II SAB/Wa 109/22

Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w składzie następującym: Przewodniczący Sędzia WSA Łukasz Krzycki (spr.), Sędzia WSA Tomasz Szmydt, Asesor WSA Michał Sułkowski, po rozpoznaniu w trybie uproszczonym w dniu 14 czerwca 2022 r. sprawy ze skargi P. H. na bezczynność Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad w przedmiocie rozpatrzenia wniosku z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej 1. zobowiązuje Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad do rozpoznania wniosku skarżącego P. H. z dnia [...] grudnia 2021 r. o udostępnienie informacji publicznej, w terminie 14 dni od daty doręczenia prawomocnego wyroku wraz z aktami sprawy; 2. stwierdza, że bezczynność organu o którym mowa w punkcie 1 wyroku nie miała miejsca z rażącym naruszeniem prawa; 3. zasądza od Generalnego Dyrektora Dróg Krajowych i Autostrad na rzecz skarżącego P. H. kwotę 100 (słownie sto) złotych tytułem zwrotu kosztów postępowania. Skarżący, zwany dalej "Wnioskodawcą", zarzucił organowi administracji bezczynność przy rozpatrywaniu żądania udostępnienia informacji publicznej, sformułowanego w piśmie z [...] grudnia 2021 r. W skardze wniesiono o zobowiązanie do udostępnienie żądanej informacji publicznej w terminie 14 dni. Uzasadniając skargę wskazano: - Wnioskodawca złożył pismo z żądaniem udostępnienia informacji (poprzez platformę ePUAP) w zakresie: "- dane publiczne odnośnie kontroli przeprowadzonej przez Ministerstwo Infrastruktury na przełomie lat 2019 i 2020, tj. dokumentację przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających. - szczególnie interesują mnie kwestie dotyczące oznakowania punktów kontroli drogowej na drodze [...] (w km [...] strona lewa oraz w km [...] strona prawa). [...] po tej kontroli usunięte zostały znaki [...] i wprowadzone błędnie znaki [...]. Wystarczająca będzie dla mnie informacja publiczna jedynie w tym zakresie tj. dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających dotyczące oznakowania tych zatok.", - 17 stycznia 2022 r. Wnioskodawca otrzymał odpowiedź od organu; wyrażono tam stanowisko, że przedmiotem złożonego wniosku nie jest informacja publiczna, - do dnia złożenia skargi (datowana 17 stycznia 2022 r.) nie udostępniono Wnioskodawcy będącej przedmiotem żądania informacji publicznej, - przedmiotem wniosku jest informacja publiczna; art. 61 ust. 1 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej z dnia 2 kwietnia 1997 r. (Dz.U. Nr 78, poz. 483 ze zm.) stanowi normatywną podstawę prawa do informacji publicznej; wskazano w nim, że obywatel ma prawo uzyskiwania informacji o działalności organów władzy publicznej oraz osób pełniących funkcje publiczne; obejmuje ono również uzyskiwanie informacji o działalności organów samorządu gospodarczego i zawodowego, a także innych osób oraz jednostek organizacyjnych w zakresie, w jakim wykonują one zadania władzy publicznej i gospodarują mieniem komunalnym lub majątkiem Skarbu Państwa, - żądane przez Wnioskodawcę informacje, stanowią przedmiot konstytucyjnego uprawnienia; są bowiem informacją o działalności organów władzy publicznej; zgodnie natomiast z art. 1 ust. 1 ustawy z dnia 6 września 2001 r. o dostępie do informacji publicznej (Dz.U. z 2020 r., poz. 2176 ze zm.), zwanej dalej "ustawą o informacji", informacją publiczną jest każda o sprawach publicznych; są nią nie tylko dokumenty i informacje, wytworzone przez podmiot publiczny (czyli wykonujący zadania publiczne lub wykorzystujący mienie publiczne), ale także dokumenty do takiego podmiotu odnoszone, - w związku z tym, przedmiotem wniosku było udostępnienie informacji publicznej; wobec nieudostępnienia tych informacji organ pozostaje w bezczynności. W odpowiedzi na skargę organ wniósł o jej oddalenie. W uzasadnieniu podniesiono: - sprawę rozpatrzono na podstawie całokształtu materiału dowodowego, obiektywnie, bezstronnie, wyczerpująco oraz rzetelnie - przy poszanowaniu i rozważeniu praw i interesów Wnioskodawcy oraz obowiązujących przepisów prawa, - po analizie wniosku uznano, że żądana treść wyniku kontroli Ministerstwa Infrastruktury nie stanowi informacji publicznej, - w świetle przepisów, udostępnia się dane i informacje w sprawach publicznych; żądane wnioskiem informacje mają charakter wewnętrzny - nie dotyczą sfery faktów, znajdujących się w ustawowych kompetencjach organu; nie niosą one w swej treści żadnego komunikatu o sprawach publicznych; nie stanowią zatem informacji publicznej, w rozumieniu art. 1 ust. 1 oraz art. 6 ustawy o informacji, - będące przedmiotem wniosku materiały mają charakter organizacyjny; służą gromadzeniu informacji i poglądów oraz mają jedynie charakter porządkowy; nie zawierają one wiążących rozwiązań, co do sposobu załatwienia sprawy; nie są w związku z tym wyrazem stanowiska organu; tym samym nie stanowią informacji publicznej, w rozumieniu przepisów prawa; dokumenty wewnętrzne nie stanowią bowiem informacji publicznej, jeśli nawet służą realizacji zadania publicznego, ale nie przesądzają o kierunku działania organu w konkretnej sprawie, - opinię taką podzielił Wojewódzki Sąd Administracyjny w Warszawie w wyroku z 14 listopada 2013 r. (sygn. akt II SAB/Wa 452/13, dostępny na stronie internetowej orzeczenia.nsa.gov.pl/cbo/query - w Centralnej Bazie Orzeczeń Sądów Administracyjnych, zwanej dalej "CBOSA") oraz w wyroku z 15 lipca 2014 r. (sygn. akt II SAB/Wa 451/13 dostępny w CBOSA); w uzasadnieniu tego ostatniego wskazano: "informacja publiczna dotyczy sfery faktów, a więc pewnego rodzaju materii, która została stanowczo wyartykułowana i wywołuje skutki prawne i faktyczne. Informacją taką będą więc oświadczenia woli lub wiedzy zobowiązanego podmiotu, mające walor wiążący i ostateczny. Tylko bowiem takie oświadczenie, może wywołać skutek w sferze np. dysponowania mieniem publicznym. Inaczej rzecz ujmując, materią informacji publicznej będą ostateczne uzgodnienia dotyczące m.in. dysponowania środkami publicznymi, a nie dokumenty wewnętrzne, czy też wytworzone w czasie negocjacji lub w czasie uzgadniania stanowisk. Takie bowiem dokumenty nie posiadają waloru ostateczności, co do skutku składanego oświadczenia woli, a stanowiska w nich przedstawiane mogą ulegać zmianie. Wymiana poglądów może jedynie prowadzić w efekcie do wyartykułowania kończącego i wiążącego stanowiska przez podmiot publiczny i to ostateczne stanowisko będzie dopiero korzystać z przymiotu informacji publicznej.", - art. 1 ust. 1 ustawy o informacji stanowi, że informacją publiczną jest każda o sprawach publicznych; przykładowe wskazanie, czym jest informacja publiczna zawiera art. 6 tej ustawy; jak tam stwierdzono, udostępnieniu podlega w szczególności informacja publiczna o: polityce wewnętrznej i zagranicznej, władzach publicznych i innych podmiotach wykonujących zadania publiczne, zwłaszcza o ich statusie prawnym, organizacji, przedmiocie działalności, kompetencjach, majątku którym dysponują oraz o zasadach ich funkcjonowania, danych publicznych, w tym w szczególności treści i postaci dokumentów urzędowych, np. aktów administracyjnych i innych rozstrzygnięć, majątku publicznym; ustawa reguluje więc dostęp do informacji publicznej, ale nie do każdej - jakiejkolwiek – informacji, - żądania Wnioskodawcy o udostępnienie informacji stanowią kontynuację sprawy wniosku z [...] listopada 2021 r. dotyczącej zmiany organizacji ruchu na drodze ekspresowej [...], pomiędzy węzłami S. a J., polegającej na usunięciu znaków [...] "[...]"; udzielono nań odpowiedź, która zawierała informację, że znaki [...] pojawiły się w miejscu usuniętych znaków [...] na zatokach do kontroli pojazdów po kontroli Ministerstwa Infrastruktury, o której ujawnienie wnioskowano w trybie udostępnienia informacji publicznej; w odpowiedzi z [...] listopada 2021 r. organ zawarł informację, że oznakowanie zatoki znakami [...] z tabliczką [...] o treści "[...]" jest nieprawidłowe i należy dokonać zmian w stałej organizacji ruchu; stanowi to syntetyczną informację, wyciągniętą z przedmiotowej kontroli Ministerstwa Infrastruktury, organ mógł ją przekazać w ramach odpowiedzi na pismo Wnioskodawcy z [...] listopada 2021 r., - organ nie miał żadnych podstaw - określonych ustawą o informacji - do ujawnienia materiałów roboczych, mających charakter stricte organizacyjny. Sąd rozpoznał skargę w trybie uproszczonym, wobec treści art. 119 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz.U. z 2022 r., poz. 329 ze zm.). Sąd zważył, co następuje: Bezczynność organu administracji publicznej - w rozumieniu art. 3 § 2 pkt 8 ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi - ma miejsce, gdy w prawnie ustalonym terminie nie podejmuje on czynności w sprawie lub wprawdzie prowadził postępowanie, ale - mimo ustawowego obowiązku - nie kończy go wydaniem w terminie stosownego aktu lub nie podjął wymaganej czynności. Dla skuteczności skargi nie ma znaczenia, z jakich powodów nie podjęto określonego aktu lub nie wykonano czynności, a w szczególności czy jest to następstwem zawinionej lub niezawinionej opieszałości organu w ich podjęciu lub dokonaniu (tak: T. Woś, H. Knysiak-Molczyk, M. Romańska, Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi Komentarz, Wydawnictwo Prawnicze LexisNexis, Warszawa 2005, str. 86). Udostępnienie informacji publicznej na wniosek następuje bez zbędnej zwłoki nie później jednak niż w terminie 14 dni. W terminie tym, obowiązany do udzielenia informacji, powiadamia wnioskodawcę o ewentualnym braku możliwości jej przekazania w danym czasie oraz wskazuje, kiedy ją udostępni - nie później jednak niż po dwu miesiącach od wpływu wniosku (art. 13 ust. 1 i 2 ustawy o informacji). Odmowa udostępnienia informacji publicznej następuje natomiast w drodze decyzji (art. 16 ust. 1 ustawy o informacji). W judykaturze ukształtował się pogląd, że gdy żądanie udostępnienia informacji nie dotyczy w istocie objętej pojęciem publiczna, bądź organ nie dysponuje w ogóle żądaną informacją, powiadamia się o tym wnioskodawcę pismem (tak: wyrok NSA z 11 grudnia 2002 r., o sygn. II SA 2867/02, publ. Wokanda 2003/6/33). Spory w danym zakresie rozstrzyga zaś sąd administracyjny, w razie wniesienia skargi na bezczynność podmiotu, od którego żądano informacji. W rozpatrywanym przypadku jest poza sporem stan faktyczny w jego istotnych elementach. Wnioskodawca zwrócił się mianowicie o udostępnienie określonych informacji, zaś podmiot - do którego wpłynęło żądanie – posiada je i należy do zobowiązanych do udostępnienia informacji publicznej, w myśl art. 4 ust. 1 pkt 1 ustawy o informacji. Bezsporne są: zakres żądania, termin jego skierowania i udzielenie odpowiedzi z nieznacznym przekroczeniem terminu, zakreślonego art. 13 ustawy o informacji – jeżeli przyjąć, że wniosek wpłynął do organu w godzinach urzędowania, odpowiedzi należało udzielić 14 stycznia 2022 r. (w piątek miast w poniedziałek). Organ wskazał Wnioskodawcy, że żądana informacja nie stanowi publicznej. Spór w sprawie sprowadza się więc w istocie do oceny, czy żądana informacja ma charakter publicznej. Trafne są w danym zakresie wywody skargi. Wobec szerokiego uprzedniego zreferowania powtarzanie argumentacji Wnioskodawcy byłoby bezzasadne. Wypada jedynie dodać, co następuje. Na wstępie trzeba podkreślić, że polski ustawodawca nie doprecyzował normatywnie, co stanowi informację publiczną. Jedynie - w art. 6 ust. 1 ustawy o informacji - sformułował przykładowy katalog danych, które do tej kategorii zalicza. Na gruncie powołanych przez obie strony sporu poglądów, kluczowe znaczenie będzie mieć w danej sprawie ocena, czy wyniki kontroli - przeprowadzonej przez podmiot zewnętrzny wobec organu, do którego skierowano wniosek - mogą być traktowane jako dokument wewnętrzny. Ten bowiem - wedle praktyki orzeczniczej sądów administracyjnych – za nośnik informacji publicznej nie jest uważany. Odnosząc się do tego należy wskazać, że informacja publiczna prawidłowo bywa utożsamiana w istocie z zasobem wiedzy, jakim dysponują organy administracji bądź inne, którym przypisano zadania publiczne – tu: Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad. Wiedza ta może dotyczyć zarówno sfery faktów (zdarzeń, danych liczbowych itd.) jak i oceny zjawisk lub sytuacji wedle założonych, sparametryzowanych kryteriów. Przyjmuję się przy tym, że - stanowiąca informację publiczną - wiedza organu jest faktycznie tożsama z: - posiadaną przez jego piastuna bądź - którą ewentualnie może on posiąść, korzystając z zasobów obsługującego go urzędu. Podejście takie eliminuje ze sfery informacji publicznej oceny czy stanowiska formułowane przez poszczególnych pracowników organu, stanowiących personel obsługującego go urzędu – osób które samodzielnie nie wykonują przypisanych organowi zadań publicznych. Poglądy poszczególnych pracowników nie mają wszak charakteru informacji istotnych z perspektywy sytuacji ogółu osób - spoza struktury instytucji, realizujący określone zadania. Nie mają więc waloru informacji publicznej – ważkiej z perspektywy ogółu. Instytucje publiczne mogą też - dla realizacji przypisach im zadań - gromadzić określone dane czy informacje, istotne z tej perspektywy. Generalnie - skoro dysponuje nimi organ (dostępne dla jego piastuna) - również traktuje się je, jako informację publiczną. Skoro bowiem określone zasoby obejmujące różnoraką wiedzę - o zdarzeniach, zjawiskach, ocenach - są pozyskiwane, gromadzone i agregowane z wykorzystaniem środków publicznych, powinni być one traktowana jako dobro publiczne - z uwzględnieniem wyłącznie ograniczeń, wynikających z regulacji dotyczących ochrony innych, określonych prawem wartości. W takim jednak przypadku odmowa udostępnienia informacji powinna przybrać formę decyzji administracyjnej. Jest przy tym osobnym problemem, czy zgromadzone przez instytucje publiczną dane są uporządkowane - zestawione w taki sposób, że faktycznie są dostępne dla piastuna organu, czy też wymagają przedtem określonego procesu opracowania, opisywanego mianem przetwarzania informacji. Wykracza to poza granice danej sprawy. Odnosząc te uwagi do realiów rozpatrywanego przypadku należy wskazać, że z jednoznacznie wyrażonej woli prawodawcy, informacją publiczną są m.in. dane publiczne, w tym dokumentacja przebiegu i efektów kontroli oraz wystąpienia, stanowiska, wnioski i opinie podmiotów ją przeprowadzających (tak art. 6 ust. 1 pkt 4 lit. a tiret 2 ustawy o informacji). W tym świetle - wobec argumentacji organu - dotyczące kontroli materiały będą generalnie stanowić informację publiczną także gdy: "mają charakter organizacyjny", "służą gromadzeniu informacji i poglądów" bądź "mają jedynie charakter porządkowy", czy "nie zawierają wiążących rozwiązań, co do sposobu załatwienia sprawy". Nie sposób wprawdzie zakładać, aby, każda dokumentacja czynności, które można określić mianem "kontroli", miała być kwalifikowana jako informacja publiczna - np. wobec zlecenia czynności sprawdzających przez pewnych pracowników obsługujących urząd organu względem innych. Wyniki ich ustaleń są wtedy jedynie stanowiskiem osób je wykonujących. Nie mają znaczenia z perspektywy ostatecznego rozstrzyganie spraw publicznych. Przypadek taki nie ma jednak miejsca w rozpatrywanej sprawie. Przedmiotem żądania jest stanowisko wobec funkcjonowania - wykonywanie ustawowych zadań - przez określony organ (tu Generalny Dyrektor Dróg Krajowych i Autostrad), wyrażone przez podmiot zewnętrzny (Ministra Infrastruktury lub osoby przezeń upoważnione). Gdy kontrola kończy się sformułowaniem przez instytucję publiczną, określonych ocen, wniosków, uwag czy zastrzeżeń, dotyczących prawidłowości realizacji zadań innego podmiotu (np. właściwe oznaczenie dróg publicznych znakami) informacja o wynikach takich działań musi być traktowana, jako dotycząca sprawy publicznej - w rozumieniu art. 1 ustęp 1 ustawy informacji. Trzeba przy tym odnotować, że wyniki określonej kontroli stanowiły - wedle wyjaśnień organu - przesłankę podjęcia konkretnych działań w sferze zadań publicznych - zmiany oznaczenia fragmentu drogi. Poza granicami sprawy jest na danym etapie, czy występują inne ograniczenia, co do udostępnienia objętej wnioskiem informacji - np. wobec potrzeby jej przetworzenia, w rozumieniu art. 3 ust. 1 pkt 1 in fine ustawy o informacji. O ile przeszkody dla udostepnienia informacji publicznej występują, organ winien wydać decyzję odmowną, czego także nie uczyniono. W rozpatrywanej sprawie organ mylnie skonstatował, jakoby żądana informacja nie była publiczną. Nie udostępnił jej wobec tego, bądź nie rozpatrzył wniosku w wymaganej formie – przez wydanie decyzji. Zaniechanie to - będące zastępstwem błędnej oceny - nie może być kwalifikowane, jako mające cechy rażącego naruszenia prawa. Z powyższych względów, na podstawie art. 149 § 1 pkt 1 i § 1a ustawy - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi, orzeczono jak w pkt 1 - 2 sentencji wyroku. O zwrocie kosztów postępowania Sąd orzekł jak w pkt 3 sentencji. Do kosztów na rzecz Wnioskodawcy - w myśl art. 200 ustawy – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi – zaliczono wpis sądowy od skargi w kwocie 100 zł. ----------------------- 9