w przypadku niezaakceptowania przez niego propozycji zatrudnienia albo pełnienia służby w określonym przez prawo terminie; w takim przypadku dochodzi do wygaśnięcia stosunku służbowego funkcjonariusza, które traktuje się jak zwolnienie ze służby; podstawę do wydania decyzji o zwolnieniu ze służby stanowi wówczas art. 170 ust. 1 i 3 ustawy o wprowadzeniu KAS w zw. z art. 276 ust. 1 i 2 ustawy z dnia 16 listopada 2016 r. o Krajowej Administracji Skarbowej (Dz.U. z 2023 r. poz. 615, ze zm.), zwanej dalej "ustawą o KAS", - 14 czerwca 2023 r. Dyrektor Izby wydał decyzję i zwolnił Wnioskodawcę ze służby stałej w Izbie Administracji Skarbowej w B. z upływem [...] sierpnia 2017 r., wobec wygaśnięcia z tym dniem stosunku służbowego w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji, określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby; następnie – na skutek wniesionego odwołania – Szef Krajowej Administracji Skarbowej decyzją z [...] sierpnia 2023 r., uchylił zaskarżoną decyzję i przekazał sprawę do ponownego rozpatrzenia, - Dyrektor Izby pismem [...] sierpnia 2023 r. wyznaczył Wnioskodawcy warunki pełnienia służby stałej w Służbie Celno-Skarbowej; jako podstawę prawną wskazano art. 184 ust. 1 ustawy o KAS; wyznaczono Wnioskodawcy stanowisko służbowe oraz miejsce pełnienia służby, ustalając termin jej rozpoczęcia na [...] października 2023 r., - wobec wniosku o ustalenie warunków służby decyzją administracyjną, ustalono je powołanym pismem z [...] sierpnia 2023 r.; art. 184 ust. 1 ustawy o KAS nie stanowił podstawy do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w przedmiocie warunków i okresu pełnienia przez Wnioskodawcę służby; skoro warunki służby już określono, wskazano również termin rozpoczęcia służby, nie ma wobec tego podstaw do wszczęcia w tej kwestii odrębnego postępowania administracyjnego, - organ odwoławczy nie jest uprawniony do badania zgodności z prawem określonych Wnioskodawcy warunków pełnienia służby; żądanie w tym zakresie wykracza bowiem w sposób oczywisty poza przedmiot postępowania zażaleniowego, którego przedmiotem może być wyłącznie ocena zgodności z prawem objętego zażaleniem postanowienia, a nie czynności podjętych w ramach odrębnie prowadzonych wobec Wnioskodawcy postępowań, - zarzuty w zakresie naruszenia przepisów prawa materialnego, w tym art. 169 ust. 2 i 4 ustawy o wprowadzeniu KAS, rozmijają się z dopuszczalnym przedmiotem niniejszego postępowania; zarzuty zażalenia odnosić się mogą wyłącznie do rozstrzygnięcia nim objętego – wydanego w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania; nie może być natomiast ono wykorzystywane do zwalczania wszelkich aktów administracyjnych, czy też innych czynności organu, podejmowanych poza ramami niniejszego postępowania, - mając na uwadze określenie warunków służby w innym postępowaniu – w oparciu o przepisy dotyczące przywrócenia do służby – nie było możliwe przychylenie się do wniosku i wszczęcie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie warunków służby w Izbie Administracji Skarbowej w B. i ustalenia jej trwania od 1 marca 2017 r. do [...] grudnia 2023 r.; zarzut niewłaściwego zastosowania art. 61a § 1 K.p.a. uznano w tych warunkach za niezasadny. W skardze zarzucono naruszenie: - art. 184 ust. 1 ustawy o KAS poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; polegało to na przyjęciu, że warunki służby określono pismem z [...] sierpnia 2023 r., gdy w stosunku do sytuacji prawnej Wnioskodawcy przepis ten nie powinien znaleźć zastosowania; Dyrektor Izby winien wydać decyzję administracyjną w trybie art. 165 ust. 7 ustawy o wprowadzeniu KAS – w sprawie ustalenia warunków pełnienia służby; skutkowało to błędną odmową przez organy obu instancji wszczęcia postępowania administracyjnego w danym przedmiocie, - art. 61a § 1 K.p.a. poprzez jego niewłaściwe zastosowanie; polegało to na przyjęciu, że – z uwagi na określenie warunków pełnienia służby w innym postępowaniu w oparciu o przepisy dotyczące przywrócenia do służby – nie było możliwe przychylenie się do wniosku i wszczęcie postępowania administracyjnego, zmierzającego do wydania decyzji w przedmiocie warunków pełnienia służby w Izbie Administracji Skarbowej w B. i ustalenia jej trwania od [...] marca 2017 r. do [...] grudnia 2023 r., tymczasem – wbrew stanowisku organu – w stosunku do czynności przywrócenia do służby podjętych przez Dyrektora Izby nie toczyło się żadne postępowanie, w którym Wnioskodawca mógłby składać jakiekolwiek środki zaskarżenia – zmierzające do obrony jego praw, - art. 107 § 3, art. 140 w zw. z art. 144 K.p.a. poprzez brak odniesienia się do wszystkich zarzutów zawartych w zażaleniu – zgodnie z zasadą dwuinstancyjności postępowania administracyjnego, - art. 170 ust. 1 pkt 1 w zw. z art. 169 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu KAS, poprzez ich błędną wykładnię; polegało to na przyjęciu, że w regulacji tej sformułowano inny warunek zachowania ciągłości służby (datę orzekania o ustaleniu nowych warunków służby) poza bycia adresatem przyjętej propozycji dalszego pełnienia służby; tymczasem ciągłość służby przysługuje ex lege funkcjonariuszowi, który otrzymał propozycję pełnienia służby i ją przyjął; ciągłość służby nie jest bowiem warunkowana datą załatwienia przez organ sprawy w przedmiocie przedstawienia propozycji, wynikającą z dochowania lub przekroczenia terminu na wydanie decyzji – określonego w art. 170 ust. 1 pkt 1 ustawy o wprowadzeniu KAS, - art. 169 ust. 2 i 4 ustawy o wprowadzeniu KAS poprzez jego błędne niezastosowanie wskutek przyjęcia, że brak jest podstawy prawnej do rozpatrzenia sprawy poprzez wydanie decyzji administracyjnej; w art. 169 ust. 4 danego aktu nie stworzono tymczasem dla organu uznania administracyjnego w zakresie wyboru formy prawnej rozstrzygnięcia oraz wyboru daty początkowej pełnienia służby na nowym stanowisku – innej niż dzień następujący po ostatnim dniu służby na poprzednio zajmowanym przez funkcjonariusza stanowisku służbowym; wyrażenie "zachowanie ciągłości służby" oznacza nadto prawny nakaz ukształtowania daty objęcia nowego stanowiska wskutek propozycji tak, aby służba na starym i nowym stanowisku nie była przerwana ani jednym dniem pozostawania poza aparatem administracji celno-skarbowej, - art. 170 ust. 1 pkt 1 i ust. 3 ustawy o wprowadzeniu KAS poprzez błędną wykładnię; skutkowało to niewłaściwym zastosowaniem polegającym na ustaleniu daty zakończenia stosunku służbowego Wnioskodawcy na [...] sierpnia 2017 r. – z uwagi na wygaśnięcie stosunku służbowego z mocy prawa ze względu na nieprzedstawienie do [...] maja 2017 r. propozycji służby; prawidłowa wykładnia tego przepisu powinna zaś prowadzić do wniosku, że – z uwagi na niewydanie dotychczas przez organ decyzji w przedmiocie zwolnienia ze służby – termin określony w art. 170 ust. 1 pkt 1 nie biegł i nie wywołał skutku – w postaci wygaśnięcia stosunku służbowego; w świetle art. 169 ust. 2 ustawy o wprowadzeniu KAS powinno to skutkować uznaniem ciągłości służby Wnioskodawcy, - art. 165 ust. 7 ustawy o wprowadzeniu KAS poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że regulacja ta zawiera walor materialnoprawny i uzależnia skutek zachowania ciągłości służby z art. 169 ust. 2 od dochowania terminu załatwienia sprawy wyznaczonego datą maksymalną [...] maja 2017 r.; tymczasem uchybienie przez organ temu terminowi na wydanie decyzji nie może prowadzić do skrócenia czasu stosunku służbowego, dla którego ex lege przewidziano ciągłość służby, a także zalegalizowania kolejnego stanu bezprawia administracyjnego w postaci ustalenia spóźnionej daty, od której pełniona jest służba na nowych zasadach – wynikających z reformy pionu administracji celnej. Wniesiono o uchylenie zaskarżonego postanowienia oraz poprzedzającego je postanowienia Dyrektora Izby. W uzasadnieniu skargi rozwinięto jej zarzuty. Wskazano w szczególności, że Wnioskodawca nigdy nie otrzymał decyzji o zwolnieniu go ze służby w oparciu o przepisy ustawy o wprowadzeniu KAS, a tym samym nie mogło dojść do wygaśnięcia jego stosunku służbowego z dniem [...] sierpnia 2017 r. Przepis art. 184 ustawy o KAS nie mógł znaleźć zastosowania w drodze analogii. W odpowiedzi na skargę organ administracji wniósł o jej oddalenie, podtrzymując wcześniejszą argumentację. Skargę rozpoznano w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 3 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Skargę oddalono, gdyż zaskarżony akt nie narusza prawa. Trafna jest argumentacja organu administracji. Z uwagi na uprzednie pełne przytoczenie, ponowne jej powtarzanie byłoby bezzasadne. Sąd przyjmuje ją za własną. Odnosząc się do zarzutów skargi wypada jedynie wskazać dodatkowo, że stan faktyczny sprawy nie budzi wątpliwości. W badanej sprawie Dyrektor Izby decyzją z [...] czerwca 2023 r. zwolnił Wnioskodawcę ze służby stałej wobec wygaśnięcia z dniem [...] sierpnia 2017 r. stosunku służbowego w związku z nieotrzymaniem pisemnej propozycji zatrudnienia określającej nowe warunki zatrudnienia lub pełnienia służby. W związku z uchyleniem danej decyzji, Dyrektor Izby pismem z [...]sierpnia 2023 r. wyznaczył Wnioskodawcy warunki pełnienia służby stałej w Służbie Celno-Skarbowej. W podstawie prawnej wskazano art. 184 ust. 1 ustawy o KAS. Przepis art. 169 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu KAS – gdzie wyrażono zasadę, aby w przedmiocie warunków służby orzekać w drodze decyzji – znajduje zastosowanie – z woli prawodawcy – wyłącznie do funkcjonariuszy, którzy otrzymali propozycję pełnienia służby w Służbie Celno-Skarbowej, w terminach określonych danym aktem – tak art. 165 ust. 7 ustawy o wprowadzeniu KAS. W sprawie zaś termin ten wyekspirował. Stwierdzono wygaśnięcie stosunku służbowego, co było równoznaczne ze zwolnieniem ze służby, następnie wyznaczono warunki jej pełnienia na nowo. Przypadek zatem określony w danym przepisie nie mógł znaleźć zastosowania. Prawidłowo zatem skierowano do Wnioskodawcy pismo z [...] sierpnia 2023 r. w trybie art. 184 ustawy o KAS. Wyznaczono mu bowiem ponownie warunki pełnienia służby, określając stanowisko służbowe, miejsce pełnienia służby oraz termin jej rozpoczęcia. W orzecznictwie ugruntował się pogląd (tak: m.in. powołana wcześniej uchwała o sygn. I OPS 1/19) o orzekaniu w drodze decyzji wobec funkcjonariuszy Krajowej Administracji Skarbowej, co do których stosunek służbowy wygasł, przez analogię do przypadku zwolnienia ze służby na zasadach ogólnych określonych w ustawie o KAS. Analogicznie więc do przypadku zwolnienia powinno się stosować regulacje – ustawy o KAS – wobec funkcjonariuszy, których przywraca się do służby, na przykład po uprzednim uchyleniu orzeczenia o wygaśnięciu stosunku służbowego. Nie do zaakceptowania jest stanowisko, zgodnie z którym odmiennie należałoby traktować funkcjonariuszy, którym nie przedstawiono propozycji służby i tych zwolnionych ze służby. W istocie każda z tych grup pozostawała poza służbą i nie sposób przypisać racjonalnemu prawodawcy woli, aby do jednej z nich zastosowanie miały jedne przepisy, zaś do drugiej grupy inne. W związku z powyższym trafne jest zapatrywanie organów, że nie było prawnych i faktycznych podstaw do wszczęcia i prowadzenia postępowania administracyjnego w niniejszej sprawie w oparciu o przepisy K.p.a. Skoro upłynął wobec Wnioskodawcy termin określony na 31 sierpnia 2017 r., w którym – co do określenia warunków pełnienia służby (w formie decyzji – wobec treści art. 169 ust. 4 ustawy o wprowadzeniu o KAS) – mogły znaleźć zastosowanie przepisy ustawy o wprowadzeniu KAS – w oparciu o art. 184 ustawy o KAS przywrócono go do służby. Wydanie w takiej sytuacji postanowienia na podstawie art. 61a § 1 K.p.a. stanowi właściwą formę procesową zakończenia postępowania wobec żądania Wnioskodawcy. Brak bowiem przesłanek za rozstrzyganiem w sprawie, która znalazła już swój wynik w postaci przywrócenia Wnioskodawcy do służby. Nieuzasadnione są zatem zarzuty skargi. W sprawie nie doszło do naruszenia art. 61a § 1 K.p.a. Wbrew zarzutom Wnioskodawcy zajęte przez organ stanowisko uzasadniono z uwzględnieniem zasad wyrażonych w art. 107 § 3 K.p.a. Poczynione ustalenia prawidłowo skutkowały wydaniem postanowienia o odmowie wszczęcia postępowania administracyjnego w sprawie zakreślonej wnioskiem. Jak trafnie wskazano, postępowanie w danym przypadku nie mogło zostać wszczęte – nie naruszono więc art. 61a K.p.a. W danym przypadku – w świetle regulacji ustawy o wprowadzeniu KAS oraz mającego zastosowanie wobec Wnioskodawcy art. 184 ustawy o KAS – prawodawca nie przewidział obowiązku wydania władczego rozstrzygnięcia w przedmiocie ustalenia warunków pełnienia służby. Trafnie więc, rozpatrując zażalenie na postanowienie o odmowie wszczęcia postępowania, orzeczono na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 wobec art. 144 K.p.a. Chybiony jest zatem zarzut naruszenia powołanych w skardze przepisów postępowania. W świetle powyższych rozważań Sąd uznał, że zaskarżone postanowienie jest zgodne z prawem. Zarówno argumentacja skargi, jak i analiza akt sprawy, nie ujawniły wad tego rodzaju, które mogłyby prowadzić do jego uchylenia. Z przedstawionych względów, na podstawie art. 151 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w sentencji.