II SA/Wa 961/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk (spr.) Sędziowie WSA Stanisław Marek Pietras Eugeniusz Wasilewski Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 13 stycznia 2016 r. sprawy ze skargi J. K. na decyzję Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania prawa do zasiłku dla bezrobotnych oddala skargę. Minister Pracy i Polityki Społecznej decyzją z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...], wydaną na podstawie art. 8 ust. 2 oraz art. 71 ust. 1 ustawy z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy (tekst jedn. Dz. U. z 2015 r., poz. 149 ze zm.); art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a., art. 61 ust. 2 oraz art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego (Dz. Urz. UE L 166 z dnia 30 kwietnia 2004 r., ze zm.; Dz. Urz. UE Polskie wydanie specjalne, rozdz. 5, t. 5, ze zm. – dalej jako rozporządzenie 883/2004), a także § 2 ust. 1 i 4 rozporządzenia Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia 18 sierpnia 2009 r. w sprawie szczegółowego trybu przyznawania zasiłku dla bezrobotnych, stypendium i dodatku aktywizacyjnego (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1189) w związku z art. 11, art. 12 ust. 1 i art. 54 ust. 1 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) Nr 987/2009 z dnia 16 września 2009 r. dotyczącego wykonywania rozporządzenia (WE) Nr 883/2004 (...) (Dz. Urz. UE L 284 z dnia 30 października 2009 r. ze zm. – dalej jako rozporządzenie 987/20009), utrzymał w mocy decyzję Marszałka Województwa [...] z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], odmawiającą przyznania J.K. prawa do zasiłku dla osób bezrobotnych. W uzasadnieniu powyższej decyzji Minister Pracy i Polityki Społecznej wskazał, iż J.K. zarejestrował się w Powiatowym Urzędzie Pracy w S. (dalej jako PUP) w dniu 23 października 2014 r. W dniu 27 października 2014 r. do Wojewódzkiego Urzędu Pracy w P. (dalej jako WUP) wpłynęły dokumenty J.K. w celu ustalenia uprawnień do zasiłku dla bezrobotnych z zaliczeniem okresu pracy w Zjednoczonym Królestwie Wielkiej Brytanii i Irlandii Północnej (dalej jako Wielka Brytania) do okresu uprawniającego do zasiłku dla bezrobotnych w Rzeczypospolitej Polskiej (dalej jako Polska), na zasadach określonych przepisami o koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego państw członkowskich Unii Europejskiej (dalej jako UE). W oparciu o zgromadzony w sprawie materiał dowodowy, m.in. oświadczenie wnioskodawcy (złożone pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych zeznań), dokument SED U002 - potwierdzający okres ubezpieczenia z tytułu zatrudnienia od [...] września 2010 r. do [...] października 2014 r., informację z PUP o utracie przez wnioskodawcę statusu osoby bezrobotnej z dniem [...] stycznia 2015 r., w związku z podjęciem przez niego zatrudnienia, Marszałek Województwa [...] nie stwierdził podstaw do przyznania stronie wnioskowanego uprawnienia i decyzją z dnia [...] marca 2015 r. odmówił przyznania J.K. prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Organ w uzasadnieniu decyzji podniósł, iż wnioskodawca nie spełnił ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium Polski, a także nie mógł zostać uznany za osobę, która podczas pracy za granicą miała miejsce zwykłego zamieszkania w Polsce. Od powyższej decyzji J.K. wniósł odwołanie wnosząc o przyznanie mu prawa do zasiłku dla bezrobotnych. Odwołujący się zarzucił organowi I instancji naruszenie przepisów art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., poprzez niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych dla ustalenia w sposób prawidłowy miejsca jego zamieszkania; art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009, poprzez błędną wykładnię i błędne przyjęcie, że nie ma on miejsca zamieszkania w Polsce, do którego ponownie powrócił po zakończeniu swojego pobytu w Wielkiej Brytanii oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy, poprzez błędną wykładnię i przyjęcie, że nie spełnia on warunków do przyznania prawa do zasiłku. Zainteresowany podniósł, iż w trakcie pobytu w Wielkiej Brytanii przyjeżdżał do Polski na urlopy wypoczynkowe i święta oraz że nigdy nie planował pozostać za granicą na stałe. Jego wyjazd miał na celu uzyskanie środków utrzymania i docelowo powrót do Polski. Ponadto wskazał, że od dnia 24 września 2011 r. jest współwłaścicielem nieruchomości w Polsce, na której utrzymanie przekazywał środki finansowe. Minister Pracy i Polityki Społecznej nie znalazł podstaw do uwzględnienia odwołania i rozstrzygnięciem z dnia [...] kwietnia 2015 r. utrzymał zaskarżoną decyzję w mocy. W motywach rozstrzygnięcia organ II instancji wskazał, iż zgodnie z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich UE. W myśl jednak art. 61 ust. 2 ww. rozporządzenia, uwzględnienie okresów ubezpieczenia spełnionych za granicą może nastąpić wyłącznie pod warunkiem spełnienia przez bezrobotnego ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium państwa, w którym ubiega się on o zasiłek. W rozpatrywanej sprawie J.K. ubiegał się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynikało jednak, że ostatni okres ubezpieczenia spełnił on na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okres ten co do zasady nie mógł być uwzględniony przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Wyjątek ten może być zastosowany w sytuacji, gdy skarżący udokumentuje fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Organ II instancji wskazał także, iż zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. Ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego wynika, iż wnioskodawca przed wyjazdem do Wielkiej Brytanii zamieszkiwał w Polsce. Na terytorium Wielkiej Brytanii przebywał w okresie od 14 lutego 2007 r. do 6 grudnia 2008 r. i od września 2010 r. do października 2014 r. (jak oświadczył, w ostatnim z tych okresów nie przyjeżdżał do Polski). W swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji poinformował, że przyjeżdżał do Polski na urlopy wypoczynkowe i święta. Orzecznictwo sądów administracyjnych jednakże wskazuje, że warunkom pobytu stałego nie odpowiadają sporadyczne wizyty o charakterze okazjonalnym (por. wyrok NSA z dnia 8 marca 2005 r. sygn. akt OSK 1260/04). Biorąc powyższe pod uwagę, Minister Pracy i Polityki Społecznej uznał, że przyjazdy J.K. do Polski były okazjonalne, co świadczy bezsprzecznie o ciągłości jego drugiego pobytu w Wielkiej Brytanii. J.K. oświadczył, że podczas pobytu w Wielkiej Brytanii był zatrudniony na podstawie dwóch umów o pracę, obu zawartych na czas nieokreślony. Biorąc pod uwagę, że druga umowa o pracę została rozwiązana po dwóch latach oraz, że brytyjska instytucja właściwa w dokumencie SED U002 potwierdziła ciągłość zatrudnienia J.K. w Wielkiej Brytanii należało uznać, że praca ta miała charakter stały. Nadto wymieniony wskazał również, że w trakcie pobytu w Wielkiej Brytanii nie podlegał w Polsce obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie miał on w Polsce miejsca zamieszkania do celów podatkowych (rezydencji podatkowej). Powyższe okoliczności wskazują, że miejscem zwykłego zamieszkania J.K. podczas pracy za granicą była Wielka Brytania. Wprawdzie wnioskodawca w trakcie pobytu za granicą był zameldowany w Polsce na pobyt stały, jednak utrzymywanie w danym kraju miejsca zameldowania nie jest równoznaczne z zachowaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. J.K. jest kawalerem, a jako członka swojej najbliższej rodziny wymienił matkę zamieszkującą w Polsce. Ponadto oświadczył, że nie przekazywał środków finansowych na utrzymanie gospodarstwa domowego w Polsce żadnym członkom swojej rodziny. Biorąc pod uwagę, że wnioskodawca jest osobą dorosłą, samodzielną, przebywał nieprzerwanie przez ponad cztery lata w Wielkiej Brytanii, gdzie prowadził działalność zarobkową, należało uznać, że w ww. czasie prowadził samodzielne gospodarstwo domowe w Wielkiej Brytanii. Odnosząc się do swojej sytuacji mieszkaniowej w Wielkiej Brytanii, J.K. wskazał, że przez cały okres pobytu za granicą mieszkał w jednym wynajmowanym mieszkaniu, natomiast w odniesieniu do sytuacji mieszkaniowej w Polsce poinformował, że nie posiada własnego mieszkania lub domu. W swoim odwołaniu od decyzji organu I instancji wskazał, że od 24 września 2011 r. jest współwłaścicielem nieruchomości, którą utrzymywał z pieniędzy zarobionych za granicą oraz że jest to lokal mieszkalny. Jednakże nie przedstawił na dowód swych twierdzeń żadnego dokumentu, choć i tak, w świetle wcześniejszych ustaleń, nie miałoby to wpływu na rozstrzygnięcie w niniejszej sprawie. W swym oświadczeniu J.K. wpisał, że powodem, który skłonił go do wyjazdu za granicę była praca, a także zaznaczył, że nie przebywał w Wielkiej Brytanii z zamiarem stałego pobytu. Jednakże, po analizie zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego, należało jednoznacznie stwierdzić, że w świetle większości obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009, miejscem zamieszkania wymienionego podczas pobytu i pracy w Wielkiej Brytanii była właśnie Wielka Brytania. W tym stanie faktycznym nie jest dopuszczalne odwoływanie się do kryteriów subiektywnych wymienionych w art. 11 ust. 2 ww. rozporządzenia, tj. celu wyjazdu J.K. do Wielkiej Brytanii ani jego zamiaru. Stanowisko takie potwierdza orzecznictwo NSA (przykładowo wyroki z dnia 26 stycznia 2015 r. sygn. akt I OSK 1497/13 oraz 1608/13, z dnia 26 lutego 2015 r. sygn. akt I OSK 2149/14). Biorąc pod uwagę wszystkie wymienione powyżej kryteria, należało uznać, że J. K. nie mógł być traktowany jako osoba mająca podczas pracy za granicą miejsce zamieszkania w Polsce, a w konsekwencji nie mógł on skorzystać z uprawnień określonych w art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004. J.K., przyjeżdżając do Polski, w istocie zmienił miejsce zamieszkania. Minister Pracy i Polityki Społecznej odniósł się także do stawianych w odwołaniu zarzutów naruszenia art. 6, art. 7, art. 77 i art. 107 k.p.a., art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 oraz art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy i nie stwierdził istotnych naruszeń w tym zakresie. Decyzja Ministra Pracy i Polityki Społecznej z dnia [...] kwietnia 2015 r. stała się przedmiotem skargi wniesionej przez J.K. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. W skardze pełnomocnik strony podniósł zarzut naruszenia przepisów prawa materialnego, tj. art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia, poprzez niezastosowanie przez organ II instancji art. 71 ust. 1 i 2 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy w zw. z art. 61 ust. 1 w zw. z art. 65 ust. 2 i 5 lit. a) rozporządzenia 883/2004 z dnia 29 kwietnia 2004 r. w sprawie koordynacji systemów zabezpieczenia społecznego. Nadto zarzucił naruszenie przepisów postępowania, tj.: 1) art. 138 § 1 pkt 1 k.p.a. w zw. z art. 71 ust. 1 i 2 ustawy w zw. z art. 61 ust. 1 rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 w zw. z art. 11 ust. 1 i 2 rozporządzenia 987/2009 w zw. z art. 6, 7, 77, 107 § 3 k.p.a., które to naruszenie miało istotny wpływ na wynik sprawy przez utrzymanie w mocy wadliwej decyzji organu I instancji; 2) art. 7, 77, 80 i 107 § 3 k.p.a. przez niezebranie przez organ II instancji całości materiału dowodowego w sprawie i tym samym niewyjaśnienie wszystkich okoliczności sprawy niezbędnych dla ustalenia w sposób prawidłowy miejsca zamieszkania J.K. i w konsekwencji przyjęcie, że nie ma on miejsca zamieszkania w Polsce, co miało istotny wpływ na wynik sprawy w ten sposób, że doprowadziło do utrzymania w mocy decyzji organu I instancji. Z podanych względów strona skarżąca wniosła o uchylenie zaskarżonej i utrzymanej nią w mocy decyzji oraz zwrot kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi pełnomocnik skarżącego podniósł m.in., iż wbrew twierdzeniom organów orzekających w sprawie, nie dokonały one szczegółowego rozważenia wszystkich okoliczności sprawy w szczególności związanych z zamieszkiwaniem skarżącego, a nadto Marszałek Województwa [...] nie dokonał należytej analizy sytuacji osobistej skarżącego, w tym charakteru i specyfiki pracy a także więzi rodzinnych. Skarżący posiada wykształcenie zawodowe, jest spawaczem, pracuje fizycznie i ciężko, mieszka na wsi. Do osoby takiej nie można przykładać miary pojmowania odpowiadającej osobom z wykształceniem średnim lub wyższym. Wobec tego wywiad o sytuacji osobistej skarżącego powinien być pogłębiony. Świadczy o tym chociażby fakt, w oświadczeniu J.K. wskazał, że nie posiada własnego lokalu (mieszkania, nieruchomości), zaś już odwołaniu, że jest współwłaścicielem nieruchomości). Skarżący zamieszkuje w domu jednorodzinnym wraz z matką, bratem i jego żoną oraz dwójką ich małoletnich dzieci (lat 3 i 9). J.K. nocuje z matką w jednym pokoju, zaś brat z żoną i małoletnimi synami w drugim pokoju, pozostałe pomieszczenia (kuchnia, łazienka, korytarz) są wspólne. Strych zapełniony jest w całości przez rzeczy brata i jego rodziny. Tak więc w potocznym rozumieniu prostych ludzi – J.K. nie ma własnego lokalu tzn. choćby samodzielnego pokoju mimo, iż w świetle prawa jest współwłaścicielem części nieruchomości po śmierci swojego ojca. Skarżący nie do końca rozumiejąc istoty pytania o przekazywanie środków finansowych na rzecz członków rodziny i w związku z tym nie wskazał, iż świadczył pomoc w formie rzeczowej m.in. kupując sprzęty gospodarstwa domowego oraz związane z utrzymaniem przydomowego podwórka (np. lodówka, kosiarka), dokonując remontów w budynku przy ul. A. w C., który zgodnie z deklaracjami rodziców miał się w przyszłości stać w całości jego własnością. Po to właśnie skarżący wyemigrował i przebywał do Wielkiej Brytanii - pracował aby pozyskać środki na gruntowny remont domu w tym przeznaczonych dla niego do zamieszkania dopóki będzie żyła jego matka pomieszczeń (lokal) na pierwszym piętrze budynku. Nadto strona skarżąca podniosła, iż prawidłowa wykładnia art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 nakazuje stwierdzić, że skarżący nie spełnia warunków do uznania jej za zamieszkałą w Wielkiej Brytanii. Za taką oceną przemawia w szczególności czas trwania i brak ciągłości pobytu za granicą oraz sytuacja osobista strony, w tym nieprowadzenie przez nią działalności o charakterze niezarobkowym, brak rodziny w Wielkiej Brytanii, związki z matką pozostającą w Polsce oraz sytuacja mieszkaniowa w postaci prawa własności nieruchomości położonej w Polsce. W odpowiedzi na skargę Minister Pracy i Polityki Społecznej wniósł o jej oddalenie oraz podtrzymał w całości stanowisko przedstawione w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, jak też nie podzielił zarzutów skargi. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. - Prawo o ustroju sądów administracyjnych (tekst jedn. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana wedle tych kryteriów nie zasługuje na uwzględnienie, bowiem zaskarżona decyzja nie narusza prawa. Zagadnienie uprawnień do zasiłków i innych świadczeń dla bezrobotnych reguluje ustawa z dnia 20 kwietnia 2004 r. o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy. Zgodnie z art. 71 ust. 1 ustawy o promocji zatrudnienia i instytucjach rynku pracy prawo do zasiłku dla bezrobotnych przysługuje bezrobotnemu, który w okresie 18 miesięcy poprzedzających dzień rejestracji w PUP był zatrudniony lub ubezpieczony łącznie przez co najmniej 365 dni. W rozpatrywanej sprawie J.K. ubiega się o prawo do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Ze zgromadzonego materiału dowodowego wynika, że ostatni okres ubezpieczenia skarżący spełnił na terytorium Wielkiej Brytanii. W związku z powyższym, zgodnie z art. 61 ust. 2 rozporządzenia 883/2004, okresy jego pracy za granicą nie mogą być co do zasady uwzględnione przy ustalaniu prawa do zasiłku dla bezrobotnych na terytorium Polski. Stosownie bowiem do treści art. 61 ust. 1 i 2 rozporządzenia nr 883/2004, bezrobotny ubiegający się o świadczenia z tytułu bezrobocia ma prawo do uwzględnienia, w koniecznym zakresie, okresów ubezpieczenia przebytych pod działaniem ustawodawstw innych państw członkowskich Unii Europejskiej (UE) pod warunkiem spełnienia ostatniego okresu ubezpieczenia na terytorium kraju, w którym bezrobotny ubiega się o zasiłek dla bezrobotnych. Jak słusznie wskazał organ odwoławczy, wyjątek od powyższej zasady wprowadza art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004, który stanowi, że bezrobotny, który w okresie swojego ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek zamieszkiwał w innym państwie członkowskim niż państwo wykonywania pracy, i który nadal mieszka w tym państwie lub powróci do tego państwa, pozostaje w dyspozycji służb zatrudnienia państwa zamieszkania oraz korzysta ze świadczeń zgodnie z ustawodawstwem tego państwa tak, jakby był tam ostatnio zatrudniony. Należy zaznaczyć, że aby bezrobotny mógł korzystać ze świadczeń dla bezrobotnych w państwie, w którym nie był ostatnio zatrudniony (na podstawie art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004) musi nie tylko oddać się do dyspozycji służb zatrudnienia, ale także udokumentować fakt zamieszkania w tym państwie podczas zatrudnienia w innym państwie członkowskim UE. Kwestia interpretacji art. 65 ust. 2 rozporządzenia 883/2004 jest szeroko omówiona w decyzji Komisji Administracyjnejds. Koordynacji Systemów Zabezpieczenia Społecznego nr U2 z dnia 12 czerwca 2009 r. w sprawie zakresu art. 65 ust. 2 rozporządzenia Parlamentu Europejskiego i Rady (WE) nr 883/2004 dotyczącego uprawnienia do zasiłków dla bezrobotnych osób całkowicie bezrobotnych innych niż pracownicy przygraniczni, które, w okresie ich ostatniego zatrudnienia lub pracy na własny rachunek, miały miejsce zamieszkania na terytorium państwa członkowskiego innego niż właściwe państwo członkowskie (Dz. Urz. UE C 106 z dnia 24 kwietnia 2010 r.). Zgodnie z ww. decyzją art. 65 ust. 2 i 5 rozporządzenia 883/2004 może być stosowany do pewnych kategorii pracowników, którzy utrzymują bliskie związki z krajem swego pochodzenia. Nie można jednak zaakceptować tego, aby z powodu zbyt szerokiej interpretacji pojęcia miejsca stałego zamieszkania, zakres stosowania art. 65 rozporządzenia 883/2004 rozszerzono na wszystkie osoby, które mają stałe zatrudnienie w państwie członkowskim i którzy pozostawili swoje rodziny w kraju swojego pochodzenia. W myśl ust. 3 ww. decyzji do celów ustalania miejsca zamieszkania danej osoby należy się oprzeć na kryteriach wskazanych w art. 11 rozporządzenia 987/2009. Zgodnie z art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 przy ustalaniu miejsca zamieszkania danej osoby należy w pierwszej kolejności porównać czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, a także dokonać analizy sytuacji osobistej tej osoby, na którą składają się: charakter i specyfika jej pracy, jej więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, jej sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 powołanego rozporządzenia dopiero w przypadku, gdy ww. kryteria nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa. W świetle orzecznictwa ETS wyrażenie "państwa członkowskiego, w którym pracownik zamieszkuje" należy ograniczyć do państwa, w którym pracownik, choć jest zatrudniony w innym państwie członkowskim, zwykle mieszka i gdzie koncentrują się jego interesy życiowe (vide: wyrok ETS z dnia 17 lutego 1977 r. w sprawie di Paola, C-76/76). Jak wynika ze zgromadzonego w sprawie materiału dowodowego skarżący przebywał na terytorium Wielkiej Brytanii w okresie od 14 lutego 2007 r. do 6 grudnia 2008 r. i od września 2010 r. do października 2014 r. W ostatnim ponad czteroletnim okresie pobytu w Wielkiej Brytanii wykonywał stałą pracę (na umowy bezterminowe), wynajmował tam mieszkanie i stale przebywał. W tym czasie przyjeżdżał do Polski okazjonalnie. Podczas pobytu za granicą był zameldowany na pobyt stały w Polsce, lecz nie podlegał obowiązkowi podatkowemu od dochodów uzyskanych za granicą, co oznacza, że nie był w Polsce uważany za rezydenta dla celów podatkowych. Nie prowadził także działalności o charakterze niezarobkowym ani w Wielkiej Brytanii ani w Polsce i jest to okoliczność, która nie wskazuje na jego zamieszkiwanie w żadnym z tych państw. W ocenie Sądu słuszne jest stanowisko organu, że posiadane w danym kraju miejsce zameldowania nie jest równoznaczne z posiadaniem w tym kraju miejsca zamieszkania. W postanowieniu Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 30 marca 2006 r., sygn. akt I OW 265/05 (dostępny na stronie internetowej: orzeczenia.nsa.gov.pl), wskazano natomiast, że "o zamieszkiwaniu w jakiejś miejscowości można mówić (...) wówczas, gdy występujące okoliczności pozwalają przeciętnemu obserwatorowi na wyciągnięcie wniosków, że określona miejscowość jest głównym ośrodkiem działalności dorosłej osoby fizycznej." Zdaniem Sądu w rozpoznawanej sprawie organy obu instancji prawidłowo uznały, że miejscem zamieszkania J.K. w okresie jego pracy za granicą była Wielka Brytania. Powyższe ustalenia wynikają z okoliczności wykonywania stałej pracy w tym kraju, posiadania tam miejsca zamieszkania na czas wykonywania pracy oraz braku w czasie tego pobytu związku faktycznego z Polską, pojmowanego zgodnie z treścią art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009. Tak więc sytuacja mieszkaniowa skarżącego w Wielkiej Brytanii była bardziej stabilna niż jego sytuacja mieszkaniowa w Polsce. Wprawdzie skarżący odziedziczył udziały we współwłasności domu rodzinnego po zmarłym ojcu i, jak twierdzi dokonywał zakupu sprzętu AGD i ogrodowego, jak też wspomagał zamieszkałych tam członków rodziny w remoncie domu, to jednak z tych okoliczności nie sposób wyciągnąć wniosku, iż to dom rodzinny w czasie pobytu w Wielkiej Brytanii był głównym ośrodkiem działalności skarżącego. W domu rodzinnym zamieszkiwał on w jednym pokoju z matką, pozostałe zaś pokoje zajmowała rodzina brata skarżącego. Jako kawaler zamieszkały w małej miejscowości z ograniczonym rynkiem pracy, bez zobowiązań i sprecyzowanych planów, bo za takie trudno uznać planowanie wspólnej przyszłości z matką, bratem, szwagierka i dwójką ich dzieci, decydujący się na długotrwały wyjazd zagranicę nie był szczególnie mocno związany z miejscem urodzenia. Oznacza to, iż skarżący w istocie wyemigrował "za pracą" i tam gdzie ona była prowadził tzw. "codzienne życie". To wskazuje na stałe zamieszkiwanie w spornym czasie w Wielkiej Brytanii nie zaś w Polsce, którą sporadycznie odwiedzał i przy tej okazji wspomagał członków rodziny finansowo, czy też rzeczowo. Nabycie prawa współwłasności domu w drodze spadkobrania, co zostało wyeksponowane w skardze, nie może zmienić tej oceny. Sam pełnomocnik w skardze wskazał, iż "skarżący wyemigrował" aby zdobyć środki na gruntowny remont domu. Tym samy wracając z Wielkiej Brytanii skarżący ponownie zmienił miejsce zamieszkania, nie zaś powrócił do stałego miejsca zamieszkania w Polsce. Skarżący eksponował wprawdzie cele, dla których podjął się wykonywania pracy w Wielkiej Brytanii, wskazując, że nie miał zamiaru zamieszkać tam na stałe, a powodem jego wyjazdu była chęć zdobycia środków finansowych, jak podaje, na remont domu rodzinnego (do którego prawo współwłasności posiada jeszcze matka i brat). Jednakże przepisy unijne argumentację taką uznają za drugorzędną, bowiem decydują tu kryteria określone w art. 11 ust. 1 rozporządzenia nr 987/2009, tj. czas trwania i ciągłość pobytu danej osoby w obu państwach, sytuacja osobista, na którą składają się: charakter i specyfika pracy, więzi rodzinne, prowadzenie jakiejkolwiek działalności o charakterze niezarobkowym, sytuacja mieszkaniowa oraz państwo, w którym dana osoba uważana jest za rezydenta dla celów podatkowych. W myśl art. 11 ust. 2 rozporządzenia 987/2009 dopiero w przypadku, gdy kryteria wymienione w art. 11 ust. 1 – tzw. kryteria obiektywne – nie pozwolą na jednoznaczne ustalenie miejsca zamieszkania danej osoby, należy brać pod uwagę zamiar tej osoby oraz cel jej wyjazdu do innego państwa, tzw. kryteria subiektywne. Oznacza to, że kryteria subiektywne mają charakter uzupełniający wobec kryteriów obiektywnych. Jak wykazano w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji, w świetle obiektywnych kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1 rozporządzenia 987/2009 należało jednoznacznie stwierdzić, że J.K. podczas pracy w Wielkiej Brytanii zamieszkiwał w tym państwie. W konsekwencji Minister Pracy i Polityki Społecznej, wydając zaskarżoną decyzję, zasadnie odmówił skarżącemu prawa do zasiłku dla bezrobotnych, a ze względu na spełnienie kryteriów wymienionych w art. 11 ust. 1, nie było potrzeby odwoływania się do kryteriów subiektywnych (art. 11 ust. 2 rozporządzenia nr 987/2009). W ocenie Sądu, niezasadne są zarzuty skargi odnoszące się do naruszenia przez organ przepisów procesowych, zwłaszcza art. 7 i art. 77 § 1 k.p.a. NSA w wyroku z dnia 14 listopada 2014 r. sygn. akt I OSK 1022/13 (publik. LEX nr 1592108) stwierdził, iż organy administracji mają obowiązek podejmować czynności niezbędne do wyjaśnienia sprawy nie zaś wszelkie możliwe do przeprowadzenia czynności. Nie można wymagać od organów administracji, by przeprowadzały dowody w celu weryfikacji twierdzeń strony, które nie zostały nawet uprawdopodobnione. W tego typu co niniejsza sprawach, to strona wnioskująca o przyznanie świadczenia dysponuje wiedzą oraz materiałem dowodowym obrazującym jej sytuację osobistą i to na niej spoczywa obowiązek przedłożenia organowi orzekającemu w sprawie takich dowodów, bądź źródeł ich poszukiwania, które umożliwia ustalenie stanu faktycznego w sposób jak najbardziej obiektywny. Składa na tę okoliczność oświadczenie pod rygorem odpowiedzialności karnej za składnie fałszywych zeznań. Organ orzekający, jak to miało miejsce w analizowanym przypadku, zaś ocenia, czy okoliczności na które powołuje się strona wykazując miejsce swego zamieszkania podczas pracy za granicą, pozwalają przyjąć, iż ziściły się przesłanki warunkujące przyznanie świadczenia. Materiał aktowy sprawy obrazuje, iż ocena ta została przez organ przeprowadzona prawidłowo, rozstrzygnięcie nie nosi cech dowolności, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji wyjaśnia tok rozumowania, który doprowadził organ do wydania zaskarżonego rozstrzygnięcia. Okoliczności przywołane w skardze nie wskazują, aby ta ocena mogła być inna. Reasumując, zaskarżona decyzja nie narusza przepisów prawa materialnego, jak też w istotny sposób przepisów procesowego, co oznacza, iż skarga nie mogła osiągnąć zamierzonego skutku. Z tych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (tekst jedn. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.