II SA/Wa 973/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Iwona Maciejuk (spr.) Sędziowie WSA Iwona Dąbrowska Andrzej Kołodziej Protokolant specjalista Elwira Sipak po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 20 listopada 2015 r. sprawy ze skargi R.L. na postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy stwierdzenia nieważności postanowienia oddala skargę. Komendant Wojewódzki Policji we [...] postanowieniem nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. odmówił wydania zaświadczenia o żądanej przez stronę treści. Dnia [...] stycznia 2012 r., R. L. zwrócił się do Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] o uzupełnienie treści postanowienia Komendanta Wojewódzkiego Policji [...]nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. oraz rozstrzygnięcia-osnowy postanowienia, a także podstawy prawnej poprzez wydanie zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Komendant Wojewódzki Policji [...], po rozpoznaniu wniosku R. L. z dnia [...] stycznia 2012 r., postanowieniem nr [...] z dnia [...] lutego 2012 r. odmówił uzupełnienia postanowienia nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. Komendant Główny Policji, postanowieniem nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. utrzymał w mocy zaskarżone postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji we [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. W dniu [...] kwietnia 2012 r. do Komendy Głównej Policji wpłynęło pismo R.L. wraz załącznikiem - wnioskiem o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] kwietnia 2015 r. nr [...]. Postanowieniem nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. Komendant Główny Policji na podstawie art. 61 a k.p.a. odmówił wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Wnioskiem z dnia [...] grudnia 2012 r. R. L. zażądał stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., w uzasadnieniu wskazując na art. 156 § 1 pkt 1 i 2 k.p.a. Na skutek skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie wskazany Sąd wyrokiem z dnia 10 stycznia 2014 r. sygn. akt II SAB/Wa 519/13 zobowiązał Komendanta Głównego Policji do rozpatrzenia wniesionego przez stronę wniosku z dnia [...] grudnia 2012 r. dotyczącego postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. w terminie 30 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 850/14 oddalił skargę kasacyjną Komendanta Głównego Policji. Komendant Główny Policji postanowieniem nr [...] z dnia [...] marca 2015 r. odmówił stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. W uzasadnieniu wskazał, że w sprawie nie wystąpiła żadna z przesłanek określonych w art. 156 § 1 k.p.a. Postanowienie nr [...] zostało doręczone stronie w dniu [...] kwietnia 2015 r. W dniu [...] kwietnia 2015 r. R. L. złożył wniosek o ponowne rozpatrzenie sprawy. Podniósł, że nie zgadza się ze stanem faktycznym i stanem prawnym zawartym w tymże postanowieniu. Komendant Główny Policji postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] utrzymał w mocy własne postanowienie z dnia [...] marca 2015 r. Organ wskazał, że zgodnie z art. 157 § 1 k.p.a. właściwy do stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia w przypadkach wymienionych w art. 156 k.p.a. jest organ wyższego stopnia, a gdy decyzja/postanowienie wydane zostało przez ministra lub samorządowe kolegium odwoławcze - ten organ. Organem właściwym do rozpatrzenia wniosku R. L. z dnia [...] grudnia 2012 r. jest więc Komendant Główny Policji. Zgodnie z art. 126 k.p.a. do postanowień stosuje się odpowiednio przepisy art. 105, art. 107 § 2-5 oraz art. 109-113, a do postanowień, od których przysługuje zażalenie, oraz do postanowień określonych w art. 134 również art. 145-152 oraz art. 156-159, z tym że zamiast decyzji, o której mowa w art. 151 § 1 i art. 158 § 1, wydaje się postanowienie. Przewidziana w art. 156 § 1 k.p.a. możliwość stwierdzenia nieważności dotyczy takich postanowień, na które przysługiwało zażalenie. Takim postanowieniem jest niewątpliwie postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wydane na podstawie art. 61a k.p.a., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. Podkreślenia przy tym wymaga, iż żaden przepis Kodeksu postępowania administracyjnego nie wyłącza możliwości zastosowania do postanowień wydanych na podstawie art. 61 a k.p.a. przepisu art. 156 § 1 k.p.a. Instytucja stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jest instytucją procesową tworzącą możliwość prawną eliminacji z obrotu prawnego decyzji/postanowień dotkniętych przede wszystkim wadami materialnoprawnymi powodującymi nieprawidłowe ukształtowanie stosunku materialnoprawnego, zarówno pod względem podmiotowym, jak i przedmiotowym. Organ administracyjny, w sprawie stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia, wszczyna więc postępowanie w nowej sprawie, w której nie orzeka co do istoty sprawy rozstrzygniętej w wadliwej decyzji/postanowieniu, lecz orzeka jako organ kasacyjny. Stosownie do art. 156 § 1 k.p.a. organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości (pkt 1), wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa (pkt 2), dotyczy sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją ostateczną (pkt 3), została skierowana do osoby nie będącej stroną w sprawie (pkt 4), była niewykonalna w dniu jej wydania i jej niewykonalność ma charakter trwały (pkt 5), w razie jej wykonania wywołałaby czyn zagrożony karą (pkt 6) lub też zawiera wadę powodującą jej nieważność z mocy prawa (pkt 7). W orzecznictwie sądowym prezentowany jest pogląd, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze - skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa polega na rzucającej się w oczy sprzeczności pomiędzy treścią rozstrzygnięcia a przepisem prawa stanowiącym jego podstawę prawną. Organ podał, że podstawę prawną postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. dotyczącego odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. stanowił przepis art. 61a § 1 k.p.a., zgodnie z którym odmowa wszczęcia postępowania następuje w drodze postanowienia. Do odmowy wszczęcia postępowania może natomiast dojść, gdy żądanie, o którym mowa w art. 61, zostało wniesione przez osobę niebędącą stroną lub z innych uzasadnionych przyczyn. Postanowieniem Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. zostało utrzymane w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] nr [...] z dnia [...] stycznia 2012 r., którym odmówiono R. L. wydania zaświadczenia o żądanej przez niego treści. Organ wskazał przy tym, iż postępowanie w sprawie wydania zaświadczenia, uregulowane w przepisach działu VII Kodeksu postępowania administracyjnego, nie jest postępowaniem administracyjnym, jakiego dotyczy art. 1 pkt 1 k.p.a. Zaświadczenie, nie jest więc samodzielnym rozstrzygnięciem jakiejkolwiek sprawy administracyjnej. Tym samym w postępowaniu "zaświadczeniowym" nie będzie miał zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. W postępowaniu zaświadczeniowym nie ma zatem zastosowania art. 156 § 1 k.p.a. Organ uznał, iż postanowienie Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r., wydane na podstawie art. 61a § 1 k.p.a., w przedmiocie odmowy wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia na podstawie art. 156 § 1 k.p.a. nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] kwietnia 2012 r. dotyczącego odmowy wydania zaświadczenia o treści żądanej przez R. L., jest rozstrzygnięciem prawidłowym. Wskazał, że podstawą stwierdzenia nieważności decyzji administracyjnej w trybie art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. jest uznanie, że decyzja/postanowienie zawiera wady o szczególnie dużym ciężarze gatunkowym. Rażące naruszenie prawa ma natomiast miejsce, gdy czynności zmierzające do wydania decyzji/postanowienia oraz treść załatwienia sprawy w nim wyrażona stanowią zaprzeczenie stanu prawnego sprawy w całości lub w części. W rozpatrywanej sprawie z całą pewnością sytuacja taka nie miała miejsca. Organ stwierdził, że brak jest także podstaw do przyjęcia, iż zachodzi którakolwiek z pozostałych przesłanek stwierdzenia nieważności decyzji, wymienionych w przepisie art. 156 § 1 k.p.a. Kwestionowane przez R. L. postanowienie nie dotyczy bowiem sprawy już poprzednio rozstrzygniętej inną decyzją/postanowieniem ostatecznym, zostało skierowane do strony postępowania, a także nie było niewykonalne w dniu jego wydania. Zaznaczył przy tym, że przez niewykonalność decyzji/postanowienia można rozumieć zarówno niewykonalność faktyczną, jak i prawną. Wykonanie postanowienia Komendanta Głównego Policji nr [...] z dnia [...] lipca 2012 r. nie wywoływało czynu zagrożonego karą, a nadto nie istnieją odrębne przepisy, które przesądzałyby, że powołane postanowienie zawiera wadę powodującą jego nieważność z mocy prawa. Organ nadmienił przy tym należy, że art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. może być podstawą stwierdzenia nieważności decyzji/postanowienia jedynie wtedy, gdy przepis prawa wyraźnie stanowi, że określona w nim wadliwość decyzji/postanowienia powoduje jego nieważność, a także wówczas, gdy wada, którą decyzja/postanowienie zawiera, istnieje od chwili jego wydania, a więc wady tkwiącej w jego elementach. Niewyraźnie odciśnięta pieczęć i nie w pełni czytelny lub nieczytelny podpis osoby, widniejące pod treścią doręczonej stronie decyzji/postanowienia, nie stanowią o wadzie, o której mowa w art. 156 § 1 pkt 7 k.p.a. (v. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 11 października 2012 r. sygn. akt II GSK 1394/11, LEX nr 1233980). Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] stało się przedmiotem skargi R. L. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie. Skarżący przedstawił przebieg służby oraz wydane dotychczas w różnych postępowaniach decyzje i orzeczenia sądowe. Zarzucił, że Komendant Główny Policji nie uwzględnia stanu faktycznego i prawnego, nie uwzględnia prawomocnych orzeczeń sądów powszechnych i administracyjnych oraz narusza zasady postępowania administracyjnego. Komendant Główny Policji w odpowiedzi na skargę wniósł o jej oddalenie podtrzymując stanowisko wyrażone w uzasadnieniu zaskarżonego postanowienia. Pismami z dnia: [...] lipca 2015 r., [...] sierpnia 2015 r.,[...] sierpnia 2015 r., [...] sierpnia 2015 r., [...] września 2015 r., [...] września 2015 r., [...] września 2015 r., [...] września 2015 r., [...] października 2015 r. oraz [...] listopada 2015 r. R. L. podtrzymał swoją skargę, rozwijając jej uzasadnienie. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje. Zaskarżone i poprzedzające je postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. odpowiadają prawu. W ocenie Sądu organ dokonał prawidłowej oceny w zakresie przesłanek nieważności określonych w przepisie art. 156 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (t.j. Dz. U. z 2013 r., poz. 267), zwanej dalej k.p.a. i zasadnie odmówił stwierdzenia nieważności własnego postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nr [...] o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie stwierdzenia nieważności postanowienia KGP z dnia [...] kwietnia 2012 r. Do postanowień, od których przysługuje zażalenie, a więc m.in. do postanowienia wydanego w trybie art. 61a § 1 k.p.a. stosuje się odpowiednio art. 156 -159 k.p.a. Komendant Główny Policji zasadnie poddał więc, na wniosek skarżącego, postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. kontroli w trybie nieważnościowym. Stwierdzenie nieważności postanowienia, o którym mowa może mieć miejsce jedynie w przypadku, gdy postanowienie to dotknięte jest w sposób niewątpliwy przynajmniej jedną z wad wymienionych w art. 156 § 1 k.p.a. Ewentualne zaistnienie wad, o których mowa w tym przepisie ocenia się według stanu faktycznego i prawnego sprawy, istniejącego w dacie wydania postanowienia kwestionowanego w postępowaniu nieważnościowym. Zadaniem organu jest ocena postanowienia pod kątem kwalifikowanej niezgodności z prawem. Skarżący we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. przywołał przesłankę z art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a., zgodnie z którym organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została z naruszeniem przepisów o właściwości. W sprawie tej, KGP będący organem właściwym w niniejszym postępowaniu, zasadnie przyjął, iż w przypadku postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. nie zaszła wymieniona w art. 156 § 1 pkt 1 k.p.a. przesłanka. Komendant Główny Policji był bowiem właściwy do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. o odmowie wszczęcia postępowania w sprawie postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] kwietnia 2012 r. Druga z przesłanek powołanych przez stronę we wniosku o stwierdzenie nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. stanowi, zgodnie z art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a., że organ administracji publicznej stwierdza nieważność decyzji, która wydana została bez podstawy prawnej lub z rażącym naruszeniem prawa. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym przyjmuje się, iż o rażącym naruszeniu prawa w rozumieniu art. 156 § 1 pkt 2 k.p.a. decydują łącznie trzy przesłanki: oczywistość naruszenia prawa, charakter przepisu, który został naruszony, oraz racje ekonomiczne lub gospodarcze – skutki, które wywołuje decyzja. Oczywistość naruszenia prawa ma miejsce wówczas, gdy istnieje oczywista sprzeczność pomiędzy treścią przepisu a rozstrzygnięciem objętym decyzją. Skutki, które wywołuje decyzja uznana za rażąco naruszającą prawo, to skutki niemożliwe do zaakceptowania z punktu widzenia wymagań praworządności – gospodarcze lub społeczne skutki naruszenia, których wystąpienie powoduje, że nie jest możliwe zaakceptowanie decyzji jako aktu wydanego przez organy praworządnego państwa (v. wyrok NSA z dnia 28 października 2011 r. sygn. akt I OSK 1888/10, Lex nr 1069632; wyrok NSA z dnia 18 lipca 1994 r. sygn. akt V SA 535/94, ONSA 1995, nr 2, poz. 91; wyrok NSA z dnia 21 października 2010 r. sygn. akt I OSK 28/10, orzeczenia.nsa.gov.pl). W sprawie niniejszej sytuacja taka nie miała miejsca i kwestionowane w postępowaniu nieważnościowym postanowienie z dnia [...] lipca 2012 r. nie zawiera wady, o której mowa w tym przepisie. W związku z tym, że postanowieniem z dnia [...] kwietnia 2012 r. KGP utrzymał w mocy postanowienie Komendanta Wojewódzkiego Policji [...] z dnia [...] stycznia 2012 r. o odmowie wydania zaświadczenia, jest oczywiste, że w sprawie dotyczącej zaświadczenia nie mogło toczyć się postępowanie nieważnościowe na gruncie art. 156 k.p.a. Postanowienie oparte na przepisie art. 219 k.p.a. jest bowiem wydawane poza ramami ogólnego postępowania administracyjnego i nie obejmuje go tryb weryfikacji w postępowaniu nadzwyczajnym na podstawie art. 156 k.p.a. (v. wyrok NSA z dnia 3 grudnia 2014 r. sygn. akt I OSK 850/14, orzeczenia.nsa.gov.pl). Oznacza to, że z przyczyn przedmiotowych postanowienie o odmowie wydania zaświadczenia, jak i postanowienie utrzymujące je w mocy nie mogły być poddane weryfikacji w trybie nieważnościowym, co zasadnie zostało stwierdzone w postanowieniu z dnia [...] lipca 2012 r. Trafnie tym samym, w postępowaniu zakończonym zaskarżonym postanowieniem z dnia [...] maja 2015 r. Komendant Główny Policji stwierdził, że odmowa wszczęcia postępowania na podstawie art. 61a k.p.a. w sprawie postanowienia KGP z dnia [...] kwietnia 2012 r. była prawidłowa i postanowieniem z dnia [...] lipca 2012 r. nie został naruszony przepis art. 61a § 1 k.p.a., a tym samym nie można mówić o jego rażącym naruszeniu. Bezspornie istniała podstawa prawna do wydania postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. w postaci powołanego wyżej przepisu art. 61a § 1 k.p.a., który był prawidłowo zastosowany. W ocenie Sądu, prawidłowo Komendant Główny Policji stwierdził w zaskarżonym postanowieniu, iż w sprawie tej nie wystąpiły także inne kwalifikowane wady uzasadniające wyeliminowanie postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. z obrotu prawnego ze skutkiem ex tunc. Sąd stwierdził natomiast, iż w sprawie niniejszej doszło do naruszenia przepisu prawa procesowego, dającego podstawę do wznowienia postępowania, tj. przepisu art. 24 § 1 pkt 5 k.p.a., zgodnie z którym pracownik organu administracji publicznej podlega wyłączeniu od udziału w postępowaniu w sprawie, w której brał udział w wydaniu zaskarżonej decyzji (w tym przypadku postanowienia). Postanowienie Komendanta Głównego Policji z dnia [...] marca 2015 r. o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia Komendanta Głównego Policji z dnia [...] lipca 2012 r. podpisane zostało bowiem z upoważnienia Komendanta Głównego Policji przez [...] T. S. Zastępcę Dyrektora Gabinetu Komendanta Głównego Policji Komendy Głównej Policji, który brał udział w wydaniu postanowienia z dnia [...] lipca 2015 r., albowiem z upoważnienia Komendanta Głównego Policji podpisał to kwestionowane postanowienie. Kodeks postępowania administracyjnego uwzględniając konieczność zachowania obiektywizmu nakazuje w takiej sytuacji niedokonywanie czynności przez osobę, która brała udział w wydaniu kwestionowanego aktu. Sąd nie uchylił jednakże w sprawie niniejszej zaskarżonego postanowienia Komendanta Głównego Policji i poprzedzającego go postanowienia tego organu z dnia [...] marca 2015 r., albowiem w przypadku wznowienia postępowania mogłoby zapaść – w ocenie Sądu – wyłącznie postanowienie odpowiadające w swej istocie postanowieniu dotychczasowemu, tj. postanowieniu z dnia [...] marca 2015 r. i postanowieniu z dnia [...] maja 2015 r. Postanowienie o odmowie stwierdzenia nieważności postanowienia z dnia [...] lipca 2012 r. jest bowiem prawidłowe. Zgodne z prawem jest też postanowienie KGP utrzymujące je w mocy. Sąd rozpatrując niniejszą sprawę uwzględnił zatem przepis art. 146 § 2 k.p.a., zgodnie z którym, nie uchyla się decyzji także w przypadku, jeżeli w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Przepis ten, stosownie do art. 126 k.p.a., znajduje zastosowanie również do postanowień. Z tej przyczyny Sąd nie zastosował przepisu art. 145 § 1 pkt 1 lit.b ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t.j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.) w zw. z art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. Dokonując powyższego Sąd uwzględnił, iż w orzecznictwie Naczelnego Sądu Administracyjnego wskazuje się, że jeżeli sąd administracyjny ustali, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzją dotknięte jest wadą określoną w art. 145 § 1 pkt 3 k.p.a. to w dalszej kolejności powinien sprawdzić, czy w sprawie występują negatywne przesłanki wznowienia, w tym ustanowiony w art. 146 § 2 k.p.a. zakaz uchylenia decyzji w przypadku, gdy w wyniku wznowienia postępowania mogłaby zapaść wyłącznie decyzja odpowiadająca w swej istocie decyzji dotychczasowej. Samo stwierdzenie, że postępowanie zakończone zaskarżoną decyzja jest dotknięte kwalifikowaną wadliwością, stanowiącą podstawę do wznowienia postępowania, nie może prowadzić automatycznie do uchylenia decyzji na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. b P.p.s.a. (v. wyrok NSA z dnia 23 maja 2012 r. sygn. akt I OSK 995/12; wyrok NSA z dnia 13 marca 2012 r. sygn. akt II OSK 2298/11; wyrok NSA z dnia 4 grudnia 2012 r. sygn. akt I OSK 1389/11; orzeczenia.nsa.gov.pl). Naczelny Sąd Administracyjny zwrócił również uwagę na pogląd wyrażony w piśmiennictwie, zgodnie z którym naprawienie wadliwości proceduralnych nie zawsze wpływa na merytoryczną treść decyzji (por. B. Adamiak, J. Borkowski, Kodeks postępowania administracyjnego, Warszawa 2011, s. 567-568). Biorąc pod uwagę, że stwierdzona wadliwość procesowa nie wpływa na treść kontrolowanego przez Sąd i poprzedzającego go postanowienia, brak było podstaw do uwzględnienia skargi. Z tych względów, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w wyroku.