II SAB/Wa 1050/14

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Eugeniusz Wasilewski, Sędziowie WSA Ewa Marcinkowska, Janusz Walawski (spr.), Protokolant referent stażysta Małgorzata Ciach, po rozpoznaniu na rozprawie w dniu 12 maja 2015 r. sprawy ze skargi D. P. na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie dostępu do informacji publicznej objętej wnioskiem z dnia [...] listopada 2014 r. oddala skargę D.P. w dniu [...] listopada 2014 r., w formie elektronicznej, skierował do Sądu Najwyższego wniosek o udostępnienie w trybie ustawy o rachunkowości następującej informacji publicznej: 1) Dokumentacji Sądu Najwyższego, o której mowa w art. 10 ustawy o rachunkowości, 2) Kartoteki zapisów na kontach rachunkowych Sądu Najwyższego w 2012 r. (pliki wyeksportowane lub wydruki z programu do prowadzenia rachunkowości) dotyczące następujących kont rachunkowych (art.17 ustawy o rachunkowości i art. 40 ustawy o finansach publicznych): a. zobowiązania; b. środków trwałych, w tym także środków trwałych w budowie, wartości niematerialnych i prawnych oraz dokonywanych od nich odpisów amortyzacyjnych lub umorzeniowych; c. rozrachunków z kontrahentami; d. operacji sprzedaży (kolejno numerowane własne faktury i inne dowody, ze szczególnością niezbędną do celów podatkowych); e. operacji zakupu (obce faktury i inne dowody, ze szczegółowością niezbędną do wyceny składników aktywów i do celów podatkowych); f. kosztów i istotnych dla jednostki składników aktywów. Dyrektor Biura Studiów i Analiz Sądu Najwyższego w piśmie z dnia [...] listopada 2014 r. nr [...] poinformował ww., że jego wniosek nie odpowiada kryteriom określonym w art. 75 ustawy o rachunkowości, który stanowi, że udostępnienie osobie trzeciej zbiorów lub ich części: 1) do wglądu na terenie jednostki - wymaga zgody kierownika jednostki lub osoby przez niego upoważnionej, 2) poza siedzibą zarządu (oddziału) jednostki - wymaga pisemnej zgody kierownika jednostki oraz pozostawienia w jednostce potwierdzonego spisu przyjętych dokumentów, chyba że odrębne przepisy stanowią inaczej. Powyżej przytoczony przepis wyklucza możliwość kopiowania na żądanie osoby trzeciej zbiorów danych w rozumieniu art. 71 ustawy o rachunkowości, określonych w tym przepisie jako wymagające ochrony przed nieupoważnionym rozpowszechnianiem, a czyni fakultatywnym umożliwianie osobie trzeciej jedynie do wglądu, a więc bez prawa kopiowania, fotografowania, filmowania, powielania, przepisywania lub jakiegokolwiek utrwalania tych danych, albo na terenie jednostki, albo, zupełnie wyjątkowo, poza jej siedzibą. W powołanym we wniosku wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r. sygn. akt II SA/Wa 882/14, Sąd w nawiązaniu m.in. do art. 1 ust. 2 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.) wyraźnie wykluczył możliwość stosowania tej ustawy do wniosku o udostępnienie takich danych znajdujących się w zasobach podmiotu określonego w art. 4 ust. 1 lub ust. 2 powołanej ustawy, do których dostęp limitowany jest ustawą o rachunkowości. W konsekwencji należało przyjąć, że Sąd Najwyższy w przedmiocie złożonego wniosku nie mógł: a) ani przez ewentualne nawiązanie do art. 14 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej, poinformować wnioskodawcy o braku, w tym przypadku prawnych możliwości udostępnienia określonych informacji w sposób i w formie, jakie zostały w nim wskazane, w połączeniu z dokonaniem innych czynności nakazanych w tym przepisie, b) ani wydać decyzji administracyjnej na podstawie art. 16 ust. 1 i 2 powołanej powyżej ustawy. Wnioskodawca poinformowany został również, że interesujące go zbiory informacji finansowych zawierają także dane o osobach, do których to danych dostęp "wyjściowo" limitowany jest treścią art. 51 Konstytucji RP, co oznacza, że ewentualna zgoda na ich udostępnienie w formie - jedynie - wglądu dopuszczonego treścią art. 75 ustawy o rachunkowości wymagałaby także uprzedniego ustalenia, że taki wgląd jest usprawiedliwiony względami "niezbędności w demokratycznym państwie prawnym". W tym stanie rzeczy wniosek, jako nie spełniający kryteriów formalnych określonych w art. 75 ustawy o rachunkowości, a więc jako nie mogący stać się przedmiotem zapytania o zgodę wymaganą tym przepisem, został pozostawiony bez merytorycznego rozpoznania. D.P.w dniu 25 listopada 2014 r. wniósł do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie skargę na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego. W uzasadnieniu skargi skarżący podał, że organ pismem z dnia [...] listopada 2014 r. odmówił mu udzielenia informacji w zakresie określonym w jego wniosku z dnia [...] listopada 2014 r., która jest informacją publiczną w rozumieniu art. 61 ust. 1 Konstytucji RP. Podał również, że "NSA w wyroku z dnia 14 marca 2014 r. sygn. I OSK 2247/13 wskazał jedynie, że ta informacja może być udostępniona jedynie w trybie ustawy o rachunkowości. Niestety NSA skupił się w wyroku na interpretacji pojęcia "zbiory" i nie wyjaśnił, na czym miałby polegać ten odrębny tryb określony w ustawie o rachunkowości. Trzeba mieć bowiem na uwadze uchwałę NSA sygn. akt I OSK 8/2013". Skarżący podniósł, że cała informacja o majątku i finansach jednostki pochodzi z systemu rachunkowości prowadzonej w jednostce. W skład tego systemu wchodzą dokumenty dotyczące zdarzeń majątkowych i finansowych, na podstawie których dokonuje się zapisów w księgach rachunkowych. Oznacza to, że wszystkie dokumenty dotyczące majątku lub finansów jednostki mieszczą się w pojęciu zbioru w rozumieniu art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości. Z art. 61 Konstytucji RP i art. 1 ust. 1 i art. 6 ustawy o dostępie do informacji publicznej wynika, że informacje dotyczące majątku i finansów podmiotów publicznych są informacjami publicznymi. W konsekwencji, jeżeli przyjmiemy, że dostęp do tych dokumentów możliwy jest jedynie na podstawie art. 75 ustawy o rachunkowości, to dochodzimy do absurdalnego wniosku, kwestionującego prawo dostępu do dokumentów i prawo do informacji publicznej, że nie można kopiować, przesyłać elektronicznie, pocztą itp. dokumentów dotyczących majątku i finansów jednostki, bo stanowią część zbiorów, o których mowa w art. 71 ustawy o rachunkowości. Zatem podstawowa informacja o sprawach państwowych udostępniona może być tylko w siedzibie jednostki do wglądu "na miejscu". Skarżący wniósł o zobowiązanie organu do rozpatrzenia jego wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. i zasądzenie na jego rzecz kosztów postępowania. Zażądał również aby Sąd zobowiązał organ do przedstawienia do wyłącznego wglądu Sądu informacji objętej wnioskiem. Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego w odpowiedzi na skargę wniósł o: 1) jej odrzucenie, 2) skierowanie tej skargi na posiedzenie niejawne dla dokonania oceny dopuszczalności jej rozpoznania przez WSA w Warszawie (ze względu na możliwy brak drogi przed sądami administracyjnymi lub na zawisłość przed sądami administracyjnymi sprawy o udostępnienie skarżącemu przez Sąd Najwyższy określonej grupy informacji), a także zasadność wzywania skarżącego do uiszczenia wpisu lub - w wypadku przyjęcia danej skargi do rozpoznania, 3) zawieszenie postępowania wywołanego tą skargą do czasu rozpoznania przez NSA w Warszawie skargi kasacyjnej skarżącego od wyroku WSA w Warszawie z dnia 27 sierpnia 2014 r., II SA/Wa 882/14, oddalającego jego skargę na określone decyzje Pierwszego Prezesa SN o odmowie udostępnienia m. in. tych samych informacji, których braku udostępnienia (braku rozpoznania nowego wniosku o ich udostępnienie) dotyczy przedmiotowa skarga na bezczynność, 4) oddalenie wniosku skarżącego o przedstawienie Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Warszawie do wglądu informacji objętych wnioskiem z [...] listopada 2014 r. albowiem podlegają one ewentualnemu udostępnieniu wyłącznie w trybie i na zasadach określonych w ustawie o rachunkowości. Pełnomocnik organu w uzasadnieniu odpowiedzi na skargę podał m.in., że mimo siedmiostronicowego uzasadnienia skargi żaden z jej wniosków nie został, choćby skromnie, umotywowany. Skarżący nie wyjaśnia w szczególności, co i w jakim terminie, w jego przekonaniu, w świetle obowiązujących unormowań prawnych powinien uczynić Sąd Najwyższy - Pierwszy Prezes Sądu po otrzymaniu przedmiotowego wniosku z [...] listopada 2014 r., a czego nie uczynił do dnia wniesienia skargi, a tym samym, do dokonania jakich czynności miałby ewentualnie zostać zobowiązany ten organ w przypadku uwzględnienia wniesionej przez niego skargi na bezczynność. Ten zasadniczy brak skargi czyni zbędnym omawianie i ewentualne odnoszenie się do twierdzeń skargi. Za przedwczesne jest również ustosunkowywanie się do stanowiska prezentowanego w skardze ze względu na uzasadnienie wniosków formalnych zgłoszonych w niniejszej odpowiedzi, przy założeniu, że uwzględnienie choćby jednego z nich może prowadzić do zakończenia tej sprawy bez konieczności wypowiadania się co do istoty sporu. Skarżący nie wyjaśnia również, dlaczego uznaje swoją obecną skargę za podlegająca merytorycznemu rozpoznaniu przez Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie. W tym miejscu podać należy, że Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie po rozpoznaniu w dniu 19 lutego 2015 r. na posiedzeniu niejawnym wniosku Pierwszego Prezesa Sąd Najwyższego o zawieszenie postępowania w sprawie ze skargi D.P.na bezczynność Pierwszego Prezesa Sądu Najwyższego w przedmiocie rozpoznania wniosku z dnia [...] listopada 2014 r. o udostępnienie informacji publicznej w dniu 19 lutego 2015 r. wydał postanowienie sygn. akt II SAB/Wa 1050/14, którym odmówił zawieszenia postępowania. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie zważył, co następuje: Stosownie do treści art. 3 § 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2012 r., poz. 270 z późn. zm.), sądy administracyjne sprawują wymiar sprawiedliwości przez kontrolę działalności administracji publicznej. Kontrola ta obejmuje między innymi orzekanie w sprawach skarg na bezczynność organu w przypadkach określonych w pkt 1-4a (art. 3 § 2 pkt 8 powołanej ustawy). Z bezczynnością organu w zakresie dostępu do informacji publicznej mamy do czynienia wówczas, gdy organ obowiązany był udostępnić informację publiczną na podstawie ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz. U. Nr 112, poz. 1198 z późn. zm.), a tego nie uczynił i jednocześnie nie wydał stosownej decyzji o odmowie udostępnienia takiej informacji. Podkreślić jednakże należy, że art. 1 ust. 2 powołanej ustawy wskazuje, że dostęp do informacji publicznej może być uregulowany na odmiennych zasadach i trybie określonych w innych ustawach. Zatem w pierwszej kolejności należy ustalić, czy żądana informacja jest informacją publiczną, a jeżeli tak, to czy podlega udostępnieniu na podstawie ustawy o dostępie do informacji publicznej, czy może w stosunku do tej informacji stosuje się przepisy szczególne. Następnie należy jednoznacznie przesądzić, czy na podmiocie, do którego skierowany został wniosek o udostępnienie informacji publicznej, ciąży ustawowy obowiązek jej udostępnienia. Natomiast, gdy żądana informacja jest informacją publiczną w rozumieniu ustawy, to dopuszczalną i właściwą formą odniesienia się do wniosku o udostępnienie takiej informacji jest wyłącznie pismo zawiadamiające wnioskodawcę o braku możliwości zastosowania przepisów omawianej ustawy z uwagi na inny tryb dostępu. W przypadku sporu, czy żądanie dotyczy informacji publicznej, czy też informacji pozbawionej tego przymiotu, a więc gdy organ udziela odpowiedzi na wniosek pismem, wnioskodawcy służy skarga na bezczynność organu w sprawie o udostępnienie informacji publicznej (por. postanowienie NSA z dnia 18 marca 2010 r., w sprawie sygn. akt I OSK 405/10; wyrok WSA w Gorzowie Wlkp. z dnia 5 września 2012 r., w sprawie sygn. akt II SAB/Go 31/12 http://orzeczenia.nsa.gov.pl). Podkreślić również należy, że skarga na bezczynność organu w przedmiocie dostępu do informacji publicznej dla swej dopuszczalności nie musi być poprzedzona żadnym środkiem zaskarżenia. Brak jest bowiem podstaw do występowania z wezwaniem do usunięcia naruszenia prawa, czy wykazywania, że złożone zostało zażalenie na bezczynność organu w trybie, o którym mowa w art. 37 § 1 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. Kodeks postępowania administracyjnego (Dz. U. z 2013 r., poz. 267 z późn. zm.) - por. wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 24 maja 2006 r., sygn. akt I OSK 601/05, dostępny w internetowej Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, pod adresem: http://orzeczenia.nsa.gov.pl). W tak zakreślonej kognicji, sąd administracyjny, uwzględniając skargę na bezczynność organu administracji publicznej w sprawach z zakresu dostępu do informacji publicznej zobowiązuje organ do załatwienia w określonym terminie wniosku o udostępnienie informacji publicznej, przy czym sąd nie przesądza o tym, czy zobowiązany podmiot ma udostępnić żądaną informację przez dokonanie czynności materialnotechnicznej, czy też powinien wydać decyzję o odmowie jej udostępnienia. Jednocześnie sąd stwierdza, czy bezczynność lub przewlekłe prowadzenie postępowania miały miejsce z rażącym naruszeniem prawa (art. 149 § 1 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi). Przechodząc do merytorycznego rozpoznania sprawy wskazać należy, że informacją publiczną jest każda wiadomość wytworzona lub odnosząca się do władz publicznych, a także wytworzona lub odnoszona do innych podmiotów wykonujących funkcje publiczne w zakresie wykonywania przez nie zadań władzy. Informacja publiczna dotyczy sfery faktów. Informację publiczną stanowi więc treść wszelkiego rodzaju dokumentów odnoszących się do organu władzy publicznej, związanych z organem, bądź w jakikolwiek sposób dotyczących organu, bez względu na to, co jest ich przedmiotem. Zgodnie bowiem z art. 61 Konstytucji RP, prawo do informacji jest publicznym prawem obywatela, realizowanym na zasadach skonkretyzowanych w ustawie o dostępie do informacji publicznej. Stąd prawo do informacji jest zasadą, a wyjątki od niego mogą być interpretowane wyłącznie ściśle. W sprawie nie jest sporne, że zakres podmiotowy i przedmiotowy ustawy o dostępie do informacji publicznej został spełniony, natomiast sporne jest, czy organ zasadnie uznał, że w sprawie ma zastosowanie art. 1 ust. 2 ustawy o dostępie do informacji publicznej. Analizując okoliczności sprawy należy także wskazać - uwzględniając treść wniosku skarżącego o udostępnienie informacji publicznej - iż przedmiotem żądania jest informacja publiczna, ale dostęp do niej ograniczają przepisy ustawy o rachunkowości, które określają zasady i tryb jej udostępnienia. Nie ulega wątpliwości, że Pierwszy Prezes Sądu Najwyższego jako dysponent żądanych przez skarżącego informacji publicznych obowiązany był ją udostępnić, ale mógł to uczynić przy zachowaniu zasad i trybu określonego w ustawie o rachunkowości, której celem jest ochrona dokumentacji rachunkowości poprzez reglamentację do jej wglądu po uprzednim uzyskaniu zgody kierownika jednostki. O taką zgodę skarżący nie wystąpił. Wniosek skarżącego dotyczył jednak nie wglądu do dokumentów, o którym mowa w art. 71 ust. 1 ustawy o rachunkowości, ale udostępnienie żądanej informacji publicznej w formie elektronicznego zapisu, a takiej formy "wglądu" ustawa o rachunkowości nie przewiduje. W tym stanie rzeczy organ zasadnie uznał, że wniosek skarżącego powinien być oceniany w świetle przepisów o rachunkowości, a przepisy ustawy o dostępie do informacji nie miały w rozpoznawanej sprawie zastosowania. Podkreślić należy, że w ocenie Sądu, ustawodawca w ustawie o dostępie do informacji publicznej celowo uregulował możliwość dostępu do informacji publicznej, poprzez wskazanie w art. 1 ust. 2 powołanej ustawy, że może nastąpić to również na podstawie innych ustaw określających odmienne zasady i tryb dostępu do informacji publicznej. Taką ustawą bez wątpienia jest ustawa o rachunkowości. Odnosząc się do zarzutów podniesionych w skardze w ocenie Sądu nie mogły one mieć wpływu na treść orzeczenia. Skarżący kwestionuje bowiem, co do zasady regulacje prawne (ustawowe) wprowadzające ograniczenia w dostępie do informacji publicznej wynikające z odrębnych przepisów, które z oczywistych względów muszą mieć charakter ustawowy. Sąd nie znalazł uzasadnienia do zrealizowania wniosku skarżącego w zakresie "wglądu" do dokumentów, których udostępnienia domagał się skarżący. Dla rozstrzygnięcia niniejszej sprawy wniosek ten nie miał żadnego znaczenia, bowiem strony zgodnie stwierdziły, że żądane dokumenty stanowią informację publiczną. W tym miejscu podać należy, że Sąd nie podziela stanowiska organu w zakresie dostępu do informacji publicznej wynikającego z przepisów ustawy o rachunkowości, ale ta kwestia wykracza poza zakres niniejszej sprawy. Z powyższych względów Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie na podstawie art. 151 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi orzekł, jak w sentencji.