II SA/Wa 984/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Anna Mierzejewska Sędziowie WSA Andrzej Kołodziej (spr.) Stanisław Marek Pietras Protokolant starszy sekretarz sądowy Aneta Duszyńska po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 listopada 2015 r. sprawy ze skargi T.K. na decyzję Prezesa Zakładu Ubezpieczeń Społecznych z dnia [...] maja 2015 r. nr [...] w przedmiocie odmowy przyznania świadczenia w drodze wyjątku uchyla zaskarżoną decyzję oraz poprzedzającą ją decyzję z dnia [...] marca 2015 r. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] marca 2015 r. nr [...], na podstawie art.83 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (j.t. Dz.U. z 2013 r., poz. 1440 ze zm.), odmówi T. K. przyznania renty z tytułu niezdolności do pracy w drodze wyjątku z uwagi na brak szczególnych okoliczności usprawiedliwiających nieuzyskanie przez wnioskodawcę uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. We wniosku o ponowne rozpatrzenie sprawy T. K. powołał się na bezrobocie i brak możliwości podjęcia zatrudnienia na umowę o pracę. Wskazał również na całkowitą niezdolność do pracy oraz brak środków utrzymania. Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych decyzją z dnia [...] maja 2015 r. nr [...], na podstawie art. 138 § 1 pkt 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (j.T. Dz.U. z 2013 r., poz. 267 ze zm.), po rozpoznaniu powyższego wniosku, utrzymał w mocy zaskarżoną decyzję. W uzasadnieniu podał, iż zgodnie z przepisem art. 83 ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, przyznanie świadczenia w drodze wyjątku jest możliwe, jeżeli wnioskodawca łącznie spełnił następujące warunki: - jest lub był osobą ubezpieczoną lub jest członkiem rodziny pozostałym po ubezpieczonym, - nie spełnia warunków ustawowych do uzyskania świadczeń wskutek szczególnych okoliczności, - nie może podjąć pracy ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek, - nie ma niezbędnych środków utrzymania. Organ wskazał, iż w orzecznictwie sądów administracyjnych przyjęty jest powszechnie pogląd, że za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania ww. przepisu uznaje się wyłącznie zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia skutków, mające charakter zewnętrzny obiektywny i niezależny od woli danej osoby. Zwrócił też uwagę, że na datę ustalenia wobec wnioskodawcy całkowitej niezdolności do pracy w wieku 33 lat, łączny okres składkowy i nieskładkowy wynosi jedynie 4 lata, 3 miesiące i 11 dni. Ponadto w latach 2008-2009 i 2009-2012, wymieniony nie podejmował zatrudnienia lub innej działalności objętej ubezpieczeniem, co spowodowało brak uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie. W ocenie Prezesa Zakładu niespełnienie warunków do uzyskania świadczenia na ogólnych zasadach nie było następstwem zdarzeń o charakterze szczególnym, gdyż we wskazanych okresach wobec zainteresowanego nie była orzeczona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem nie istniały przeciwwskazania zdrowotne lub inne szczególne okoliczności w kontynuowaniu zatrudnienia. Organ poniósł też, że orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalono u wnioskodawcy całkowitą niezdolność do pracy do [...] marca 2016 r., natomiast daty jej powstania nie można ustalić, w związku z tym zgodnie z art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, za datę powstania niezdolności przyjmuje się datę zgłoszenia wniosku o świadczenie, tj. w niniejszej sprawie [...] listopada 2014 r. Prezes ZUS pokreślił jednocześnie, że bezrobocie nie jest okolicznością szczególną w rozumieniu omawianego przepisu, zaś sama trudna sytuacja materialna nie stanowi wystarczającego uzasadnienia do przyznania świadczenia o charakterze ubezpieczeniowym, a nie socjalnym. W skardze na powyższą decyzję do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie T. K. podniósł, że powodem niespełnienia warunków do uzyskania uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie było zatrudnienie na "umowach śmieciowych", na co państwo pozwala. Ponownie wskazał na orzeczoną całkowitą niezdolność do pracy oraz brak niezbędnych środków utrzymania. Ponadto stwierdził, iż jego życie jest zagrożone, ponieważ nie ma środków na leki i żywność. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie i podtrzymał w całości swoje dotychczasowe stanowisko faktyczne oraz prawne. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z przepisem art. 1 § 1 i § 2 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. Prawo o ustroju sądów administracyjnych (Dz. U. Nr 153, poz. 1269 ze zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości m.in. przez kontrolę działalności administracji publicznej, a kontrola ta sprawowana jest pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Skarga oceniana w świetle powyższych kryteriów zasługuje na uwzględnienie. Stosownie do treści art. 83 ust. 1 ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych (tekst jedn.: Dz. U. z 2015 r. poz. 748 z póżn. zm.), ubezpieczonym oraz pozostałym po nich członkom rodziny, którzy wskutek szczególnych okoliczności nie spełniają warunków wymaganych w ustawie do uzyskania prawa do emerytury lub renty, nie mogą – ze względu na całkowitą niezdolność do pracy lub wiek – podjąć pracy lub działalności objętej ubezpieczeniem społecznym i nie mają niezbędnych środków utrzymania, Prezes Zakładu Ubezpieczeń Społecznych może przyznać w drodze wyjątku świadczenie w wysokości nieprzekraczającej odpowiednich świadczeń przewidzianych w ustawie. Na tle całej ustawy, określającej zasady nabywania prawa do świadczeń typu ubezpieczeniowego, a więc finansowanych i pozostających w związku z funduszem gromadzonym na ten cel ze składek ubezpieczeniowych przyszłych świadczeniobiorców, jest to regulacja szczególna - pozwalająca na uzyskanie świadczenia odpowiadającego świadczeniu ubezpieczeniowemu przez osoby, które nie spełniają warunków do uzyskania świadczeń w zwykłym trybie. Świadczenia z tego przepisu nie mają charakteru roszczeniowego. Są finansowane z budżetu państwa (art. 84 ustawy), a nie z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, zaś ustawa pozostawia ich przyznanie uznaniu Prezesa ZUS. Przepis ten posługuje się bowiem sformułowaniem "Prezes Zakładu może przyznać..." je w drodze wyjątku, co wskazuje na uznaniowy charakter decyzji podejmowanej w tym trybie. Jednak pozostawienie tego uprawnienia uznaniowej decyzji Prezesa ZUS nie oznacza, że ma on całkowitą swobodę w tym względzie. Z treści tego przepisu wynikają cztery przesłanki, łącznie warunkujące przyznanie świadczenia w drodze wyjątku, które wyznaczają jednocześnie granice uznania administracyjnego. Po pierwsze, przesłanka bycia ubezpieczonym lub pozostałym po ubezpieczonym członkiem jego rodziny; po drugie, niespełnienie wymagań dających prawo do emerytury lub renty na zasadach ogólnych musi być spowodowane szczególnymi okolicznościami; po trzecie, ubiegający się o to świadczenie nie może podjąć pracy lub innej działalności zarobkowej objętej ubezpieczeniem społecznym z powodu całkowitej niezdolności do pracy lub wieku; po czwarte, osoba ta nie posiada niezbędnych środków utrzymania. Zgodnie z art. 124 ww. ustawy o emeryturach i rentach z Funduszu Ubezpieczeń Społecznych, w postępowaniach w sprawach o świadczenia w drodze wyjątku Prezes ZUS ma obowiązek stosować przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego, chyba że ustawa stanowi inaczej. Podejmując decyzję administracyjną w tego rodzaju sprawach Prezes ZUS jest zatem związany rygorami procedury administracyjnej określającej jego obowiązki w zakresie prowadzenia postępowania administracyjnego i orzekania. Prowadząc postępowanie administracyjne organ winien zatem realizować zasadę czynnego udziału strony w postępowaniu (art. 10 § 1 Kpa.) oraz zasadę dochodzenia do prawdy obiektywnej (art. 7 k.p.a.), a związku z tym winien wyczerpująco zebrać, rozpatrzyć i ocenić cały zgromadzony w sprawie materiał dowodowy (art. 77 § 1 Kpa i art. 80 Kpa) oraz starannie uzasadnić podjęte rozstrzygnięcie zgodnie z wymaganiami określonymi w art 107 § 3 Kpa. W niniejszej sprawie Prezes ZUS uchybił powyższym regułom i to w stopniu mogącym mieć istotny wpływ na treść rozstrzygnięcia.. Przy orzekaniu w przedmiocie świadczeń w drodze wyjątku zasadnicze znaczenie mają przyczyny braku uprawnień ubezpieczonego do świadczenia w trybie zwykłym. Rozważenia zatem wymaga, czy przyczyny te mogą być zakwalifikowane jako szczególne okoliczności w rozumieniu ww. przepisu art. 83 ust. 1, czy też nie. Zgodnie z utrwalonym orzecznictwem sądów administracyjnych, za szczególną okoliczność na potrzeby stosowania przepisu art. 83 ust. 1 ww. ustawy uznaje się zdarzenie bądź trwały stan wykluczający aktywność zawodową konkretnej osoby z powodu niemożności przezwyciężenia ich skutków (por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 16 czerwca 2000 r., sygn. akt II SA 306/00, niepubl.), przy czym owo zdarzenie bądź trwały stan muszą mieć charakter zewnętrzny, obiektywny i niezależny od woli tej osoby. Kategoria "szczególnych okoliczności" jest klauzulą generalną, której stosowanie ma charakter ocenny i indywidualny. Posługując się tym zwrotem ustawodawca daje pewną swobodę w kwalifikowaniu stanów faktycznych pod tymże kątem, co dodatkowo podkreśla cel omawianej regulacji. Chodzi tu o taki przypadek nieotrzymania świadczenia w trybie zwykłym, który mieści się w zakresie semantycznym pojęcia "szczególnych okoliczności", a więc zdarzeń, które na gruncie ustawy emerytalnej ograniczają, utrudniają czy wręcz udaremniają możliwość wypracowania wymaganego okresu ubezpieczenia, uprawniającego do otrzymania świadczenia na zasadach ogólnych. Zaistnienie tego rodzaju zdarzeń winno usprawiedliwiać brakujący do wymaganego staż ubezpieczeniowy. Zaznaczyć należy, że szczególne okoliczności to nie tylko zdarzenia o charakterze siły wyższej, ale wszelkiego rodzaju sytuacje, które czynią daną osobę nieatrakcyjną na rynku pracy, pozostającą poza kręgiem zainteresowania pracodawców; również i takie, kiedy osoba nie jest zdolna pod względem zdrowotnym do świadczenia pracy, choć nie legitymuje się orzeczeniem o całkowitej niezdolności do pracy. Zatem nie tylko całkowita niezdolność do pracy osoby zainteresowanej będzie szczególną okolicznością, jako że jest stanem udaremniającym i wykluczającym jej aktywność zawodową, lecz także częściowa niezdolność do pracy, poprzez to, że ogranicza i utrudnia możliwość zatrudnienia, może być - przy uwzględnieniu wszelkich aspektów stanu faktycznego - kwalifikowana w kategoriach szczególnych okoliczności (por. wyrok NSA z dnia 30 stycznia 2009 r., sygn. akt I OSK 733/08, publ. https://orzeczenia ). Przepis art. 83 ust. 1 ww. ustawy nie może być interpretowany jedynie w ten sposób, że dopiero stwierdzenie całkowitej niezdolności do pracy usprawiedliwia brak aktywności zawodowej osoby ubiegającej się o przyznanie świadczenia w drodze wyjątku. Całkowita niezdolność do pracy jest tylko jedną z przesłanek do przyznania świadczenia w drodze wyjątku i ma istnieć w chwili ubiegania się o to świadczenie, natomiast ograniczenia aktywności zawodowej przed jej powstaniem mogą być bardzo różne, choćby usprawiedliwione przyczynami zdrowotnymi, zmniejszającymi przecież możliwości zatrudnienia takiej osoby na rynku pracy (por. wyrok NSA z dnia 24 marca 2003 r. o sygn. akt II SA 3594/02, publ. LEX nr 142369). W rozpoznawanej sprawie organ uzasadniając brak szczególnych okoliczności, które mogłyby usprawiedliwiać nieuzyskanie przez skarżącego uprawnień do świadczenia w zwykłym trybie, ograniczył się do stwierdzenia, że w okresach przerw w zatrudnieniu skarżącego nie była wobec niego ustalona przez lekarza orzecznika ZUS całkowita niezdolność do pracy. Zatem w jego ocenie nie istniały przeciwwskazania zdrowotne, ani też nie inne szczególne okoliczności, w kontynuowaniu zatrudnienia, skoro orzeczeniem lekarza orzecznika ZUS z dnia [...] grudnia 2014 r. ustalono u T. K. całkowitą niezdolność do pracy do [...] marca 2016 r., natomiast daty powstania całkowitej niezdolności do pracy nie dało się ustalić i wobec tego w myśl art. 14 ust. 2 powołanej ustawy, za datę tę przyjęto datę zgłoszenia wniosku, tj. [...] listopada 2014 r. Prezes ZUS pominął natomiast całkowicie okoliczność, iż skarżący jest uzależniony od alkoholu, i jak wynika z ww. orzeczenia lekarza orzecznika ZUS, od sierpnia 2013 r. leczony w Poradni Zdrowia Psychicznego, parokrotnie był hospitalizowany, a obecnie jest w trakcie terapii w Wojewódzkim Ośrodku Terapii Uzależnienia od Alkoholu i Współuzależnienia w S. Wprawdzie w orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalony jest pogląd, że alkoholizm sam w sobie nie może stanowić okoliczności szczególnej, o której mowa w art. 83 ust. 1 , to jednak nie można zaprzeczyć, że w istocie jest jednostką chorobową. Alkoholizm, jak w większość chorób, jest dolegliwością, do powstania której dana osoba w mniejszym lub większym stopniu przyczyniła się świadomie bądź nie. Jednak skutki choroby nie zależą od jej woli. Nabiera to tym większego znaczenia, jeżeli uwzględni się podejmowanie prób leczenia się z uzależnienia. W judykaturze zauważa się, iż w konkretnym przypadku skutki choroby alkoholowej mogą i powinny być kwalifikowane w kategoriach szczególnych okoliczności, oczywiście z zastrzeżeniem indywidulanego podejścia do każdej z przypadków i uwzględnienia całokształtu okoliczności konkretnej sprawy (zob. wyrok WSA w Warszawie z 18.01.2012 r., II SA/Wa 2126/11, Lex nr 1110206). W tym stanie rzeczy należy stwierdzić, że materiał dowodowy nie został przez organ zgromadzony, rozpatrzony i oceniony w sposób pełny, wyczerpujący i wszechstronny, tj. zgodnie z dyspozycją art. 7, 77 § 1 i 80 Kpa, zaś uzasadnienie zaskarżonej decyzji nie odpowiada wymogom art. 107 § 3 Kpa Rozpatrując sprawę ponownie Prezes ZUS uwzględni powyższe rozważania, a w szczególności w sposób wyczerpujący wyjaśni okoliczność choroby alkoholowej skarżącego i możliwości zakwalifikowania jej jako okoliczności szczególnej oraz prawidłowo uzasadni swoje rozstrzygnięcie. Mając powyższe na względzie Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 145 § 1 pkt 1 lit. c ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnym (Dz.U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), orzekł jak w sentencji wyroku.