II SAB/Wa 1007/15

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Sławomir Antoniuk, Sędziowie WSA Eugeniusz Wasilewski (spr.), Iwona Maciejuk, , po rozpoznaniu na posiedzeniu niejawnym w dniu 1 marca 2016 r. sprawy ze skargi Stowarzyszenia [...] w W. na bezczynność Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej w przedmiocie udostępnienia informacji publicznej 1. zobowiązuje Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej do rozpatrzenia wniosku Stowarzyszenia [...] w W. z dnia [...] lutego 2015 r. o udostępnienie informacji publicznej w terminie 14 dni od dnia doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego Krajowej Izby Lekarsko-Weterynaryjnej na rzecz Stowarzyszenia [...] w W. kwotę 361, 20 zł (trzysta sześćdziesiąt jeden i 20/100 złotych) tytułem zwrotu kosztów postępowania. Stowarzyszenie [...] z siedzibą w W. (dalej jako – Stowarzyszenie) pismem z dnia [...] września 2015 r. wniosło skargę na bezczynność Krajowego Sądu Lekarsko – Weterynaryjnego, polegającą na nieudostępnieniu informacji publicznej na wniosek z dnia [...] lutego 2015r. o udzielenie informacji publicznej. Stowarzyszenie, zarzucając naruszenie art. 13 i 14 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, wniosło o zobowiązanie strony przeciwnej do rozpoznania wniosku oraz zasądzenie kosztów postępowania, w tym kosztów zastępstwa procesowego według norm przepisanych. W uzasadnieniu skargi podniosło, iż Stowarzyszenie wnioskiem z dnia [...] lutego 2015 r. wystąpiło do Krajowego Sądu Lekarsko – Weterynaryjnego o udostępnienie kserokopii lub skanów orzeczeń Krajowego Sądu Lekarsko – Weterynaryjnego wydanych w latach 2011 – 2014. Wskazany Sąd w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził, iż przed udostępnieniem wnioskowanych orzeczeń musi wystąpić o zgodę osób fizycznych, których dane zamieszczono w treści orzeczeń. Do dnia wniesienia skargi orzeczenia nie zostały udostępnione. W ocenie Stowarzyszenia skarżony podmiot jest obowiązany do udostępniania informacji publicznej. Nadto informacje, o dostęp których Stowarzyszenie wystąpiło, są informacjami publicznymi zgodnie z ustawą o dostępie do informacji publicznej. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej odrzucenie, ewentualnie oddalenie skargi. W uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał, że pismem z dnia [...] marca 2015 r., w odpowiedzi na wniosek, udzielił wyczerpujących wyjaśnień, stosownie do postanowień art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, o przyczynach braku możliwości udostępnienia informacji zgodnie z wnioskiem i wskazał, w jaki sposób i w jakiej formie informacja może być udostępniona niezwłocznie. Mianowicie wyjaśnił, że publikacja orzeczeń wydanych przez Sąd we wnioskowanej przez Stowarzyszenie formie, narusza prywatność osób fizycznych, występujących w charakterze stron w tych orzeczeniach (art. 5 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej). Dlatego Krajowy Sąd Lekarsko – Weterynaryjny zwróci się do tych osób z zapytaniem, czy zrezygnują z przysługującego im prawa do ochrony prywatności. Do chwili obecnej żadna z osób, występujących w charakterze strony w sprawach rozpoznanych w latach 2011 – 2014, nie wyraziła zgody na udostępnienie ich danych osobowych. Stowarzyszenie nie złożyło natomiast, stosownie do art. 14 ust. 2 zdanie drugie powołanej ustawy, wniosku o udostępnienie informacji z wykreślonymi danymi personalnymi stron występujących w rozpoznanych sprawach. Wniosek o odrzucenie skargi organ uzasadnił rażącym naruszeniem przez skarżącego postanowień art. 52 § 3 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi i wskazał, że przed wniesieniem skargi Stowarzyszenie nie wystąpiło z wnioskiem o usunięcie naruszenia prawa, do czego było zobowiązane postanowieniami powołanego art. 52 § 3 ustawy. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Zgodnie z art. 1 § 1 ustawy z dnia 25 lipca 2002 r. – Prawo o ustroju sądów administracyjnych (t.j. Dz. U. z 2014 r., poz. 1647), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej pod względem zgodności z prawem, jeżeli ustawy nie stanowią inaczej. Kontrola ta, zgodnie z art. 3 § 2 pkt 8 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (t. j. Dz. U. z 2012 r., poz. 270 ze zm.), obejmuje orzekanie także w sprawach skarg na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania przez organ. W przypadku takich skarg przedmiotem sądowej kontroli nie jest określony akt lub czynność organu administracji, lecz ich brak w sytuacji, gdy organ miał obowiązek podjąć działanie w danej formie i w określonym przez prawo terminie. W sprawie w pierwszej kolejności należy odnieść się do podniesionego w odpowiedzi na skargę wniosku o odrzucenie skargi. Rozpatrując ten wniosek, stwierdzić należy, że skarżący nie był zobligowany do wniesienia zażalenia w trybie art. 37 § 1 k.p.a. jako przesłanki wniesienia skargi, a to z tego powodu, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie udzielenia informacji publicznej nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia na drodze administracyjnej. Odmienne zapatrywanie organu nie może znaleźć aprobaty. Odnosi się ono bowiem do koncepcji zakładającej konieczność wyczerpania drogi wskazanej w art. 52 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, uzależniającej uruchomienie postępowania sądowoadministracyjnego od wyczerpania środków zaskarżenia, także w zakresie bezczynności w przedmiocie wydawania aktów. Jak trafnie zauważono w literaturze (Ustawa o dostępie do informacji publicznej. Komentarz – Irena Kamińska, Mirosława Rozbicka-Ostrowska, wyd. LexisNexis, Warszawa 2012, str. 225), ma to jednak miejsce jedynie wówczas, gdy środki te przysługują, czy to na podstawie k.p.a., czy na podstawie przepisów szczególnych, w tym przypadku ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej, czy też ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, a konkretnie art. 52 § 3 i 4. Tymczasem w orzecznictwie od dawna wypracowany jest pogląd, według którego przepisy Kodeksu postępowania administracyjnego w postępowaniu o udostępnienie informacji publicznej mają zastosowanie jedynie do decyzji wymienionych w art. 16 ust. 2 ustawy, co oznacza, że wcześniejsze ich stosowanie jest wykluczone, w tym oczywiście możliwość złożenia zażalenia na bezczynność organu w trybie art. 37 k.p.a. Środków na bezczynność nie przewiduje również sama ustawa o dostępie do informacji publicznej, natomiast tryb przewidziany w art. 52 § 3 i 4, jak wynika z jego literalnego brzmienia, dotyczy aktów i czynności, a nie bezczynności podmiotu zobowiązanego. Pogląd ten uzyskał potwierdzenie również w orzecznictwie, przyjmującym, że w przypadku, gdy ustawodawca uzależnia zaskarżenie bezczynności od wniesienia środka zaskarżenia, czyni to w sposób wyraźny, np. art. 37 k.p.a., art. 101a ust. 1 w zw. z art. 101 ust. 3 ustawy z dnia 8 czerwca 1990 r. o samorządzie gminnym (t. j. Dz. U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.). Skoro przepisy ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej nie przewidują w tym zakresie żądnych szczegółowych rozwiązań, uznaje się, że skarga na bezczynność w sprawie dostępu do informacji publicznej może być wniesiona do sądu administracyjnego bez wezwania do usunięcia naruszenia prawa (por. wyroki NSA z dnia: 21 lipca 2011 r. I OSK 678/11, 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, 3 października 2007 r. I OSK 1382/07, postanowienia NSA z dnia: 7 kwietnia 2010 r. I OSK 462/10 i 31 marca 2008 r. I OSK 262/08, wszystkie opubl. w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych). Przechodząc do oceny zasadności skargi, stwierdzić należy, że zasługuje ona na uwzględnienie. Zgodnie z art. 34 ustawy z dnia 21 grudnia 1990 r. o zawodzie lekarza weterynarii i izbach lekarsko-weterynaryjnych (Dz. U. z 2014 r., poz. 1509), Krajowy Sąd Lekarsko-Weterynaryjny jest organem Krajowej Izby Lekarsko – Weterynaryjnej i stosownie do art. 50 ust. 1 i 3 ustawy, rozpatruje sprawy odpowiedzialności zawodowej lekarzy weterynarii. Nie może budzić wątpliwości, iż wskazany Sąd wykonuje zadania publiczne i wiedza o jego działalności jest niewątpliwie informacją publiczną w rozumieniu art. 1 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. W sprawie organ też nie kwestionuje, iż jest podmiotem zobowiązanym do udostępnienia informacji publicznej oraz, że żądane kserokopie lub skany orzeczeń Krajowego Sądu Lekarsko-Weterynaryjnego, stanowią informację publiczną. W kontekście ustawy o dostępie do informacji publicznej bezczynność ma miejsce wówczas, gdy w prawnie określonym terminie podmiot zobowiązany do udzielenia informacji nie udzielił jej, nie wydał decyzji o odmowie jej udzielenia, nie poinformował pisemnie wnioskodawcy, że nie posiada żądanej informacji lub, jeśli objęta wnioskiem informacja nie ma charakteru informacji publicznej, nie powiadomił pisemnie wnioskodawcy o tym fakcie. W orzecznictwie sądów administracyjnych utrwalił się również pogląd, że skargę na bezczynność organu w postępowaniu o udzielenie informacji publicznej można złożyć nie tylko wobec "milczenia" organu, ale również w sytuacji, w której powstał spór między wnioskodawcą, a adresatem wniosku co do charakteru żądanej informacji oraz co do zasad i trybu jej udostępnienia. Ustawa o dostępie do informacji publicznej w art. 13 ust. 1 i 2 jasno precyzuje, że udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki, nie później jednak, niż w terminie 14 dni od dnia złożenia wniosku. Upływ powyższego terminu nie uzasadnia jednak automatycznie przekonania o pozostawaniu podmiotu zobowiązanego do udzielenia informacji publicznej w bezczynności. Z treści art. 13 ust. 2 wynika, że jeżeli informacja publiczna nie może być udostępniona w terminie określonym w ust. 1, podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powiadamia w tym terminie o powodach opóźnienia oraz o terminie, w jakim udostępni informację, nie dłuższym jednak niż 2 miesiące od dnia złożenia wniosku. Ujęty w ten sposób termin udostępnienia informacji uzasadnia się tym, że wnioskodawca występujący o udostępnienie informacji publicznej na etapie składania wniosku nie musi wiedzieć, jaki charakter ma żądana przez niego informacja. I tak, jeśli jest to informacja przetworzona, termin wskazany w art. 13 ust. 1 może okazać się niewystarczający do jej udzielenia. Podmiot zobowiązany do jej udostępnienia powinien jednak poinformować wnioskodawcę, że żądana informacja ma w jego ocenie taki charakter, wobec czego jej udostępnienie jest możliwe w zakresie, w jakim jest to szczególnie istotne dla interesu publicznego. W niniejszej sprawie podmiot zobowiązany – Krajowy Sąd Lekarsko – Weterynaryjny nie udostępnił żądanej informacji ani też nie wydał decyzji odmawiającej jej udostępnienia, a zatem pozostaje w bezczynności. Instytucja skargi na bezczynność organu, w myśl art. 149 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, ma na celu ochronę strony przez doprowadzenie do wydania przez organ rozstrzygnięcia w sprawie oraz ustalenie, czy bezczynność organu nastąpiła z rażącym naruszeniem prawa. Przepis ten w aktualnym brzmieniu zawiera normę, według której uwzględnienie skargi na bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania administracyjnego polega nie tylko na zobowiązaniu organu do wydania aktu w określonym terminie, ale także na rozstrzygnięciu, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce oraz czy nastąpiło to z rażącym naruszeniem prawa albo nie miało charakteru rażącego. Dla oceny, czy w rozpoznawanej sprawie miało miejsce rażące naruszenie prawa, nie jest wystarczające samo przekroczenie ustalonych terminów. Musi być ono znaczne i przejawiać się w braku reakcji organu na wniosek o udostępnienie informacji publicznej. W przedmiotowej sprawie, w odpowiedzi na wniosek z dnia [...] lutego 2015r., organ w piśmie z dnia [...] marca 2015 r. stwierdził, że przed udostępnieniem wnioskowanych orzeczeń musi wystąpić o zgodę osób fizycznych, których dane zamieszczono w treści orzeczeń. Powyższe pismo nie przybrało formy decyzji, o której mowa w art. 16 ust. 1 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Mając powyższe na uwadze, Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie, na podstawie art. 149 § 1 i § 1a ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzekł jak w wyroku. O kosztach postępowania rozstrzygnięto na podstawie art. 200 i art. 205 § 1 powołanej wyżej ustawy.