II SA/Wa 962/18

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Joanna Kube (spr.), Sędziowie WSA Sławomir Antoniuk, Adam Lipiński, Protokolant specjalista Sylwia Mikuła, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 09 sierpnia 2018 r. sprawy ze skargi A.K. na decyzję Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...] w przedmiocie odmowy udostępnienia informacji publicznej 1. uchyla zaskarżoną decyzję oraz utrzymaną nią w mocy decyzję z dnia [...] marca 2018 r., 2. zasądza od Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] na rzecz skarżącej A.K. kwotę 697 (słownie: sześćset dziewięćdziesiąt siedem) złotych, tytułem zwrotu kosztów postępowania. Pismem z dnia [...] marca 2018 r., przesłanym za pośrednictwem poczty elektronicznej, A. K. zwróciła się do Telewizji Polska S.A. z siedzibą w [...], w trybie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. z 2016 r. poz. 1764, z późn. zm.); zwanej dalej u.d.i.p., o udzielenie informacji w sprawie wysokości sumy nagród i premii uzyskanych w 2017 r. w grupie doradców, dyrektorów, szefów anten i kierowników redakcji (bez podawania ich danych osobowych). Telewizja Polska S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] marca 2018 r. nr [...], na podstawie art. 5 ust. 1 i 2, art. 17 ust. 2 u.d.i.p. oraz art. 11 ustawy z dnia 16 kwietnia 1993 r. o zwalczaniu nieuczciwej konkurencji (Dz. U. z 2003 r. Nr 153 poz. 1503, z późn. zm.); zwanej dalej u.z.n.k., odmówiła udostępnienia informacji publicznej, wskazując, że treść żądanych informacji ma wartość gospodarczą, a ich udostępnienie może mieć niekorzystny wpływ na funkcjonowanie TVP S.A. na rynku mediów. Stwierdziła, że wnioskowane informacje stanowią tajemnicę przedsiębiorstwa i chronione są na zasadach przewidzianych w u.z.n.k., jak też Instrukcji Ochrony Tajemnicy Przedsiębiorstwa w TVP S.A. (Dział II Polityki Bezpieczeństwa Informacji w TVP S.A.), stanowiącej załącznik do uchwały nr [...] Zarządu Spółki TVP S.A. z dnia [...] kwietnia 2017 r. Po rozpoznaniu wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy, Telewizja Polska S.A. z siedzibą w [...] decyzją z dnia [...] kwietnia 2018 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2017 r. poz. 1257 z późń. zm.); zwanej dalej K.p.a. w związku z art. 5 ust. 1 i 2 u.d.i.p., przepisów ustawy z dnia 29 sierpnia 1997 r. o ochronie danych osobowych (Dz. U. z 2016 r. poz. 992) oraz art. 11 u.z.n.k., utrzymała w mocy poprzedzające rozstrzygnięcie. W uzasadnieniu decyzji wskazano, że Telewizja Polska S.A. pomimo, że jest spółką Skarbu Państwa dysponującą majątkiem publicznym i wykonującą zadania publiczne, to jako spółka prawa handlowego funkcjonuje w warunkach wolnego rynku. Biorąc pod uwagę, że na rynku działają podmioty prowadzące działalność konkurencyjną względem TVP S.A. upublicznienie pewnych informacji związanych z działalnością spółki, w tym między innymi informacji o wysokości wynagrodzeń określonych grup pracowniczych, może mieć dla niej bardzo dotkliwe skutki, do których należy zaliczyć m.in. możliwość przejęcia, przez podmioty konkurencyjne, kluczowych dla funkcjonowania TVP S.A. pracowników, poprzez zaoferowanie im wynagrodzeń wyższych od otrzymywanych w Spółce. Zaznaczyła, że udostępnienie pewnych informacji publicznie w sytuacji, gdy Telewizja Polska S.A. nie ma możliwości uzyskania od konkurencyjnych podmiotów tożsamych danych, spowodowałaby zachwianie równowagi na rynku telewizyjnym i przez to również zagroziłaby interesom TVP S.A. Ponadto podała, że upublicznienie wynagrodzeń (nagród i premii) przeznaczonych dla określonych grup pracowniczych, będących osobami fizycznymi niepełniącymi funkcji publicznej, pozwoliłoby na przypisanie tych wynagrodzeń do określonych stanowisk, a także określonych osób fizycznych zatrudnionych na danych stanowiskach, zwłaszcza, iż większość osób piastujących stanowiska, o których mowa w przedmiotowym wniosku to osoby, których tożsamość jest publicznie dostępna. Z tego zatem względu upublicznienie wynagrodzeń osób, których tożsamość jest możliwa do określenia naruszyłoby ustawę o ochronie danych osobowych, a także prywatność tych osób. W skardze do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie A. K. wniosła o stwierdzenie nieważności decyzji Telewizji Polskiej S.A. z siedzibą w [...] z dnia [...] kwietnia 2018 r., ewentualnie o jej uchylenie, a także o zasądzenie kosztów postępowania. Zaskarżonej decyzji zarzuciła naruszenie: 1. przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy, tj. a) art. 15 K.p.a. (zasady dwuinstancyjności), poprzez zaniechanie przez Spółkę ponownego, merytorycznego rozstrzygnięcia sprawy z wniosku o udostępnienie informacji publicznej i ograniczenie się do lakonicznego, pozbawionego wskazania podstaw faktycznych i prawnych powielenia stanowiska z decyzji z dnia [...] marca 2018 r. oraz z pisma (wiadomości e-mail) Spółki z dnia [...] marca 2018 r., niebędącego decyzją w rozumieniu art. 107 § 1 K.p.a., b) art. 7, art. 8 i art. 77 § 1 K.p.a., poprzez całkowite zaniechanie przez Spółkę przeprowadzenia postępowania dowodowego w celu ustalenia czy informacje, będące przedmiotem wniosku są informacjami stanowiącymi tajemnicę przedsiębiorstwa TVP S.A., a także czy podlegają ograniczeniu ze względu na prywatność osoby fizycznej, w szczególności nieustalenie czy wystąpiły przesłanki uzasadniające odmowę udzielenia informacji publicznej, c) art. 7, art. 8 i art. 80 K.p.a., poprzez sprzeczną z zasadami logiki ocenę, że na podstawie informacji o łącznej wysokości nagród w TVP S.A., ze wskazaniem, jaka wysokość przypada na poszczególne grupy stanowisk (bez wskazywania tożsamości osób zatrudnionych na danych stanowiskach ani liczby zatrudnionych osób), można wywnioskować, jaka jest wysokość nagród należna poszczególnym pracownikom, a w konsekwencji uznanie, że informacje takie stanowią tajemnicę przedsiębiorcy oraz ich udostępnienie naruszy prywatność osób fizycznych i ustawy o ochronie danych osobowych, d) art. 107 § 3 K.p.a., poprzez zaniechanie wskazania w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji elementów wymaganych przepisami, tj. faktów, które Spółka uznała za udowodnione, dowodów, na których się oparła, przyczyn, z powodu których innym dowodom odmówiła wiarygodności i mocy dowodowej, oraz wyjaśnienia podstawy prawnej wydanej decyzji; powołując się na ustawę o ochronie danych osobowych – nie wskazała jaki przepis ma zastosowanie w niniejszej sprawie, a w przypadku u.z.n.k. podała art. 11, podczas gdy powinien zostać wskazany ust. 4 tego przepisu w zw. z art. 5 ust. 2 u.d.i.p., e) art. 16 ust. 2 pkt 2 u.d.i.p., poprzez pominięcie w uzasadnieniu zaskarżonej decyzji oznaczenia podmiotów, ze względu na których dobra, o których mowa w art. 5 ust. 2 u.d.i.p., wydano decyzję o odmowie udostępnienia informacji, f) art. 10 § 1 w zw. z art. 81 K.p.a., poprzez niepouczenie skarżącej o zakończeniu postępowania dowodowego i przysługującym jej prawie zapoznania się z aktami sprawy, a w konsekwencji uniemożliwienie jej wypowiedzenia się co do zebranych dowodów i materiałów przed wydaniem zaskarżonej decyzji, a tym samym czynnego udziału w postępowaniu, g) art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a., poprzez jego zastosowanie polegające na utrzymaniu w mocy decyzji z dnia [...] marca 2018 r. oraz art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a., poprzez jego niezastosowanie i zaniechanie uchylenia decyzji z dnia [...] marca 2018 r., mimo że decyzja ta obarczona jest wadami wynikającymi z naruszenia przepisów postępowania oraz przepisów prawa materialnego. 2. naruszenie przepisów prawa materialnego, które miało wpływ na wynik sprawy, tj.: a) art. 5 ust. 2 u.d.i.p. w zw. z art. 11 ust. 4 u.z.n.k., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie i błędne przyjęcie, że ograniczeniu - ze względu na tajemnicę przedsiębiorstwa - podlega prawo do informacji publicznej w postaci informacji o łącznej wysokości nagród i premii przyznanych w TVP S.A. w 2017 r., ze wskazaniem na wysokość tych nagród i premii z podziałem na grupy stanowisk, podczas gdy informacje te nie spełniają żadnej z przesłanek wskazanych w art. 11 ust. 4 u.z.n.k., b) art. 5 ust. 2 zd. pierwsze u.d.i.p., poprzez jego niewłaściwe zastosowanie w sytuacji kiedy informacja o łącznej wysokości nagród i premii wypłaconych w TVP S.A. w 2017 r. ze wskazaniem jaka wysokość przypadła na poszczególne grupy stanowisk nie stanowi informacji dotyczącej prywatności osób fizycznych. Skarżąca wskazała, że Spółka lakonicznie i arbitralnie stwierdziła, że w sprawie zostały spełnione przesłanki odmowy udzielenia informacji publicznej z uwagi na tajemnicę przedsiębiorstwa, jak i prywatność osób fizycznych. Nie zbadała jednak treści wniosku oraz nie przeanalizowała, czy i w jakim zakresie żądane informacje spełniają przesłanki tajemnicy przedsiębiorstwa, a także nie rozważyła, czy istnieją podstawy do uznania, że informacja o całkowitej wysokości nagród i premii wypłaconych w TVP S.A. ze wskazaniem poszczególnych grup zawodowych spełnia warunki określone w art. 11 ust. 4 u.z.n.k. oraz stanowi informację o prywatności osób fizycznych. Podkreśliła, że uzasadnienie zaskarżonej decyzji odnosi się do odmowy udzielenia informacji na temat wynagrodzeń przyznanych w Spółce, a nie wysokości nagród i premii przyznanych w TVP S.A. w 2017 r., co było przedmiotem wniosku. O ile pod względem analizy art. 1 ust. 1 u.d.i.p. można przyjąć, że nagrody i premie mają taki sam charakter jak wynagrodzenia to jednak dla szczegółowej oceny przesłanek odmowy udostępnienia informacji takie uogólnienie prowadzi do nieprawidłowych ustaleń w zakresie stanu faktycznego, a w konsekwencji nieprawidłowego zastosowania przepisów prawa materialnego. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie, podtrzymując swoje dotychczasowe argumenty faktyczne i prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2016 r. poz. 1066, późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości poprzez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem. Skarga jest uzasadniania lecz z innych powodów niż zostały w niej podane. Przystępując do rozpoznania niniejszej sprawy, należy stwierdzić, że pomiędzy stronami postępowania bezsporne jest, że Telewizja Polska S.A. jest podmiotem zobowiązanym do udostępniania informacji publicznej, a A. K. była uprawniona do złożenia za pośrednictwem poczty elektronicznej wniosku z dnia [...] marca 2018 r. Natomiast przedwczesna jest ocena czy informacja zawarta we wniosku podlega udostępnieniu i przekazaniu przez podmiot zobowiązany, czy też podlega ograniczeniu na zasadach określonych w art. 5 ust. 2 u.d.i.p. Istota niniejszej sprawy sprowadza się do rozważenia stosowania przepisów K.p.a. w zakresie nieuregulowanym w u.d.i.p. Na gruncie regulacji zawartych w u.d.i.p. istotne jest wyróżnienie dwóch etapów postępowania o różnym charakterze i mających za przedmiot odmienne sprawy administracyjne. W pierwszym rzędzie, jeżeli organ (lub inny zobowiązany podmiot) dysponuje żądaną informacją publiczną i istnieje podstawa do jej udostępnienia bez opłat, to w postępowaniu tym nie mają w ogóle zastosowania przepisy K.p.a., bowiem informacja publiczna jest wtedy po prostu udostępniana, co przybiera postać czynności materialno-technicznej. Dla wszczęcia takiego postępowania wystarczy wniosek ustny bądź złożony w innej niesformalizowanej formie, wniosek ten nie musi być poparty żadnym uzasadnieniem ani wskazaniem szczególnego interesu. Sytuacja wygląda inaczej, gdy w sprawie chociażby potencjalnie zachodzi możliwość podjęcia decyzji o odmowie udostępnienia informacji publicznej lub decyzji o umorzeniu postępowania, albo też jakiegokolwiek innego aktu administracyjnego, który wiązałby się z ustaleniem podmiotu, od którego pochodzi wniosek. Wówczas do usunięcia braków formalnych wniosku znajduje zastosowanie art. 64 § 2 K.p.a. (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15, dostępne pod adresem: https://cbois.nsa.gov.pl). Jak podkreślił Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 16 grudnia 2009 r., sygn. akt I OSK 1002/09 (dostępne pod adresem j.w.) wszystkie te przypadki, w których ma dojść do podjęcia przez organ aktu administracyjnego, w tym zwłaszcza kwalifikowanego, jakim jest decyzja administracyjna (odmowna oraz o umorzeniu postępowania), bezwzględnie wymagać będą własnoręcznego podpisu wnioskodawcy (podpisu elektronicznego) na wniosku o udostępnienie informacji publicznej, a jego brak winien być usuwany w postępowaniu naprawczym, regulowanym w art. 64 § 2 K.p.a. Zgodnie z art. 16 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, do decyzji odmownej oraz o umorzeniu postępowania stosuje się przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, co oznacza, że Kodeks ten ma zastosowanie do całego procesu wydawania decyzji, a więc także do kwestii usuwania braków formalnych wniosku o dostęp do informacji publicznej, o ile zobowiązany organ zmierza do wydania takiej decyzji. Stanowisko to zostało zaakceptowane w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego (zob. postanowienie z dnia 29 lutego 2012 r., sygn. akt I OW 196/11; wyroki: z dnia 4 lutego 2016 r., sygn. akt I OSK 873/15; z dnia 26 maja 2017 r., sygn. akt I OSK 2534/16; z dnia 27 września 2017 r., sygn. akt I OSK 7/17; z dnia 12 października 2017 r., sygn. akt I OSK 430/17; z dnia 18 stycznia 2018 r., sygn. akt I OSK 758/16, dostępne pod adresem j.w.). Z akt administracyjnych sprawy wynika, że postępowanie administracyjne zostało wszczęte wnioskiem skarżącej z dnia [...] marca 2018 r. o udostępnienie informacji publicznej, który wpłynął do Telewizji Polskiej S.A. za pośrednictwem poczty elektronicznej. Bezsporne jest, że przedmiotowy wniosek nie zawierał podpisu strony skarżącej. Pomimo tego faktu nie wezwano A. K., zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a., do jego podpisania w terminie 7 dni pod rygorem pozostawienia wniosku bez rozpoznania, tylko wydano decyzję z dnia [...] marca 2018 r. Zgodnie z art. 63 § 3 K.p.a. podanie wniesione pisemnie albo ustnie do protokołu powinno być podpisane przez wnoszącego, a protokół ponadto przez pracownika, który go sporządził. Natomiast jeżeli podanie nie czyni zadość innym wymaganiom ustalonym w przepisach prawa, należy wezwać wnoszącego do usunięcia braków w terminie siedmiu dni z pouczeniem, że nieusunięcie tych braków spowoduje pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 § 2 K.p.a.). Z powyższego wynika, że wniosek o udzielenie informacji publicznej zawierający brak formalny (taki jak brak podpisu), który nie został uzupełniony w trybie art. 64 § 2 K.p.a., podlega pozostawieniu bez rozpoznania. W takiej sytuacji niedopuszczalne jest merytoryczne rozpoznanie wniosku obarczonego brakiem formalnym. W związku z powyższym, zdaniem Sądu wydanie decyzji z dnia [...] marca 2018 r. wobec braku podpisu pod wnioskiem o udzielenie informacji publicznej stanowiło naruszenie przepisów art. 16 u.d.i.p. w zw. z art. 64 K.p.a., bowiem wniosek o udostępnienie informacji publicznej musi spełniać wymogi formalne określone w K.p.a. (art. 63 K.p.a.). Ponadto Spółka wydając zaskarżoną decyzję z dnia [...] kwietnia 2018 r., utrzymującą w mocy decyzję poprzedzającą z dnia [...] marca 2018 r. naruszyła art. 138 § 1 pkt 1 K.p.a. Z uwagi na dostrzeżone istotne uchybienia proceduralne, Sąd nie mógł merytorycznie rozpoznać sprawy ani też odnieść się do zarzutów zawartych w skardze. Ponownie rozpoznając sprawę organ powinien wyeliminować opisane wyżej uchybienia, a w szczególności powinien wezwać skarżącą do usunięcia braku wniosku o udzielenie informacji publicznej, zgodnie z art. 64 § 2 K.p.a. i dopiero w razie uzupełnienia tego braku rozpoznać sprawę merytorycznie. Z przytoczonych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie uchylił zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2018 r., na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2017 r. poz. 1369, z późn. zm.), jako wydane z naruszeniem przepisów postępowania, które to naruszenie mogło mieć istotny wpływ na wynik sprawy. O kosztach postępowania - obejmujących wpis od skargi 200 zł oraz wynagrodzenie radcy prawnego 480 zł (wg. stawki określonej w § 14 ust. 1 pkt 1 lit. c w rozporządzeniu Ministra Sprawiedliwości z dnia 22 października 2015 r. w sprawie opłat za czynności radców prawnych (t.j. Dz. U. z 2018 r. poz. 265) wraz z opłatą skarbową od pełnomocnictwa (17 zł) - Sąd postanowił w oparciu o art. 200 i art. 205 § 2 ostatnio powołanej ustawy.